破解社区养老困局：社会组织的参与路径与对策研究

社区养老服务是我国养老事业的重要组成部分。社会组织作为社区治理的积极力量，在社区养老服务中扮演重要角色。然而，在实际发展过程中，社会组织参与社区养老面临许多困难与障碍。本文以海南省S组织为例，通过个案、访谈调研深入了解S组织的工作环境。基于社区养老服务网络，运用嵌入理论，从微观、中观和宏观三个层面，分别探讨了S组织在关系嵌入、结构嵌入和制度嵌入方面的问题。并针对这些问题，从政府、社区和社会组织三方嵌入主体的视角提出应对策略。

我国作为一个发展中国家，已逐步迈入了老龄化社会，人口老龄化问题日益凸显。据统计，截至2023年底我国60周岁及以上老年人口29697万人，占总人口的21.1%，这一比例还在逐年上升。老年人口的增加，对养老服务的需求也日益增强。传统的单一家庭养老模式和机构养老模式已难以全面满足老年人日益多样化的需求。相比之下，社区养老模式以灵活便利、邻里互助和资源整合为优势，既能满足老年人“不离家”的情感需求，又能缓解政府养老服务供给不足的问题，成为应对人口老龄化的重要途径。[1]随着社区养老服务的发展，社会组织逐渐成为重要的参与者和建设者，在满足老年人多层次需求方面发挥了积极作用。然而，随着养老需求的多样化与增长，社会组织在社区养老实践中面临诸多挑战，限制了其作用的有效发挥。

“社区养老”这一概念起源于英国的“社区照顾”，是指通过整合社区资源，向居住在家或社区的老年群体提供各种养老服务[2]，社会组织是其重要参与者和建设者[3]。早在20世纪50年代，国外对社会组织的研究就已经开始。耶鲁大学教授汉斯曼（Hansmann，1980）从契约失灵的角度看待社会组织的发展，认为其是防止出现契约失灵的重要手段之一。德鲁克（Drucker，1990）系统地论述了非营利组织参与社会治理的主要特点，包括合作的平等化、内容的广泛化以及方式的多样化。萨拉蒙（Lester M. Salamon，2017）认为社会组织是形成于政府体制之中的，不以商业利润为目的的，但具有私人性。[4]国内学者在参与方式与路径探索方面展开了研究，王涵等将多中心治理理论与社区养老相结合，认为社区养老服务供给主体的应多元化，政府、非营利组织、社区和家庭等行为主体形成合作伙伴关系。[5]李英超等从必要性角度，分析得出仅靠政府力量难以解决日益突出的养老服务问题，而数量庞大的社会组织，可以极大地填补政府的职能空缺。[6]本文以嵌入理论为框架，采用个案研究和访谈法，根据S组织发展的实际情况，分析其参与社区养老服务的过程，研究其发展过程中遇到的问题，并由小及大，探索我国社会组织参与社区养老服务的路径。

理论工具与分析框架

本文运用的理论工具为“嵌入理论”，“嵌入理论”是新经济社会学的一个重要研究范式，源自1994年卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）的《大变革》一书，在此基础上，1985年格兰诺维特（Granovetter）进一步提出了经济行为嵌入于社会结构之中，并针对社会组织的行为提出了结构性嵌入和关系性嵌入的分析框架。在本文的研究中的“嵌入”概念更偏向于具体意义上的一种概念，是指将原有的社区养老服务由政府和社区提供为一个主体框架，将社会组织视为另一个主体框架，在社区养老服务的提供这一大模块中，社会组织这一主体嵌入社区和政府提供这一团体的一个过程，这也是与我国社区养老服务提供主体的历史发展脉络相契合的。

“嵌入理论”的经典分析框架是由结构嵌入和关系嵌入组成。关系嵌入则是对嵌入网络的微观解构，将组织看作一个开放的系统，关注点在组织在嵌入过程中与外界的互动关系和互动形式，这个过程中，规则的作用被模糊，凸显的是更加灵活的信息交流与资源交换，其中所涉及的主体有政府、社区、社会组织及社会组织的服务对象老年群体等等。格兰诺维特认为，在组织的前期发展中，关系嵌入是重中之重。对关系嵌入性，乌兹提出应当从关系强度、关系稳定性、关系质量和网络互惠性四个维度进行衡量。[7]结构嵌入是对嵌入网络的中观解构，强调组织所处网络中稳定的结构性位置与组织在嵌入网络中的整体性功能和整体性结构，具体体现在两个方面，对内是组织自身结构的优化，对外是组织以新的形式参与到原有的组织结构中。[8]制度嵌入则是指在制度的设计和引导下，行动者的主观意识受到积极或消极的影响，从而做出围绕制度（包括正式制度与非正式制度）的具有目的性的行动，是对嵌入网络的宏观结构，具体体现在制度影响着资金、公共产品等资源的配置以及政策支持力度与自主性等等。[9]倪志伟与尹格兰指出格兰诺维特阐述的“嵌入性”只是“关系嵌入性”，而忽略了制度因素的作用，只是嵌入性的一个类型，即“网络嵌入性”或“关系嵌入性”[10]。为了更深入地剖析具体案例中暴露出的问题，本文将结构嵌入与关系嵌入的理念与制度设计相结合，共同运用于案例研究的分析过程中。

