数字赋能何以实现乡村整体智治

摘要：数字技术正在重塑中国乡村治理格局，整体智治治理模式成为新时代乡村治理的重要趋势。然而，该模式在地方实践中面临着治理理念、主体、技术和机制碎片化的挑战。为此，浙江省德清县率先推出“数字乡村一张图”全景治理平台，通过数字赋能实现治理理念整体化、治理主体协同化、治理工具智慧化及治理机制集成化。德清县的经验表明，数字赋能的整体智治能够有效解决乡村治理难题，实现治理理念从碎片思维到整体思维、治理主体从政府主导到多元共治、决策方式从经验决策到数据驱动、运行机制从无序脱节到高效有序的转变，为乡村治理提供了一条新的治理路径，提升乡村治理效能。

关键词：乡村治理;整体智治;“数字乡村一张图”;数字赋能

中图分类号：D630"""文献标识码：A""""文章编号：1674-5450（2025）01-0030-12

一、问题的提出

2018年中央一号文件首次提出要实施“数字乡村战略”[1]。2019年至2024年，中央一号文件强调要进一步拓展数字技术在农业农村领域的应用，全面推行数字化技术，以实现更高效的农业现代化。同时，党的二十大报告也强调加速建设数字中国与全面推进乡村振兴的重要性，这标志着我国乡村治理进入一个新的时代[2]，乡村数字化转型成为乡村治理的最新课题。近年来，乡镇政府采取了多种措施，不断激发乡村治理的新动力和新活力。例如，通过搭建“共同在场”的数字治理平台，打破了乡村治理物理空间的限制，极大地扩展了乡村治理的边界，构建出一种全新的乡村公共秩序。然而，当前数字乡村治理的实践远未达到理想状态。治理过程中存在着明显的碎片化问题，如治理过程碎片化、治理主体碎片化和治理机制碎片化等。针对这些困境和问题，学术界积极寻求新型的治理模式，既要体现出整体性治理理论与数字治理理论的核心价值，也要精准解读数字时代乡村社会的独特叙事。鉴于此，整体智治作为整体性治理与数字治理的深化和升级，逐渐成为数字乡村治理的理想目标和理性选择。

当前，学术界对于数字乡村整体智治的研究相对较少，一般研究散落在其他议题的研究之中。一般来说，整体智治是指通过政府、社会组织与村民等多元主体之间的紧密协作和高效整合[3]，有效地解决碎片化治理带来的种种问题，进而实现乡村治理的全面优化。整体智治不仅是对整体性治理[4]、数字治理、协同治理[5]和整体政府理念[6]的进一步拓展，更是这些理念在现代数字技术驱动下的全新应用[7]。其根本在于适应技术应用场景的不断演变，对传统的治理观念[8]、主体互动、规则体系和文化氛围进行全面调整，以构建一个崭新的数字化生态系统[9]，进而精准地满足政府治理与社会治理的现实需求。在乡村领域的数字化探索中，整体智治仍存在诸多困境，如乡村整体智治的顶层设计尚未完善[10]、缺乏完善的数字基础设施[11]、数字乡村整体智治大数据人才匮乏[12]、村民对数字乡村整体智治的接受度较低[13]等。对此，学者们从整体性治理[14]、协同治理[15]、数字治理[16]多个维度探讨了相应的方法和途径，为数字乡村整体智治构建了一个高度整合的治理框架[17]，使治理过程更加高效[18]，显著增强了乡村治理的能力[19]，弥补了传统乡村治理模式中的诸多局限[20]，开辟了乡村治理的智治路径[21]。

当前研究对数字乡村整体智治的内涵、困境和路径进行了探讨，但现有研究多为规范性研究，多数学者基于现有文献，从逻辑推演和经验分享的角度阐述了数字乡村整体智治模式应遵循的理念、价值和路径，但既有研究在案例和访谈方面的实证研究支撑不足。因此，针对乡村治理中普遍存在的碎片化问题，通过数字技术摆脱碎片化困境的实践路径是否切实可行，是学术界当前必须深入探讨的问题。本文以浙江省德清县“数字乡村一张图”为个案，尝试讨论数字技术如何赋能乡村治理体系，进而形成乡村整体智治的新模式。

二、整体智治的理论基础及分析框架

整体智治理念脱胎于整体性治理理论和数字治理理论。但作为一种新的治理理念，整体智治并非二者的简单叠加，而是有机融合，将数字技术融入乡村治理的治理过程，减少治理供给与治理需求之间的信息不对称，部分替代对治理主体的能力要求。

