我国老年心理卫生健康政策的回顾与展望

2025-02-20张福顺张秋霞

新西部 2025年1期

近年来，我国老年心理卫生健康问题日益突出，严重影响老年人生活质量，给家庭和社会带来沉重负担。如何通过加强老年心理卫生健康政策创制，有效缓解老年心理健康问题高发态势，已经成为各级政府需要面对的重大现实问题。研究发现，我国老年心理卫生健康政策经过70多年的改革发展，已经基本建立了老年心理卫生健康政策体系，在新形势下，未来应积极开展老年心理健康促进和心理问题防治工作，加强保障经费投入，提高老年人心理卫生健康服务能力，使更多老年人摆脱心理卫生健康问题困扰，安享健康幸福晚年。

引言

自1999年进入老龄化社会以来，我国人口老龄化呈现明显的加速态势。由于我国老年人口基数大、老龄化速度快，高龄化和空巢化趋势明显，相较于发达国家，我国老年人心理卫生健康问题及心理健康促进将面临更大压力和挑战。我国党和政府高度重视精神卫生和心理健康工作。2016年，习近平总书记在全国卫生与健康大会上明确提出，要规范发展心理咨询、心理治疗等心理健康服务，加大心理健康问题基础性研究；党的十九大报告提出，加强社会心理服务体系建设，培育“自尊自信、理性平和、积极向上”的社会心态；党的二十大报告再次强调，要重视精神卫生和心理健康。在人口老龄化不断加剧的新形势下，面对广大老年人“精神疾病和心理障碍患病率高、致残性强、家庭和社会负担重、经济社会影响大”的严峻形势，[1]加强对策研究，走出一条符合我国国情的积极应对之路，无疑具有重要的理论意义和实践价值。

针对老年人心理卫生健康问题如何加强政策应对，学界的研究主要集中在老年心理卫生健康的内涵和测量、老年人心理卫生健康状况、老年人心理卫生健康的影响因素等方面、如何开展老年人心理卫生健康护理等方面。关于老年心理卫生健康政策问题，虽然有学者从健康老龄化角度对加强老年健康服务体系建设，构建老年健康保障体系有所论及，但均缺乏深入系统的考察。我国老年心理卫生健康政策经历了怎样的发展历程？当前老年心理卫生健康政策的现状是什么？我国老年心理卫生健康政策面临怎样的形势与挑战，该如何应对？这些问题研究还不够充分。因此，本文梳理了老年心理卫生健康政策的变迁历程，通过文本分析和调查研究归纳和分析老年心理卫生健康政策体系架构及其特点，分析探讨人口老龄化不断加剧背景下老年心理卫生健康政策面临的问题挑战。最后，结合公共政策、社会政策建设的可行性提出优化老年心理卫生健康政策的建议。

老年心理卫生健康政策发展历程

新中国成立以来，我国老年心理卫生与健康事业实现了跨越性发展，初步完成老年心理卫生健康政策体系建构，为新时代老年心理卫生健康事业的高质量发展和相关政策创制奠定了坚实基础。依据时代特点、工作重点和老年人心理卫生健康改善情况，我国老年心理卫生健康政策演进大致可分为三个阶段。

（一）1949-1978年：老年心理卫生健康政策起步阶段

新中国成立初期，人民卫生与健康状况积重难返。为尽快扭转这种局面，党和国家把预防和治疗重大流行病、高发病作为工作的重点。通过整顿卫生工作队伍、建立医疗保障制度、广泛发动群众、整治环境卫生，快速化解了卫生与健康事业危机。[2]到1957年底，全国精神病防治院和医院增至46所，床位11000余张，医师增加到400余人。[3]1958年6月，我国召开第一次全国精神卫生工作会议，将“积极防治、就地管理、重点收容、开放治疗”确立为精神卫生工作的指导方针，提出实施“药物、劳动、文娱体育和教育四结合”的防治策略，精神疾病的预防、治疗和管理发生了根本性变化。

