法律院系基层立法联系点“融合化”工作机制的探索与思考

内容摘要：全国各级基层立法联系点中，作为具有较强专业性的法律院系基层立法联系点为更好地发挥其功能，应该基于自身特点，以内涵建设夯实工作基础，以校地合作提高工作质量，以积极行动履行工作职责，开展以基层立法联系点为平台，集立法服务、执法监督、法律援助、普法宣传为一体的“贯通式法律服务”，在空间维度形成“对内、对外、对上、对下”紧密相连，时间维度“立法前、立法中、立法后”紧密衔接的“融合化”工作机制。

关键词：基层立法联系点；立法建议；贯通式；融合化

截至2024年3月，全国人大常委会法工委基层立法联系点共45个，带动省、市两级人大设立基层立法联系点6500多个。在各级基层立法联系点中，法律院系①占据一定比重，如2023年9月，长江大学法学院获批成为湖北省荆州市第六届人大常委会基层立法联系点；2024年4月25日，南京审计大学法学院法律诊所获批成为南京市第十七届人大常委会基层立法联系点；2022年5月，江苏财经职业技术学院法文学院，获批成为江苏省淮安市第九届人大常委会基层立法联系点等。据不完全统计，几乎每一个设区的市（州）级以上人大常委会，都会在当地高校的法律院系设置一个甚至多个基层立法联系点。作为基层立法联系点中具有较强专业性的“特殊成员”，法律院系如何充分发挥自身优势助力法治建设，值得进一步探索。

一、法律院系基层立法联系点的特殊性

在法律院系设立基层立法联系点，是各级人大常委会比较普遍的做法，究其原因，主要是发挥法律院系与其他基层立法联系点相比所具有的“特殊性”，以达到提升立法工作质量的目标。而法律院系之所以能够承担这种特殊期望是因为以下几点。

（一）团队成员具有法律专业知识背景。法律院系基层立法联系点团队成员，一般由该院系的法律专业教师组成。众所周知，当下高校对法律院系的师资水平普遍要求较高，重点大学自不用多言，就以笔者所在的大专院校为例，引进法律专业教师，也要求具有博士学位，且通过法律职业资格考试。目前来看，法律院系基层立法联系点的团队成员，基本上都是具有硕士以上学历，且通过“司考”或“法考”的法律专业人员，这与其他基层立法联系点相比，团队成员具备更加深厚的专业知识背景。这可以有效规避其他行业的部分基层立法联系点，由于专业人士的不足而存在的系统性法律思维较弱、法言法语转化困难、法律知识更新缓慢等问题。

（二）内设机构涵盖法律服务全过程。法律专业非常注重实践。当下，各高校的法律院系为提升人才培养质量，均设置了诸多实践型机构，如法律咨询中心、法律援助中心、法律诊所、维权中心、司法鉴定中心、调解中心等。法律专业学生社团也围绕法律实践要求，开展各种普法宣传、法律援助等活动。再加上部分院系获批设立基层立法联系点，可以说院系内设机构的服务范围涵盖了立法咨询、执法监督、法律援助（司法参与）、普法宣传、法律评估等法律服务全过程。

（三）中心任务聚焦优秀法律人才培养。优秀法律人才的培养，离不开充分的实践，基层立法联系点作为一个重要的实践平台，其工作目标与法律院系人才培养中心任务同向同行，从而更加容易实现基层立法联系点工作与院系工作的有机融合。因此，与从事其他生产实践行业的基层立法联系点相比，法律院系基层立法联系点往往具有更强的工作动力。

二、以内涵建设夯实基层立法联系点工作基础

法律院系基层立法联系点应该自被批准设立之始，便从内涵建设方面着手，完善工作制度、优化工作团队、厘清工作思路。

（一）完善工作制度。基层立法联系点的工作开展，首先应构建稳固且系统的工作框架确保其有序运行，在此基础上，制定明确、完备的责任程序，以规范各项工作的执行。其制度建设和运作机制的完善是提高效率和增强效果的关键[1]。立法联系点工作具有兼职性、常态化、系统性等特点，同时又具有严谨性、及时性、规范性等要求，因此，法律院系基层立法联系点要做好工作，必须首先制定和完善相关工作制度，对组织领导、人员配备、工作内容、工作流程、工作台账、考核激励等内容加以明确。通过制度运行保障立法联系点工作的持续有效开展。《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》（下文简称基层立法联系点工作规则），虽然没有对基层立法联系点的制度建设作统一要求，但第十三条第二款关于“联系点建立工作台账，保存好工作档案”的规定，可以看作是对基层立法联系点制度建设的最基本要求。