（一）整体性治理理论

整体性治理的概念最初由英国著名学者安德鲁·邓西尔（AndrewDunsire）提出[22]，强调治理模式应当实现从分散化向整体性的转变，通过构建一个统一的系统，将治理中的各个环节和要素有机整合，进而实现治理成本的降低和效能的显著提升。随后，佩里·希克斯（PerriSix）将其上升为理论体系，她认为整体性治理并非只是一个新颖的概念，更是一种解决公共管理问题的手段和工具。其核心是针对20世纪八九十年代西方各国推行的整体政府改革过程中出现的碎片化问题，倡导政府各部门之间通过深入沟通与合作，形成协同合力的治理行动[23]。

21世纪以来，国内学术界开始广泛关注整体性治理理论，早期研究主要聚焦于协同治理和整体政府等核心概念的阐释与辨析，并对这些概念进行深入探讨和界定。竺乾威是国内较早研究整体性治理理论的学者，他详细阐释了英国行政改革从“竞争政府”向“合作政府”的转变，并指出改革正向构建整合性更强的“整体政府”模式发展[24]。整体性治理理论强调政府内部各个机构和部门间的协同工作，它倡导管理方式的转变，由原来的分散化、部分化的模式转变为更加集中、整合的模式。在这个过程中，政府需要打破部门间的壁垒，实现资源和信息的共享，从而确保政策制定和实施的连贯性和一致性，提升政府整体的运行效率和效果。

（二）数字治理理论

数字治理理论是在传统电子政务发展的基础上产生的，是设立理论与数字技术相融合的公共管理理论框架，其起源可以追溯到英国学者帕却克·邓利维（PatrickDunleavy）的理念。他指出，该理论的核心在于信息技术和信息系统在公共部门改革中的核心地位，以及数字技术在公共管理部门中广泛应用如何促进了公共部门的扁平化管理、权力的共享与权力的下放给公众[25]242-268。随着数字信息技术的快速发展，国内学者也逐渐关注数字治理理论的发展。徐晓林等较早提出数字治理的主要目的是通过提供先进的技术支持，优化治理流程并提升公民参与水平[26]。数字治理理论的本质在于持续地将数字技术和系统融入治理的各个环节，包括治理主体和治理过程，通过创新治理工具，重新塑造治理的互动关系与模式，实现治理流程的持续优化。

（三）数字乡村整体智治分析框架

整体性治理的核心理念在于跨部门、跨层级的紧密协作与资源整合，以公众需求为指引优化公共服务供给;而数字治理理论则凭借先进数字技术，加速决策流程，显著提升治理效率。在数字乡村整体智治的实践中，二者相得益彰，通过与数字化平台无缝对接，实现治理资源的优化配置与高效利用，促进多元主体间的深度协同，共同推动乡村治理体系的现代化进程，为乡村社会带来更高效、更智能的治理新局面。

关于“整体智治”这一词汇的含义范围，国内学者纷纷表达了自己的认识，郁建兴等认为，整体智治是政府通过广泛运用数字技术，推动治理主体之间的有效协调，实现精准、高效的公共治理[27]。周俊认为，整体智治是将制度创新与技术创新相结合的新概念，包括建立整体性政府的新形象、形成治理共同体以及充分发挥科技支撑的作用[28]。余敏江认为，整体智治是指技术所蕴含的内在逻辑与制度、行动者的能动性之间的互动[29]。中共浙江省委党校编著的《数字化改革与整体智治》中也提出，整体智治的逻辑起点是打造利民为本高效协同的现代政府，实践基础是集成服务、数据共享与要素统筹，制度框架是党建引领、跨界合作与一体联动，技术支撑是数字化改革与数字赋能[30]193-200。