（二）1978-2012年：老年心理卫生健康政策改革发展阶段

党的十一届三中全会开启我国改革开放新时期，老年心理卫生健康事业开始进入改革发展的新阶段。1986年10月，卫生部、民政部、公安部联合召开第二次全国精神卫生工作会议，会后国务院批转了《关于加强精神卫生工作的意见》，提出要适当放宽对精神卫生事业的有关政策，采用多种途径积极有计划地培养专业人才。2001年，卫生部、公安部等部门联合召开第三次全国精神卫生工作会议，将“预防为主、防治结合、重点干预、广泛覆盖、依法管理”作为我国新时期精神卫生工作的指导原则，并在随后印发的《中国精神卫生工作规划（2002-2010年）》中明确提出，要普及老年性痴呆、抑郁等老年期精神疾病知识。该规划的颁布实施将我国老年心理卫生健康工作推进到一个全面发展的新阶段。

（三）2012年至今：老年心理卫生健康政策全面发展阶段

党的十八大以来，我国老年心理卫生健康工作呈现出新特点，党和国家对老年心理卫生健康工作高度重视同广大老年人对心理卫生健康的迫切需要有机契合，推动老年心理卫生健康工作的“中国方案”开启全面发展的新阶段。2012年10月，在上海、北京、武汉等地精神卫生地方性法规先后颁布实施的基础上，全国人大通过《中华人民共和国精神卫生法》，共七章八十五条，对精神障碍预防、诊疗、康复和精神障碍患者合法权益的维护等做了明确规定，标志我国心理卫生健康工作正式走上法制化轨道。2015年，《全国精神卫生工作规划（2015-2020年）》印发实施，明确提出要加快建立“政府组织领导、各部门齐抓共管、社会组织广泛参与、家庭和单位尽力尽责”的精神卫生和心理健康综合服务管理机制。该规划从维护和增进广大老年人身心健康的高度，全面加强老年人精神障碍和心理问题的预防、治疗和康复工作，推动老年心理卫生健康事业步入全面发展的新阶段。

纵观我国老年心理卫生健康政策发展演进历程，在党和国家坚强领导和有力推动下，我国逐步构建起了老年心理卫生健康政策体系，加强了老年心理卫生健康政策顶层设计，强化了老年心理卫生健康行政管理和老年心理关爱行动，全面落实老年精神障碍预防和救治管理任务，为新形势下老年心理卫生健康事业更好发展奠定了坚实基础。

老年心理卫生健康面临形势与挑战

我国老年人心理卫生健康状况不容乐观。2013年我国有近50%（1亿）的老年人患有非传染性疾病，在各种健康问题中造成我国老年人疾病负担的首要健康问题就包括心理健康问题，如抑郁、自杀和老年痴呆症，这一状况直接导致我国老年人的人均疾病负担高于其他中低收入国家。[4]调查表明，我国城市老年人心理健康率为30.3%，而农村老年人心理健康率更低，仅为26.8%。[5]随着社会经济发展、人口流动、精神需求得不到满足等因素的积聚，我国老年人心理健康状况不乐观，老年心理卫生健康政策面临巨大压力和挑战。

（一）老年心理卫生健康服务资源相对短缺且分布不均衡

经过多年发展，我国心理卫生健康资源总量有较大幅度提升。至2022年，全国精神卫生医疗服务机构比2010年增加205%，达到5936家；全国精神科执业注册医生比十年前增加144%，总数超过5万人。[6]近十年，全国1180多个区县开展了精神障碍社区康复服务。但是，尽管我国心理卫生健康服务资源总量有了较大幅度提升，但同人口老龄化背景下较高水平的老年心理障碍和心理疾病患病率相比，心理卫生健康服务资源相对短缺问题依然十分突出。中国精神卫生调查（CMHS）数据显示，我国65岁及以上人群痴呆的加权患病率为5.6%，心境障碍、焦虑障碍、精神分裂症、冲动控制障碍等六大类精神障碍的加权12个月患病率达到9.3%。[7]老年人及全人群精神障碍仍处于较高水平。特别是，由于经济发展不平衡，现有的精神卫生和医疗机构及人员主要集中于经济发达和东部一些省份和地区，广大中西部地区和贫困地区精神卫生资源依然较为匮乏，加剧了这些省份和地区老年心理障碍患者识别率低、就医率低、康复率低的不利局面。