（二）优化工作队伍。当下法律院系的情况虽各不相同，但法律专业教师人数一般不少于20～30人。虽说立法联系点工作人人都可参与，但从个人的意愿、专业背景、工作经历、身体状况等各方面综合考虑，将所有教师均纳入工作团队也并非明智之举。虽然基层立法联系点工作规则规定：“各联系点应组建相对固定的立法联络员或信息员队伍，形成稳定的工作机制和网络。确定一名领导同志负责此项工作，指定相关机构具体承办有关业务，并确定两名工作人员负责日常联系工作。”但法律院系在组建基层立法联系点工作团队时，可以从个人意愿、专业互补、职称结构、教学分工等方面进行考虑，组建10人左右的工作团队，形成领导有号召力、成员有积极性、团队有凝聚力、术业有差异性的高水平工作团队。以江苏财经职业技术学院法文学院为例，构建了由院长为负责人，法律系主任和法律援助中心主任为具体承办人，其他具有硕士以上学位且具有执业律师资格的教师9人、市政协委员2人、区人大代表1人的15人工作团队，充分保证了履职的效率和质量。

（三）厘清工作思路。法律院系作为为国家培养法律人才的单位，其中心任务是人才培养，包括基层立法联系点工作在内的所有工作，都应该围绕这一中心任务来开展。因此，厘清基层立法联系点与学院下设的法律援助中心、维权服务中心、调解中心、法律诊所、科研中心等机构之间的关系，形成明晰的工作思路尤为重要。以江苏财经职业技术学院法文学院为例，共下设了经市司法局批准成立的法律援助中心、经市妇联批准成立的妇女儿童维权中心、经市法学会批准成立的职业教育法学会，还有校企合作产业学院、校企合作法律大讲堂等机构，以及法律系基层教学组织，以基层立法联系点为枢纽，整合下设教学、科研、社会服务基层组织，形成了以基层立法联系点为枢纽的“输入—融合—输出”型工作模式，实现了基层立法联系点工作与人才培养中心工作的有机融合。

三、以校地合作提高基层立法联系点工作质量

加强与地方党政司法机关、行业协会、企事业单位的合作，可以在政策指导、信息收集、经验交流、知识转化等方面进行，为基层立法联系点工作提供助力。

（一）与立法机关上下互动。基层立法联系点工作规则规定，“基层立法联系点要及时将开展工作的有关情况向同级党委报告，向所在地人民政府通报，加强工作沟通联系，并将有关情况向全国人大常委会法工委反馈”；《淮安市人大常委会基层立法联系点工作规定》规定，基层立法联系点在市人大常委会领导下开展工作；《淮安市人大常委会建立“1+3”融合立法攻关机制实施方案》中规定基层立法联系点要主动参与，就有关立法问题深入开展调查研究，向市人大常委会法工委提交调研报告，以及在本区域、本行业、本领域内广泛收集基层群众和基层组织的意见建议，并及时汇总反馈等内容。所以，法律院系基层立法联系点要做好联系点工作，既要接领人大常委会安排的各项任务，也要积极主动作为，将师生在教学、科研、社会服务等活动过程中发现的涉及法律、法规、规章中条款缺位、冲突、不合理等问题，以及通过各种途径收集的人民群众对某些法律规定反映较大的问题，及时向人大常委会法工委报告。从“主动”和“被动”两个维度，形成“上下互动”。

（二）与司法机关实践互动。法律法规在实际运行过程中存在许多问题，在司法实践中更容易清楚地显现。法律院系与司法机关之间，通过教师作为兼职律师代理案件，作为人大代表、政协委员、司法监督员评议案件，作为咨询专家提供法律咨询，学院与公安局、法院、检察院开展各种合作、举行各种研讨等方式，可以实现民事、刑事、行政等各类案件的交流探讨。此外，绝大部分法律院系都设有法律援助机构，在代理法律援助案件过程中，可以更加直接地了解弱势群体在法律方面的需求 ，所以通过与司法机关的实践互动，可以更好地收集法律法规中存在的问题，从而为立法工作提供更多具有针对性的真实素材。