总之，从我国学者不同角度的定义出发可以把“整体智治”界定为：整体智治是指通过广泛运用数字技术，推动治理主体之间的有效协调，实现整体性、系统性、精准性和智慧化的公共治理[31]。传统治理模式无法适应数字时代的治理需求，而整体智治在充分吸纳整体性治理和数字治理的理论内涵后，逐渐在实践中适应了当前的社会治理变革，为提升社会治理效能提供了方向指引。从总体上看，整体智治包含四方面内涵：一是整体性的治理理念;二是协同化的治理主体;三是数字化的治理工具;四是集成化的治理机制。四者通过互动形成有机的理论整体。从理念上看，整体智治强调以全局性、系统性视角审视和规划社会治理活动，旨在打破部门壁垒、消除信息孤岛，实现资源的优化配置和高效利用;从主体上看，整体智治倡导治理主体的多元化与协同化。这意味着在整理过程中，不仅政府是核心主体，还需要广泛吸纳企业、社会组织、公民个人等多元主体参与，形成政府主导、社会协同、公众参与的共治格局;从工具上看，整体智治充分利用数字技术作为关键支撑，推动治理工具的数字化、智能化升级。例如，大数据、云计算、人工智能、物联网等先进技术的广泛应用，为治理决策提供精准的数据支持，为治理过程提供实时的监控和反馈，为治理服务提供便捷的在线渠道;从机制上看，整体智治构建了一套集成的治理机制，以确保治理过程的顺畅运行和治理目标的顺利实现。通过健全的信息共享机制，打破信息壁垒，实现治理数据的互联互通。利用协同联动机制，加强治理主体间的沟通协调，形成治理合力，达到治理效果。

整体智治模式因其契合数字时代社会治理变革的迫切需求，在学术界广受推崇，并广泛应用于数字政府构建、城市及乡村治理、数字化环境治理等多元化领域。随着城镇化步伐的加快和数字化改革向乡村的深入渗透，乡村社会的流动性显著提升，治理环境趋于复杂多变。面对城市已经相对完善的数字基础设施、领先的数字治理技术和多元化的治理主体，乡村在数字化治理方面尚处于理论建构与初步实践阶段。鉴于此，本文旨在依托整体智治的理念框架，结合数字乡村治理的现实背景，深入探讨乡村如何实现并推进整体智治的目标（见图1）。

三、数字乡村治理存在的“碎片化”表征

“碎片化”常被用来批评新公共管理理论对公共服务在理念、机制、主体和技术等方面造成的困境。随着数字技术的不断嵌入，由于乡村权力系统、空间结构、社会网络和治理资源的独特性和分割性，数字乡村治理中的碎片化问题更加凸显，贯穿整个数字乡村治理过程，直接导致了乡村治理效果不佳和效率低下，具体体现在治理理念、主体、技术和机制方面。

（一）数字乡村治理理念脱节

在乡村治理数字化转型的过程中，一个不容忽视的问题逐渐浮出水面——治理理念割裂。这种割裂不仅体现在不同治理主体间对数字化转型的认知差异与治理理念难以统一，更深刻地反映在政策制定与实际操作层面的脱节。政策制定者可能未能充分理解乡村实际，导致政策设计缺乏针对性和可操作性;而执行层面则可能因技术、资源或能力限制，难以有效落实政策意图。

1.认知差异与治理理念不统一

其一，多元主体存在认知差异。数字乡村治理涉及政府、企业、社会组织、村民等多个主体，这些主体在数字治理的认知上存在差异。部分主体缺乏对数字治理重要性的认识，或者对数字治理的目标和路径理解不一致，导致在实际操作中难以形成治理合力。

其二，乡村传统治理理念根深蒂固。长期以来，乡村治理主要依赖于传统的行政手段和人治方式，这种传统的治理理念在部分基层治理者中根深蒂固。在推进数字乡村治理的过程中，这些传统的治理理念与现代数字治理理念产生冲突，阻碍着数字治理的深入推进。

2.政策制定与执行脱节

乡镇政府在制定数字乡村治理政策时，往往面临信息不对称的困境，导致政策制定缺乏针对性。由于乡村地区地域广阔、情况复杂，加之调研资源有限，政府难以全面、深入地了解每个乡村的具体需求和实际情况，导致政策制定过程中缺乏充分的数据支持和实际调研，政策内容难以精准对接乡村每个村民的个性化需求，从而降低了政策的针对性和可操作性。

此外，数字乡村治理政策的成功实施离不开广大村民的积极参与和配合。然而，在部分乡村地区，由于村民的文化水平、数字素养等因素限制，他们对于数字治理政策的认知度和参与度不高，导致了政策在执行过程中遇到阻力或者难以得到村民的支持和配合，从而影响政策的顺利实施和效果发挥。

（二）数字乡村治理主体分割

在数字治理的复杂生态中，治理主体的碎片化现象日益成为制约治理效能提升的关键因素。这一现象体现为不同治理主体间（如政府、企业、社会组织及个体居民）的结构失衡和角色弱化，导致治理决策的制定与执行过程中存在信息孤岛与行动不协调，削弱了治理网络的整体性与协同性的同时，也导致了治理责任的模糊与重复劳动的增加，进而影响了数字治理的响应速度与效果。