（二）老年期焦虑症、抑郁症治疗效果不理想

进入老龄化社会后，老年群体的心理健康问题越来越普遍，其中以老年焦虑症、老年抑郁症患者较为多见。常见的焦虑障碍包括广泛性焦虑障碍、特定恐惧障碍、惊恐障碍、社交焦虑障碍、场所恐惧障碍、分离性焦虑障碍等。患有焦虑症的老年人常伴有紧张、担心和疑病，为将来可能出现的不幸和烦恼表现出过度的焦虑和担忧，时常表现为运动性紧张、自主神经活动亢进等症状。而老年期或老年抑郁症主要指首发于老年期的原发性抑郁症，常见表现为焦虑症状，伴有较多的躯体不适和认知功能障碍。长期患有焦虑症、抑郁症的老年人生活质量受到极大影响。但是，由于诱发老年心理健康障碍、老年期焦虑症、抑郁症的因素十分多元，既与遗传因素、神经生物学因素密切相关，又与心理因素、社会因素以及不良健康状况紧密相关，导致老年心理健康障碍和心理问题防治难度大、治疗效果差、康复效果不理想。对于老年焦虑症、抑郁症患者，通常以抗焦虑药、抗抑郁药、抗精神病药和促智药治疗为主，同时辅以心理治疗和非药物治疗，但总体上治疗比较困难，而且复发率高，预后欠佳，老年抑郁症仅约30%的病人恢复较好。

（三）老年痴呆症人群疾病干预亟需加强

随着人口老龄化日益加剧，阿尔茨海默病（Alzheimer's disease，AD）的发病率和患病率一直在快速增长，并成为老年期痴呆症最主要类型。这种以“记忆减退、认知障碍、人格改变”为特征的脑退行性疾病，经常表现为判断力下降、词不达意、思维混乱等脑功能异常和性格行为改变，并且年龄越大患病风险越高，严重影响老年人生活质量，给家庭和社会带来沉重负担，成为影响国民健康和经济可持续发展的严重问题之一。1989年和1990年我国进行的两次流行病学调查显示，60岁及以上老年人群阿尔茨海默病的患病率达到3.46%～3.9%。目前，我国每年新增30万左右阿尔茨海默病患者，总人数接近800万，居世界第一。[8]预计到2030年、2040年、2050年，老年人患病人数将分别达到2075万、2687万和3003万，成为全球增速最快的国家之一。[9]并且，该病具有极强的隐蔽性，患者初始的轻度症状往往不容易被发现，近一半病例被误认为是自然老化现象，轻度患者中就诊率仅为14%左右。庞大的患病人群对长期照护和医疗卫生服务产生强烈需求，对老年心理卫生健康事业的发展提出了严峻挑战和更高要求，以阿尔茨海默病为主要类型的老年性痴呆症的预防、疾病干预和护理服务亟待加强。