本文从社会组织的角度，运用嵌入式的分析链条来分析社会组织参与社区养老服务过程中的行为和功能，以及社会组织在这一过程中的角色定位，从微观的关系性嵌入、中观的结构性嵌入和宏观的制度性嵌入三个方面来分析社会组织在这一运作机制中的不足之处，以期通过困境——对策研究，使社会组织、社区和政府在社区养老服务提供过程中形成一个良性的互动状态，以便更好地解读S组织在嵌入社区养老过程中存在的问题及发挥的作用。

案例现状

本文的研究案例海南省一社区的社会工作组织（以下简称S组织），自2012年成立以来，一直秉承“政府购买，社会组织运作”的服务理念，致力于满足社区老人的养老服务需求。2013年，在政府的引导下，S组织积极参与社区养老服务，为当地老人提供包括健康检查、卫生打扫等上门收费服务。该社区拥有5000余户、2万余人口，其中登记在册的老年人口约为400余人，这些老年人口是S组织的主要服务对象。2017年，得益于政府的资金支持，S组织成功建立了自己的养老服务基地，开始尝试在社区开展日托服务和志愿服务。同时，S组织还依托社区资源，逐步建立起养老服务支点，不断扩大服务范围。至2019年，S组织已建立了互联网平台，并开通公共服务热线，通过微信公众号等方式与社区老人建立更为紧密的沟通联系。在此期间，S组织不断完善上门服务、日托服务和志愿服务三种服务模式，并开始为社区老人提供专业的医疗保健服务。目前，S组织与社区、政府在养老服务工作上形成了良好的合作关系，共同构建了一个政府、社区和社会组织多元供给的养老服务网络。作为该网络的重要组成部分，S组织在提供养老服务方面发挥着举足轻重的作用，为社区老人的生活质量和福祉做出了积极贡献。

然而，通过对政府相关人员、组织工作人员以及社区老年人的访谈分析发现，在S组织参与社区养老服务的过程中，仍然存在一些亟待改进的问题，一定程度上制约了S组织的实际服务效果。

存在问题分析

（一）多元主体互动不足

从微观层面分析社会组织参与社区养老的过程，需要明确其与政府及社区的关系，因此，运用关系嵌入理论解读这一过程是必要且适用的。理想中，社会组织应与政府建立平等合作关系，与社区形成紧密协作关系，但实践中，二者的关系嵌入与理想状态存在显著差距。一是S组织服务能动性不足。S组织行政化思维较强，服务能动性不足，缺乏对社区老年群体实际需求的精准分析，决策与执行效率偏低。二是供需不平衡。S组织在社区内虽已设立若干服务工作站，但多为近年建立，工作安排尚不完善，服务辐射范围有限，难以满足老年群体的实际需求。一些老年人因服务站点距离较远或搬迁问题，担忧无法享受社区养老服务。三是社会信任度不高。部分老年人对社会组织提供的养老服务缺乏信任，认为其可靠性不够。信任问题削弱了S组织与社区的合作关系，导致交流减少、支持力度不足，进而限制了其服务效能和发展空间。四是信息沟通不畅。S组织与社区老年人沟通不足，沟通渠道不畅通，多数需求信息通过居委会转达，缺少面对面的沟通，影响服务提供的有效性。

（二）组织与服务结构不健全

从中观层面分析社会组织嵌入政府和社区构成的养老服务网络，需要通过内部结构优化和外部结构调整来实现稳定的结构性位置。然而，S组织在这一过程中面临着组织结构和服务结构的多重挑战。在组织结构层面，S组织在内部结构优化方面存在人员结构不合理和管理幅度过大的问题。人员分工不合理，导致工作效率较低。此外，管理人员偏向行政化，缺乏有效的管理能力。在服务结构层面，S组织存在着人员结构不合理、资源分配不合理和评估机制不科学的问题。一是人员结构不合理，服务人员多为非专业人员，相关资质缺乏。二是资源分配不合理，社区活动缺乏吸引力，无法满足实际需求，同时医疗护理等关键领域的资源配置不足，导致服务体验欠佳。

（三）制度依赖性过强

从宏观层面分析社会组织行动与养老制度之间存在密切关系。养老制度在很大程度上决定了养老资源在各个服务提供主体之间的流向与分配，政策的侧重和倾向性直接影响养老服务供给主体的自主性。这一点在我国社会组织参与养老服务中表现比较突出，S组织的资金问题也是这一现象的具体体现。S组织的资金来源高度依赖政府政策拨款，政府提供的资金在其日常活动中占比超过80%。单一依赖政府拨款，未能在拓展资金渠道方面采取有效措施，不利于其长远发展和社区养老事业的推进。在实际运作中，S组织缺乏创新与应变能力，未能根据社区的实际情况及时调整发展目标，自我管理能力不足，存在较强的政策依赖性。