1.静态：治理主体结构失衡

随着“城乡融合”步伐的加快，乡村人口外流现象加剧，导致乡村治理的主体范围缩小且稳定性受到挑战。许多离乡人群选择不行使或委托行使自治权，使得乡村治理的主体结构变得碎片化。在留乡人群中，“空巢老人”和“留守儿童”的特征化趋势十分明显，他们通常缺乏自治意识，更倾向于扮演“服从者”角色。这也使得原本应成为乡村治理参与者的他们，往往更被动地成为被治理者，破坏了政府与村民之间的协同治理结构。在人口外流和自治权“悬浮”的双重影响下，乡村治理主体结构呈现出分散的状态。

2.动态：治理主体角色弱化

从治理角色弱化来看，乡镇政府在乡村社会事务治理中承担了更多责任。村干部和村委会对职权操作的不透明性可能导致揽权行为增加。缺乏常态化的村民主体监督及“两委”行政化趋势削弱了村民自治性质，使得自治主体的权利处于悬浮状态。从社会互动失灵来看，乡村社会中，由于乡村差序格局式微和市场嵌入社会的影响，导致了乡村主体之间的互动失灵。传统的家族、宗亲构成的生产关系和互动网络被打破，使得乡村社会结构得以重塑，初级关系网络逐渐瓦解。一方面，不同价值观的乡村群体之间存在交流鸿沟，一些乡村内部的互动频次降低，导致了乡村主体关系疏远;另一方面，在部分地区乡镇政府与村民之间存在着隔阂，缺少通畅的互动渠道。这种情况下很难形成合力进行乡村治理，长期下去就容易陷入“塔西佗陷阱”。

（三）数字乡村治理数据碎片

在数字乡村治理的实践过程中，技术层面的碎片化问题作为一项重要挑战。具体来说包括信息收集的碎片化，即数据来源多元但缺乏整合，导致乡村治理的决策基础难以形成完整、连贯的信息链条;同时，信息利用的碎片化则揭示了数据价值挖掘的深度与广度受限，使得治理策略的制定缺乏基于大数据分析的精准洞察与科学预见。

1.数字信息收集碎片化

首先，数据采集渠道多样但缺乏统一标准。数字乡村治理涉及多个领域和部门。然而，由于缺乏统一的数据采集标准和规范，不同领域、不同部门之间往往采用各自独立的数据采集系统和工具，导致数据格式、数据结构、数据质量等方面存在显著差异。这种多样化的数据采集渠道使得数据整合和共享变得困难，增加了数据处理的复杂性和成本。其次，数据收集手段有限且缺乏创新。在数字乡村治理中，数据收集手段的创新和多样性对于提高信息收集效率和质量至关重要。然而，目前乡村地区在数据收集手段方面仍显单一和落后。传统的问卷调查、人工统计等方式仍然是主要的数据收集手段，这些方式不仅耗时费力，而且容易受到人为因素的影响，导致数据质量不稳定。同时，缺乏先进的数据采集技术和设备，如物联网传感器、无人机等，也限制了信息收集的广度和深度。最后，由于乡村地区的信息传播渠道相对有限，村民对于数字治理的认知和理解程度参差不齐，导致在数据收集过程中存在信息不对称现象。一方面，村民不了解数据收集的重要性和意义，缺乏参与数据收集的积极性和主动性;另一方面，政府部门或相关机构在数据收集过程中信息不对称，不能实现即时共享，也会导致收集到的数据不够全面、准确。

2.数字信息利用碎片化

一方面，乡村治理中存在信息孤岛现象。数字乡村治理过程中，虽然数字化平台和数据系统被广泛应用，但这些平台往往各自为政，缺乏统一的数据标准和共享机制，导致不同平台之间的信息无法有效整合和共享，形成了信息孤岛。乡镇政府在决策时，需要从不同平台获取信息，但这些信息往往是割裂的、不完整的，难以形成全面准确的信息支持，从而影响了治理效能。另一方面，信息的整合能力不足。即使部分乡镇政府意识到了信息整合的重要性，但由于技术、资金、人才等方面的限制，往往难以建立起高效的信息整合系统，这样一来，即使收集到了大量的数据和信息，也无法及时、准确地进行分析和处理，无法充分发挥数据的价值。

（四）数字乡村治理机制混乱

基层治理效能的基石，在于治理机制中协调、整合与信任三大支柱的稳固与高效。一旦治理机制呈现碎片化状态，不仅削弱了这三大机制的协同作用，更滋生了诸如信息孤岛、资源错配、决策滞后等多重问题，导致政策执行受阻，服务供给不均，民众信任度下降等问题，最终影响乡村地区的稳定与发展。