（四）老年心理障碍和精神疾病康复工作有待加强

老年人患精神疾病和心理障碍经常具有慢性迁延和反复发作的特点，多数患者都可能出现不同程度的社会功能退化，为此，需要面向老年患者提供全面的康复服务，帮助他们克服心理和精神障碍，恢复社会功能。但我国的现实情况是，相对有限的精神卫生医护人员、心理康复师等精神卫生资源多集中在大中城市的精神病医院，精神康复机构以及社区康复普遍面临精神康复资源不足、精神康复经费短缺、精神康复人力资源匮乏等现实问题，严重影响和制约了老年精神康复工作的实际效果和老年精神康复事业的发展。统计显示，2018年我国卫生总费用占国内生产总值（GDP）的6.4%，其中精神卫生专项预算占卫生总预算的2.43%，相较于发达国家6%-10%的水平，仍存在较大差距。即使在有些发达城市，慢性病健康管理费用可占到社区基本公共卫生服务项目经费的20.4%，而精神疾病患者管理经费只占2.1%，社区康复仅占1.1%。[10]少之又少的精神康复费用、精神康复人力资源和精神康复服务项目，严重影响和制约着老年精神康复效果，给社会和社区公共安全带来严重威胁。

老年心理卫生健康政策优化思路及未来展望

国际社会经过探索实践，在改善和促进老年心理卫生健康方面积累了丰富经验，并形成了一些行之有效的策略方法。世界卫生组织（WHO）认为，老年人心理健康促进和预防战略的重点是支持积极老龄化、健康老龄化。[11]结合我国实际，今后一个时期，在政策层面改善和促进老年心理卫生健康可重点加强以下工作。

第一，积极开展老年心理健康促进工作。老年心理健康是老年健康的重要组成部分，是老年人“认知合理、情绪稳定、行为适当、人际和谐、适应变化”的一种完好状态，是提升老年人生活质量增进老年福祉的基本前提和基础。老年人应主动学习心理卫生和心理健康知识，科学认识身体健康与心理健康之间的辩证关系和相互影响，保持积极乐观的情绪和健康的生活方式，积极参加社会活动，提高心理复原力。自我调适不能缓解时，应积极寻求心理咨询与心理治疗，预防精神障碍和心理行为问题的发生。家庭成员之间要平等沟通交流，尊重老年人的不同心理，不冷漠回避，营造良好的家庭氛围和融洽的家庭关系。各类医疗卫生和心理健康服务机构对存在心理行为问题的老年人，应提供规范的诊疗服务，减轻老年人心理痛苦，促进老年患者早日康复。

第二，积极开展老年常见精神障碍防治工作。老年心理卫生和健康工作是综合性社会工作，需要各级政府各部门和社会各界共同参与。按照《精神卫生法》《“健康中国2030”规划纲要》等法律和规划文件要求，各级政府部门应进一步提高积极性、主动性，协同落实老年心理卫生健康工作职责，完善制度规范体系，建立和完善老年常见精神障碍防治工作齐抓共管的工作格局。加大力度开展老年焦虑症、抑郁症、阿尔茨海默病的筛查和防治力度，干预关口前移，降低患病风险，做到早发现、早就医、积极治疗，逐步降低老年期焦虑症、抑郁症、痴呆患病率增速。鼓励基层老年协会、老年活动中心、残疾人康复机构，为失能、失智、丧偶等特殊困难老年人提供心理辅导和情绪疏解等心理健康服务，提升老年人健康素质和心理健康水平。[12]

第三，提高老年人心理卫生健康服务能力。鼓励和支持精神专科医院和综合医院开设心理门诊，扩充精神卫生福利机构、社区康复机构数量并优化布局，加快建立和完善全国社会心理服务体系，建立“精神卫生医疗机构、社区康复机构及社会组织、家庭相互衔接”的老年精神卫生康复服务体系，促进老年人的身心健康。培育发展一批社会心理服务专业机构，建立24小时公益心理援助平台，为广大老年人提供专业化、规范化的心理健康服务。建立健全院校教育、毕业后教育、继续教育相衔接的人才培养体系，加大老年心理卫生健康专业人才培养培训力度，通过完善人才激励机制和制度建设，夯实老年心理卫生健康专业人才培养、选拔、管理和使用的制度体系。加强老年心理服务人才队伍建设，培养和发展老年社会工作、老年心理咨询、老年心理服务志愿者队伍，通过政府购买服务等方式，为广大老年人提供心理咨询和心理健康服务。