（三）与协会律所横向互动。法律院系与地方律师协会、律师事务所普遍具有非常紧密的联系。一方面，法律院系一般会借助行业、企业的力量，弥补自身在实践岗位、实践技能、实践效果等方面的不足；另一方面，行业协会、律师事务所则通过与法律院系合作，弥补自身在理论研究、人才储备等方面的弱项，所以法律院系与行业协会、律所具有天然的紧密联系。而基于这种联系所产生的横向互动，可以为法律院系提供更多关于法律法规的适用和完善方面的信息，从而促进法律院系基层立法联系点工作的开展。

（四）与基层站点多点互动。当下，同一地市范围内，往往同时存在国家级、省级、市级三级人大常委会设立的多家基层立法联系点。这些基层立法联系点覆盖了各个区县、各个行业，即存在级别、地域、行业上的差异，也存在级别、地域、行业方面的互补。法律院系基层立法联系点作为“特殊性”站点，应该“走出去”与其他站点形成互动甚至联动，一方面可以为法律知识相对缺乏的站点提供专业指导，另一方面也可以获取其他站点的工作经验和行业知识，从而形成各立法联系点之间工作的相互促进。以笔者所在的基层立法联系点为例，其与金湖县塔集镇施尖村江苏省人大常委会基层立法联系点、淮安市残疾人就业服务中心淮安市人大常委会基层立法联系点、淮安市经济技术开发区枚乘路街道轮窑社区淮安市人大常委会基层立法联系点等站点，通过挂牌“江苏财经法援中心便民服务站”联合开展法律援助、定期开展座谈交流、共同商讨立法建议、共同组织开展普法宣传、联合开展党建活动等方式开展多点互动，取得了积极的工作效果和较好的社会反响，受到淮安市人大常委会主要领导的书面肯定和表扬。

四、以积极行动履行基层立法联系点工作职责

通过内涵建设、校地合作等途径，法律院系基层立法联系点构建起履职的制度保障、人员保障、能力保障。在日常工作中，更是要树立积极的工作态度，按照上级工作安排发掘自身潜力，执行文件规定，积极履职，建立起动力保障。

（一）内部研讨形成科学建议。基层立法联系点工作规则规定，基层立法联系点的工作内容主要包括参与立法规划的编制，参与立法调研，派代表出席立法咨询会、座谈会、论证会、听证会，收集对修改完善有关法律的建议，收集对立法工作的意见和建议，开展以宪法为核心的法制宣传活动等。《淮安市人大常委会基层立法联系点工作规定》还规定了“立法后评估工作、地方法规清理、规范性文件备案审查工作”等工作职责。其中最能体现法律院系基层立法联系点特殊性和专业价值的工作是为国家和地方立法建言献策，提出立法意见或建议，发挥立法“直通车”作用。鉴于个人知识、经历、经验、思维角度等方面的有限性，法律院系基层立法联系点在接受任务后，同样需要开展内部交流研讨活动，团队成员各抒己见、集思广益、取长补短，形成对法律法规草案中某些条款进行修改的一致意见，充分保证立法建议的科学性和合理性。

（二）外部交流掌握社情民意。2022年地方组织法第四十三条规定：“地方各级人民代表大会代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，充分发挥在发展全过程人民民主中的作用。”基层立法联系点旨在通过建立人大常委会与基层之间的直接联系，更加有效地收集和反映民众的意见和需求，提高立法工作的透明度和公众参与度。学校不是“象牙塔”，法律规范的生命在于有效适用。人民群众对于法律规范运行的普遍感受，是立法效果的重要评价标准。法律院系就自身的特殊性和人才培养的实际需要，应该组织师生积极“走出去”，通过法律援助、校地合作、普法宣传、大学生社会实践等方式，掌握更多社情民意，了解民众对法律规范的各种需求，并体现在立法建议中。

（三）学习总结提升服务水平。立法工作同样是经验性、实践性很强的工作，尤其是地方最新政策、领导最新指示、社会最新动态、兄弟省市最新做法等，都是高于书本知识的现实经验。法律院系基层立法联系点应注意及时总结反思，加强经验学习交流，通过定期举办座谈会、交流会等方式，将在服务立法、司法实践、执法监督、普法宣传等工作实践过程中所学习的知识和经验进行分享交流，从而提高立法服务工作质效。以江苏财经职业技术学院法文学院基层立法联系点为例，其将每一次立法建议座谈会都设置为两个环节，第一环节针对淮安市人大常委会法工委安排的地方性法规提出立法修改建议，第二环节则交流各自在实践中收集的各种信息，包括现行法律法规在运行中存在的问题、民众对某些法律规定的反映、自己所掌握的上级政策和指示、立法修改建议的观察角度及方式方法等。