1.技术与平台的整合难题

首先，技术标准不统一。不同的技术供应商和开发商采用不同的技术标准和协议，导致在系统集成时面临巨大的挑战。系统使用特定的数据格式或通信协议，与其他系统并不兼容，从而无法实现数据的无缝传输和共享。缺乏统一的技术标准和规范，使得不同部门或地区在采购和建设数字乡村治理平台时缺乏统一的技术指导，导致平台之间的兼容性和互操作性差，增加了数据整合的难度和成本。其次，平台建设较为分散。各部门和地区根据自身需求和利益独立建设数字治理平台，导致平台之间缺乏统一的规划和协调，功能重叠、数据冗余，甚至存在信息孤岛的现象，无法形成有效的数据共享和业务协同。分散的平台建设也导致了资源的浪费和重复投资。由于缺乏统一的规划和资源整合机制，各部门或地区在相同或类似的功能上重复投入人力、物力和财力，降低了资源的使用效率。最后，缺乏统一的整合机制和平台。目前，数字乡村治理中缺乏一个统一的整合机制和平台来协调和管理各部门和地区的技术和平台，导致在技术和平台整合过程中缺乏明确的指导和规范，增加了数据整合的难度和风险，也增加了技术和平台升级和维护的难度。

2.公共服务提供的碎片化

首先，各部门或地区在提供数字乡村治理服务时缺乏统一的服务标准和规范，导致服务内容、服务流程、服务质量等方面存在差异性和不一致性，给村民带来困惑和不便，村民难以享受到统一、高效、便捷的服务体验，从而影响他们对数字乡村治理的认同感和满意度。其次，数字乡村治理中的服务渠道分散在不同的部门、机构或平台上，村民需要通过多个渠道或平台来获取所需的服务，增加了其的时间和成本负担。此外，服务渠道分散也导致了服务信息的不一致和冲突。由于各部门或机构之间的信息壁垒和沟通不畅，导致服务信息在传递过程中被误解或扭曲，影响服务的准确性和有效性。再次，服务资源分散在不同的部门或地区中，这些部门或地区缺乏有效的整合和共享机制，导致服务资源无法得到充分利用和发挥最大效益，导致部分村民无法享受到应有的服务或享受到的服务质量不高。最后，公共服务反馈机制不健全。在数字乡村治理中，服务反馈机制不健全或存在缺失，导致村民在享受服务过程中遇到的问题和困难无法及时得到反馈和解决，影响服务的持续改进和优化，降低村民参与的积极性。

四、案例引介：“数字乡村一张图”全景治理平台的整体智治逻辑

浙江省是数字经济的先行地和乡村振兴的样板，德清县在其中扮演了重要角色。地处浙江省北部的德清县，以其独特的地理位置优势，开展了“城乡一体化”“农地入市”“数字乡村”等研究。德清县依托“数字乡村一张图”平台，于2021年9月依据浙江省《数字乡村建设指南1.0》实施乡村智治，对全国各地具有借鉴意义。目前，该平台已经深入应用，并基本覆盖了整个县域的行政村。该平台整合了GIS和大数据资源，利用数字孪生技术提供了动态数据交互和分析功能，为乡村治理提供了全景式的数字化支持，使得乡村的各个方面得以全面展示，不同场景和业务得以协同工作，促进了数字乡村整体智治的实施（见图2）。本文将基于整体性治理和数字治理理论对“数字乡村一张图”的整体智治模式加以解读，探讨该模式下的乡村治理理念、治理主体、治理工具与治理机制。

（一）治理理念整体化

审视中国乡村治理理念的演进历程，可以清晰地看到，治理理念从古代基于“礼为核心、法为辅助”原则的和谐无讼自治模式，逐步过渡到近代“重法轻礼”的乡村行政与自治相结合的阶段，进而迈入当代倡导的“三治融合”新方向。这一系列的转变，深刻反映了村民群体对于实现更高水平乡村治理，即善治和智治的持续探索与追求。当前，信息技术的飞速发展正引领着数字乡村治理的兴起，这一过程不仅极大地拓展了乡村治理的边界与深度，而且为乡村智治增添了鲜明的现代科技色彩。从纵向来看，中国乡村治理理念的变迁，不仅是时间轴上的自然演进，更是治理方式从较为单一、机械走向更加综合、智能的深刻转型。

