论西部县区不可移动文物保护管理现状及对策

摘 要：会宁历史悠久，文化底蕴深厚，不可移动文物资源丰富。随着时代的变迁，不可移动文物的属性决定了其各项安全隐患日益凸显，同时折射出不可移动文物保护管理面临保护经费不足、管理不规范、文物保护专业人才缺失等困境。文物安全是文物保护工作的生命线，面对当下严峻的不可移动文物安全形势，做好不可移动文物安全管理工作尤为重要。

关键词：不可移动文物；保护；管理；法规；执法

DOI：10.20005/j.cnki.issn.1674-8697.2025.01.010

0 引言

依据《中华人民共和国文物保护法》对不可移动文物和可移动文物的归类，不可移动文物主要包括古文化遗址、古建筑、石窟寺、古墓葬、近现代重要史迹及代表性建筑等①。根据第三次全国文物普查不可移动文物分类标准，不可移动文物可分为六大类：古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、近现代重要史迹和代表性建筑、其他②。

1 基本概况

会宁县位于甘肃省中部、白银市南段，区域面积6439平方千米，辖28个乡镇。地处西北黄土高原和青藏高原的过渡地带，地貌上属陇西黄土高原丘陵沟壑区，“七川、八塬、九道梁”是会宁地貌的总体概括和基本分类。属温带大陆性气候。祖厉河纵贯会宁全县于靖远汇入黄河。根据会宁县第三次全国文物普查，会宁县境内公布为各级文物保护单位的不可移动文物共442处，全县28个乡镇均有分布。其中全国重点文物保护单位2处，省级文物保护单位9处，市级文物保护单位9处，县级文物保护单位193处，未定级文物共计229处。

2 工作开展

近年来，会宁县认真贯彻实施《中华人民共和国文物保护法》《甘肃省文物保护条例》等有关法律法规，在不可移动文物保护、管理、利用方面做了大量工作，取得了一定成效，推动文物保护管理工作逐步步入有序发展轨道。

2.1 完善文物保护管理机构

会宁县文物工作行政管理部门为会宁县文体广电和旅游局（文物局），内设文物股，负责日常行政事务。另设有事业单位会宁县文物保护工作站，具体负责文物保护工作。为加强革命文物管理，县政府设立直属事业单位会师旧址管委会，下设长征胜利纪念馆等机构，各乡镇设有文化服务中心。

2.2 夯实文物保护工作责任

为认真贯彻落实《中华人民共和国文物保护法》《甘肃省文物保护条例》及习近平总书记关于加强文化遗产保护工作的重要讲话精神，进一步明确会宁县各级文物保护单位文物安全管护责任，按照国家文物局《文物博物馆单位文物安全直接责任人公告公示办法》的规定，对全县不可移动文物安全管理直接责任单位和责任人进行公告公示，《会宁县人民政府关于公布不可移动文物安全管理直接责任单位及第一责任人的通知》（会政发〔2021〕41号）结合属地管理原则，明确要求各乡镇人民政府为本辖区文物保护单位直接责任单位，主要负责人为文物保护单位安全第一责任人，形成县政府落实主体责任，文旅局履行监管责任，各乡镇和会师旧址落实直接责任，村委会和使用单位落实日常管护任务的文物保护责任体系。逐处落实责任人，压实责任，确保文物安全责任落实不漏、不空，切实做好全县的文物安全保护工作。

2.3 强化文物保护工作举措

2.3.1 落实文物挂牌保护工作

近几年，会宁县文旅局为进一步加强文物保护单位的保护工作，利用县财政拨付的文物保护经费，采取分批实施的方式为文保单位制作、安装文物保护标识牌和文物安全责任公示牌，既可以起到保护不可移动文物的标志、警示作用，又可以使当地政府和民众直观醒目地了解所保护的文物对象，明晰文物的级别身份，提升全社会的文物保护意识。

2.3.2 开展文保单位“两划”工作

文物“两线”是指在文物保护单位周围划定保护范围线和建设控制地带线。目前会宁县县级以上文物保护单位“两线”科学划定工作基本完成，确保不可移动文物得到更好保护。

2.3.3 配备文物安全设施

会宁县不可移动文物中古建筑较多，安全是文物建筑传承、保护与利用的前提和基础。近几年，县文旅局为古建筑类文保单位配备了灭火消防器材，以增强应对火灾防控及突发事故的能力。

2.3.4 开展文物修缮工程

对于存在安全隐患的不可移动文物，积极申请经费，实施文物保护项目。2016年至今，先后完成了郭蛤蟆城遗址保护加固工程、甘沟驿城遗址抢险加固工程、西宁城遗址抢险加固工程项目、红堡子红军战斗旧址修缮工程等项目，正在申报西宁城遗址东南侧抢险加固项目和关川道堂保护修缮项目。

2.3.5 加强地下文物的抢救性发掘工作

会宁近几年开展的考古发掘大多是为了配合基本建设而进行的抢救性发掘。配合省、市文物部门完成新添堡乡祁湾村宋金墓、中川镇大墩村凌山社宋金墓、中川镇高陵村黄湾社高僧墓的清理。