对策研究

（一）以关系嵌入为前提，构建良好的合作关系

政府与社会组织应建立合作关系，明确权责分配，避免多头管理，确保养老服务体系专业化。政府作为责任中心，承担多重职能，而社会组织则在政府、公众及自身责任的框架下积极响应，共同推动养老服务的发展。在社区养老服务中，社区与社会组织应保持紧密合作，目标一致，共同致力于提供优质养老服务。政府和社区应树立包容意识，主动吸纳社会组织参与养老服务建设，增强合作共识，不断加强合作关系。社会组织应根据实际情况，优化与服务对象的沟通机制，深入了解老年群体的需求，采用多种方式树立良好形象，赢得老年人信任，从而确保服务的精准性与有效性。通过协调各方力量，发挥集体优势，共同促进社区养老服务的高效运作，推动服务供给网络的稳步发展与长期目标的实现。

（二）以结构嵌入为目标，健全组织服务结构

要促进组织的发展，需要从多个方面进行优化。科学的组织结构构建至关重要，组织应根据实际需求调整人员结构和管理幅度，细化工作内容并明确岗位职责。同时，应拓宽员工的职业发展路径，形成科学的正向激励机制，以增强组织内部的凝聚力。深入了解社区的实际需求，通过统计与调研制定科学的服务资源分配计划，确保服务活动符合社区居民的偏好与时间安排，从而优化服务结构。重视人才队伍建设，政府应提供优惠政策以吸引和培养专业人才，社会组织需建立稳定的服务团队，加强对人才的专业培训与留用措施。在社会组织参与社区养老服务的过程中，监督与评估的作用尤为关键。政府应全面构建监督体系，社区应致力于保护利益相关者的权益，社会组织也需设立专门的监督部门，建立合理的组织内部绩效评估体系，实现评估主体多元化，并将监督与评估工作常态化。

（三）以制度嵌入为导向和保障，增强组织能力

制度保障对社会组织参与社区养老至关重要，是其能够有效地参与社区养老、提供服务的前提。但社会组织的发展不能完全依赖于制度扶持，需具备内生动力，以实现可持续发展。S组织主要依赖政府提供的资金，这种单一的资金来源亟需改变。组织应采取“开源”措施，拓宽融资渠道。具体而言，可以通过与更多养老服务供给方建立合作关系，吸引社会资金，从而形成稳定的资金链。同时，与慈善组织的合作也有助于推进社区养老服务。此外，社区层面应提供支持，协助社会组织利用多种渠道以稳定资金供应，确保其更好地融入社区养老服务体系。在增强自治力方面，社会组织需提升自主发展能力，避免单纯依赖政府指示。组织应通过自我批评和自我检查，主动发现并解决发展中的问题，并不断创新，为社区养老工作提供新思路和方法。与政府部门和社区居委会保持沟通，及时接收反馈并根据建议调整行动，将有助于提升自我管理能力。政府部门应完善相关法律法规，建立健全法律制度体系，尤其是在养老服务领域，需加强专业资格认证法律法规的完善；建立人才资格认定程序和行政许可机制，以老年人需求为导向，营造支持老年群体与社会组织双赢的法律环境。

参考文献

[1]李文祥、韦兵：《社会组织参与社区居家养老服务的嵌入模式及其优化——基于G市的比较研究》，《社会科学战线》，2022（6）：225-231页。

[2]Jason L. Powell. Personalization and community care： a case study of the british system. Ageing Int， 2012，37（1）：16-24.

[3]杜鹏、马琦峰：《中国社区嵌入式养老：现状与问题浅析》，《人口与发展》，2024（3）：113-124页。

[4][美]莱斯特·Ｍ.萨拉蒙、沃加斯·索可洛斯基等：《全球公民社会》，北京大学出版社，2007。

[5]王涵：《社区养老服务多元供给主体的角色定位研究》，首都经济贸易大学学位论文，2014。

[6]李英超. 关于社会组织参与社区养老服务的研究》，中国社会科学院研究生院学位论文，2014。

[7]Anon.Social structure and competition in interfirm networks： the paradox of embeddedness.Adm Sci Q，1997，42（1）：35-67.

[8]徐桂霞：《关于社会组织参与社区居家养老服务问题的研究》，中共江苏省委党校学位论文，2015。

[9]许多：《嵌入性理论视角下社会组织提供居家照护服务研究》，华东师范大学学位论文，2019。

[10]Lloyd J，and S. Wait，Integrated Care：A Guide for Policymakers， London， England，Alliance for Health and the Future， 2006.

作者简介

沈 美 海南大学国际旅游与公共管理学院硕士研究生，研究方向为行政管理