（四）积极探索拓展工作职能。立法法规定全国基层立法联系点的职责是“听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见”，省级和市级基层立法联系点的职责是“听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见”。但随着实践的推进，基层立法联系点的职能不断扩充，从功能演进视角观察，基层立法联系点的功能经历了从“单一功能”向“复合功能”的演进过程，即从围绕立法开展工作，到承载立法工作以外，诸如党建、文明创建、平安创建、宣传、监督、矛盾调处等其他功能[2]。实践中基于内设机构、中心工作等方面的特殊性，法律院系基层立法联系点工作不应仅限于提供立法咨询、立法建议、立法调研、立法评估等立法工作方面的服务，而是应该从立法服务、执法监督、司法参与、普法宣传等方面开展“贯通式法律服务”。

五、以贯通服务探索基层立法联系点工作机制

基层立法联系点的功能分为核心职能和延伸职能，前者是与立法相关的职能，后者是与法律实施、普法等相关的职能[3]。法律院系基层立法联系点需要整合各项功能，在空间维度形成“对内、对外、对上、对下”地紧密相连，在时间维度形成“立法前、立法中、立法后”地紧密衔接，将社会服务与人才培养有机融合的“融合化”工作机制。

（一）以立法服务为枢纽。如上文所述，立法服务包含参与立法规划编制、参与立法调研，出席立法咨询会、座谈会，提出立法修改建议，开展普法宣传，参与立法评估、地方法规清理等内容。而基层立法联系点作为一个重要的社会服务平台，其工作内容绝不仅限于此。法律院系应该充分利用这一平台，以此为枢纽，整合院系内部资源，将社会服务内容与立法服务挂钩，基于自身“特殊性”构建特色化工作机制。

（二）以司法参与为支撑。法律院系的教师以兼职律师、监督员、评议员以及人大代表、政协委员等身份，通过代理各类案件、监督评议等方式参与司法实践。一方面，可以直接将自己对可能存在问题法律规范的理解，向司法机关作出表达，对法律规范的修改完善产生促进作用，间接提出立法修改建议，进一步拓宽完善立法工作、提出立法建议的路径。另一方面，将自己对于法律规范的理解，置于司法实践过程之中进行检验，通过多方碰撞形成科学正确的观点，为立法服务工作奠定坚实基础。

（三）以执法监督为助力。行政执法是最直接、最广泛的法律法规执行手段，在日常生活中，往往直接面对广大人民群众，所以执法效果最能反映民众对法律规范科学性、合理性的认识。法律院系基层立法联系点工作团队中，一般均具有受聘为各个执法单位执法监督员的人员，还有一些人员会作为专家被邀请参加各种执法论证。这些人员在日常履职过程中，一方面以监督员或专家身份发表自己的专业见解，保证行政执法的合法性和科学性；另一方面则作为基层立法联系点成员收集关于法律运行过程中存在的问题，为完善立法积累经验和素材。

（四）以普法宣传为补充。法律院系基层立法联系点应该发挥自身优势，充分利用各类普法讲师团、大学生社团等，积极开展普法宣传活动。在制订活动计划时，突破传统的普法宣传内容，将立法建议收集、法律运行评估、法律知识普及有机结合，形成多项工作交叉互融、同步进行的新模式。

（五）以人才培养为目标。基层立法联系点作为一个重要平台，可以提供各种形式的法律实践机会，串联立法、执法、司法、法律监督、普法宣传等各种实践活动，为法律院系的人才培养工作提供充分支持。

结语：法律院系基层立法联系点充分发挥自身优势开展“贯通式法律服务”，既可以为师生提供更多实践锻炼和技能提升机会，有效提高法律专业人才培养质量；又可以拓展基层立法联系点平台功能，更好地为社会提供法律服务，实现社会服务和人才培养工作的有机融合。

参考文献

[1]曾庆辉，冀映丹.基层立法联系点的制度基础、实践创新及完善路径[J].中央社会主义学院学报，2024（3）：74.

[2]刘佳和，刘志荣.基层立法联系点的功能定位及实现路径[J].人大研究，2024（1）：55.

[3]冯雷.全过程人民民主视域下的基层立法联系点机制完善[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2024（2）：69.