2.3.6 严格贯彻落实基本建设中文物保护前置审批规定

按照《中华人民共和国文物保护法》相关规定，执行并联审批制度，针对涉及文物保护单位保护范围和建设控制地带的建设项目，由县规划部门征求县文旅局意见，县文旅局按照文物保护相关要求，组织专家对项目可行性进行严格把关，并按照文物保护单位级别依法履行审批手续，切实保障文物安全。

2.3.7 加大文物安全巡查工作

文旅局、文化执法大队每季度有计划地对全县不可移动文物进行巡查，重点检查文物本体是否存在安全隐患，文物标识牌、安全责任标志牌是否完好，文物保护范围和建设控制地带是否存在乱修乱建、乱挖乱倒等，2024年开始将巡查计划、巡查照片等上传至甘肃省安全监管平台。每年至少组织两次由市文旅局联合市消防、市检察院等部门与县文旅局、县文化执法大队、县检察院等部门组成联合检查组，对全县境内的不可移动文物进行安全抽查，重点检查文物建筑消防安全情况。如遇沙尘、暴雨等极端天气，县文旅局通知各乡镇和文保员进行巡查。对以上各种检查发现的问题和隐患及时通知各单位和乡镇，并督促及时进行整改，切实将文物安全保护工作落到实处。

2.3.8 联合相关部门共同推进不可移动文物保护管理

善用内部合力，依据法定职责，加强协调沟通。一是部门联合发布通告。为严防在全县文物保护区域内私挖乱建和进行殡葬，根据《中华人民共和国文物保护法》《甘肃省文物保护条例》《殡葬管理条例》等法律法规规定，县民政局和县文旅局联合发布《关于严禁在文物保护范围内进行殡葬的通知》。二是部门联合开展不可移动文物保护专项巡查。县文旅局联合县检察院、县公安局等对全县境内不可移动文物进行专项大巡查。

2.4 宣传文物保护法规知识

提高民众的文物保护意识是贯彻其他文物保护措施的重要前提③。近些年，县文博单位始终把文物法律法规宣传作为文物保护工作的一件大事来抓。文博单位充分利用文化遗产日、博物馆日、安全生产月等契机，进社区、进军营、进学校发放宣传单和宣传册，通过举办讲座等多种形式广泛宣传文物保护法律法规和保护文物的重要性。

2.5 加强文物执法能力建设

2.5.1 加强执法队伍建设

2019年3月，按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》和省市文化市场执法机构改革要求④，经研究审议，组建了会宁县文化市场综合行政执法队。县文化市场综合行政执法队和县文旅局实行“局队合一”体制，由县文旅局管理并以部门名义实施执法，承担文化、文物等领域的行政执法职责。通过文化市场综合行政执法改革，文物行政执法职能划归文化市场综合执法，明确了执法机构，组建了执法队伍，理顺了各种关系，开启了文物执法工作的新局面。

2.5.2 加大对执法人员素质的培训

执法队员每年参加由省、市组织的相关法律法规知识培训，统一参加市法制部门组织的培训、考试，取得文化行政执法资格证书，通过学习交流培训，有效强化了全县文物工作者的执法行政能力。

3 当前不可移动文物保护管理中存在的问题

文物安全管理是防范和化解安全风险的重要手段，也是积极应对自然灾害和极端气候事件的有效途径⑤。当前，会宁县对于不可移动文物保护取得了一定成就，但文物安全管理仍然存在一些问题。

3.1 经费问题

3.1.1 文物修缮经费缺乏

目前国家级、省级不可移动文物保护单位主要通过申请国家、省级文物补助专项资金进行修缮保护，市、县级文物保护单位以及未定级不可移动文物保护经费靠本级政府自筹，但因市县级财政困难，真正落实到位的市县资金极少，同时县级以下不可移动文物在整个会宁县境内不可移动文物数量上占据多数，县级以下不可移动文物的保护工作量和难度较大。

3.1.2 县级不可移动文物单位文保员报酬落实困难

会宁县不可移动文物文保员的报酬采用财政分级负担原则：国保、省保、市保单位文物保护员的报酬基本可以落实；县级文物保护单位文保员的经济补贴未列入政府年度财政预算之中，仍然难以落实，无法保障文保员队伍的长期稳固。

3.2 宗教场所文物监管有困难

会宁部分宗教场所已被列为文物保护单位，县民宗局是宗教场所监管部门，县文旅局是宗教场所文物监管部门，交叉管理必然带来职责不明、分工不清、管理混乱的情况，在实际工作中面对宗教人士这一特殊群体，往往会形成想管的管不到、能管的不会管的现象。

3.3 非国有不可移动文物修缮问题

《中华人民共和国文物保护法》（2017年修正本）第二十一条规定：“非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养；非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。”⑥但实际操作中难度较大，不可移动文物的特殊性决定不能推倒重建或随意修建，必须保存好不可移动文物原有的历史风貌，修缮需要具备资质的单位进行保护规划设计和施工，费用成本较高，会宁地区非国有不可移动文物中私人名居占比较高，收入少没有能力修缮，由于产权人的文物保护意识较薄弱，所有权拥有者往往会拒绝履行文物的保护和修缮义务。在实际工作中，一旦非国有不可移动文物出现问题，就必须由政府和文物行政部门包办。