第四，加强老年心理卫生健康研究和保障经费投入。各级政府应合理编制经费预算，优先用于老年精神卫生和心理健康问题预防、社区康复和健康教育。加强精神专科医院、综合医院精神科建设发展，保障老年精神卫生和心理健康机构正常运转。研究制定职业发展和待遇保障支持政策，切实加大投入，全面改善老年精神卫生从业人员工作强度大、薪酬待遇低、队伍不稳定的状况。通过制定和完善具体的物价政策和财税支持政策促进老年精神卫生事业发展，引导和支持社会资源投向老年精神卫生和心理健康领域。进一步优化完善医保政策，将更多老年精神卫生和心理健康类药品、心理治疗项目和物理治疗项目等纳入医保支付范围。多层次、多方位、多渠道筹措资金，进一步完善贫困老年精神疾病患者救助制度，保障特殊困难老年精神和心理障碍患者基本生活。

第五，大力开展老年精神卫生健康宣传教育。老年精神卫生和心理健康问题已成为重大公共卫生问题、社会问题和民生问题。要切实把老年精神卫生和心理健康工作摆在更加突出位置，科协、教育、卫生健康等部门应充分利用广播、电视、网络等媒体平台和渠道，广泛开展老年精神卫生和心理健康知识和心理问题科普，提高老年人精神健康素养，消除对心理疾病的病耻感，倡导广大老年人科学认识心理问题和心理疾病对健康的影响。各级老龄机构要积极采取各种形式，有效开展老年精神卫生和心理健康宣传和科普工作，使更多老年人及家庭了解老年期精神疾病和常见心理问题相关知识，做到早发现、早干预、早治疗。基层老龄组织要关心老年人的生活，为特殊困难老年群体和处于各种生活变故中的老年人提供更多心理支持和帮助。全社会应坚持和弘扬“健康第一”的生活理念，培育珍视生命、热爱生活、乐观向上、理性平和的心理品质，营造“珍爱健康、积极向上”的社会氛围。

参考文献

[1]徐建国：《中国精神卫生报告：精神障碍发病率暴增50倍，形势严峻》，http：//www.360doc.com/content/12/0121/07/70808058_1065002333.shtml。

[2]姚力：《从卫生与健康事业发展看新中国70年的成就与经验》，《毛泽东邓小平理论研究》，2019（11）：52-57页。

[3]曹文庸：《坚决贯彻全国精神病防治工作会议的精神》，《中华神经精神科杂志》，1958（4）：257-258页。

[4]世界卫生组织（WHO）：《中国老龄化与健康国家评估报告》，www.who.int。

[5]徐航：《老年人心理健康者不足三分之一，国家卫健委推进老年人心理关爱项目》，https：//www.163.com/dy/article/EHG04QHM0518U6K8.html。

[6]刘昶荣：《全国精神科医生和十年前相比增加了144%》，https：//m.gmw.cn/baijia/2022-06/17/1303001734.html。

[7]黄悦勤：《中国精神障碍患病率数据发布》，https：//www.sohu.com/a/591262712 _121481168。

[8]王振亚：《阿尔茨海默病：关爱患病老人积极预防干预》，《健康中国观察》，2019（10）：33-36页。

[9]王英全、梁景宏、贾瑞霞等：《2020—2050年中国阿尔茨海默病患病情况预测研究》，《阿尔茨海默病及相关病杂志》，2019（01）：290-298页。

[10]陈春梅、王彦凤、蔡军等：《上海市社区精神康复机构资源及其服务现状调查》，《医学与社会》，2021（2）：42-45页。

[11]World Health Organization（WHO）：《Mental health of older adults》，https：//www.who.int/news-room/fact-sheets/detail/mental-health-of-older-adults。