3.4 各部门联动机制上，也存在不足

《中华人民共和国文物保护法》（2017年修正本）第九条规定：“公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他有关国家机关，应当依法认真履行所承担的保护文物的职责，维护文物管理秩序。”⑦从多年实际工作情况来看，还是存在各部门往往把文物保护工作看成只是文物部门的事的情况，执行不到位，支持力度不够，给文物保护工作带来一定的难度。

3.5 基层行政执法工作的难点

3.5.1 行政执法力量薄弱

县文化市场综合行政执法队没有明确区分文物执法人员，文化、旅游、文物等执法人员混岗使用，执法人员文物专业知识缺乏，懂文物执法程序的较少，并且个别执法人员还要忙于别的业务工作。

3.5.2 执法装备不足、运行经费短缺

目前，会宁县文化市场综合行政执法队仅有五个执法记录仪、三部移动执法手机，没有执法车辆。会宁县地域面积较广，且梁峁起伏、沟壑纵横，不可移动文物数量较多，执法车辆、执法经费、执法记录仪等落实不到位，无法满足执法工作需要。

3.6 人员配置较薄弱，专业人员缺乏

经过几十年的努力，会宁县文物保护机构和人员虽有较大程度的发展，但目前在人员配置上还较薄弱。一方面，人员配置较薄弱，针对会宁地区数量较多的不可移动文物，采用传统的人力全面巡查方式，工作人员有时顾暇不及。另一方面，专业人员缺乏，不可移动文物保护管理研究相对薄弱，不能系统地对不可移动保护进行研究管理。

4 优化不可移动文物保护管理对策

4.1 加大对不可移动文物保护的经费投入

不可移动文物保护离不开经费保障，既要有重点项目的专项资金，也要有日常维护与运转经费。要尽早完善经费保障办法，形成长效保障机制。一方面，要积极争取国家、省、市级不可移动文物保护项目资金。另一方面，政府作为不可移动文物保护资金来源的主体，应拓宽思路，拓展资金来源渠道，鼓励吸引社会资金，引导社会力量搭建融资平台。

4.2 不断夯实文博人才队伍建设

人才队伍建设对于文物保护管理的发展有着基础性作用。首先，通过开展各类线上、线下文博专业培训学习，加强县区文博单位、乡镇文物工作人员、文保员业务能力和专业知识，组织在职干部走出去参加培训交流，学习新经验、拓展新思路。其次，注重专业人才引进，加强县区专业人才队伍建设。

4.3 加强文物保护有关法律法规的宣传

会宁县文化底蕴深厚，文物古迹众多，近年来切实加大不可移动文物保护力度。然而，随着城市发展步伐的日益加快，不少重大建设项目纷纷落地会宁，给不可移动文物保护工作带来很大的压力。文博单位收集典型文物违法案例做成展板，利用文化遗产日、博物馆日、安全生产月等契机巡展，将文物保护法律知识传播给公众，对违法违规行为起到震慑作用。

4.4 处理好不可移动文物保护与城市建设之间关系

根据文物保护法相关规定，做到规划先行，明确报批程序。城乡建设规划部门应与文物行政部门会同商定，将本行政区域内不可移动文物纳入城乡建设规划中。凡是不可移动文物保护单位和建设控制地带内的工程建设，坚持按程序逐级申报、审批，避免城市基本建设导致破坏不可移动文物的事件发生。

5 结论

文物是不可再生、不可替代的历史文化资源，不可移动文物比可移动文物面临的保护环境更加恶劣，因此它的安全管理更为重要。不可移动文物安全管理工作的重点是通过加强各个环节的管控，保证不可移动文物不损毁、不破坏。不可移动文物安全管理者在工作中必须认清形势、加强学习，尽责、尽力、尽心将不可移动文物保护工作做好，承担起法律赋予的神圣职责。

注释

①田阿惠.城市化进程中郑州市文物保护规划研究[D].重庆：西南科技大学，2016.

②《第三次全国文物普查工作报告》正文体例。

③梁红玉.如何提高人们的文物保护意识[J].旅游纵览（下半月），2013（16）：270-271.

④文化和旅游部文化市场综合执法监督局、国家文物局督察司就文化和旅游部、国家文物局《关于加强地方文物行政执法工作的通知》答记者问[EB/OL].（2019-05-31）[2024-06-11].http：//wwj.shaanxi.gov.cn/zfxxgk/zcjd/201906/t20190603_1954679.html.

⑤岳志勇.“十四五”时期文物安全形势、问题与对策[J].中国文化遗产，2022（3）：70-76.

⑥包明军.我国非国有文物建筑保护面临的问题及对策[J].中国文物科学研究，2008（4）：33-35，10.

⑦全国人民代表大会及其常务委员会.中华人民共和国文物保护法（2017年修正本）[Z].北京：中国法制出版社，2017.