数字乡村整体智治中治理理念的整体化体现在四个方面。首先，系统整合与协同联动的强化是治理理念整体性的基石。通过构建“数字乡村一张图”治理平台，并依托省市公共数据平台和城市大脑，德清县成功地将原本分散的治理资源、对象和要素整合于统一的数据底座之上，形成了系统化的治理网络，促进了数据的集中管理和高效共享，显著增强了不同治理主体间的协同能力，使得乡村治理过程从单一、分散走向整体、协同，构建起一个无缝衔接、多方参与的行动体系。其次，顶层设计与基层实践的深度融合是治理理念整体性的关键路径。德清县在推进数字乡村治理时，注重科学规划与基层实际的紧密结合，以“全域构建数字乡村一张图”为核心目标，明确了乡村治理现代化和智能化的总体方向。通过将规划布局、民宿管理、水域监测、智慧气象等多元化功能集成于“一张图”之中，实现了村庄全景、全域的数字化治理，各项目之间协同推进，共同促进了数字乡村治理水平的整体跃升。这种自上而下的顶层设计与自下而上的基层实践相结合的模式，确保了治理策略的有效落地和持续优化。再次，以人为本、服务为先的治理理念是治理理念整体化的核心价值导向。德清县在数字乡村治理过程中，始终将村民的需求和利益放在首位，聚焦于健康、教育、养老、交通、文旅等高频民生领域，致力于提供高效化、普惠化的公共服务。通过不断优化服务流程、提升服务质量，德清县确保了村民在数字乡村治理中的获得感和满意度，将村民的反馈作为评判改革成效的重要标准，增强了村民的参与感和归属感，也进一步促进了乡村整体智治合力的形成。

（二）治理主体协同化

随着数字技术的飞速跃进，国家治理领域正面临前所未有的变革挑战。英国率先启动的“数字政府即平台”[32]改革，为政府治理数字化转型与智慧治理模式的构建树立了典范，进而催生了“平台治理”这一新兴治理模式。该模式深度融合了数字化、智能化、感知灵敏、高度互动及无界限等特性，促使社会治理主体依托数据进行紧密连接，通过界面汇聚各方利益诉求，并在平台上共同重塑公共价值。

在乡村治理领域，数字平台的融入促使治理模式从传统的经验导向转向数据驱动，为乡村治理主体的协同合作指明了新路径。这一转变不仅体现在平台促进了多主体间的联动，实现了治理权责的均衡分配，有效规避了“精英政治”的局限，促进了多元化共治格局的形成。以浙江省德清县为例，其“数字乡村一张图”治理平台作为决策核心，广泛连接乡村基层组织、政府部门、市场与村民等多元主体，构建了业务协同机制，确保了各方能够积极参与并有效作用于乡村治理过程。另外，面对社会问题的日益复杂化与信息技术的快速发展，辅之“国家—社会”关系的动态调整，公共价值的创造已不再局限于政府单一主体，而是转变为多元主体共同参与的创造性活动。德清县的数字乡村治理实践中，通过整合党建、产业、文化、乡风等多方面的价值资源，不仅重燃了乡村公共精神的火花，还精准回应了村民对公共价值的多元化需求。这一过程不仅简化了公共价值创造的流程，还增强了其普惠性和可持续性，通过党、政、企、民等多方力量的协同共建，持续推动乡村公共价值的创新与发展。

（三）治理工具智慧化

数字技术作为乡村治理清晰度提升的关键媒介，其广泛应用显著提高了乡村治理的透明度和效率。互联网、大数据和物联网技术的深度融合，促使乡村治理事务逐步从现实空间向虚拟空间迁移，实现了治理要素与资源的数字化整合与高效配置。这一过程有效缓解了传统乡村治理中存在的碎片化、低效率的问题，通过技术手段使得问题得以清晰呈现和精准识别，为乡村治理提供了更为精准的数据支持和决策依据。“数字乡村一张图”作为当前数字乡村治理的主流模式，其核心理念在于通过数字技术与乡村治理的深度融合，推动了乡村生产、生活与生态环境的全面数字化转型。该模式通过构建统一的数据平台，实现了对乡村治理各类信息的集成化管理，为乡村治理提供了全景式、可视化的管理界面，有助于提高治理决策的科学性和时效性，助推乡村治理向更加智慧化、精细化的方向发展。

一是加速乡村产业数字转型。浙江省深度融合农业与数字技术，推进“国家农业农村信息化示范省工程”、产业振兴项目以及数字农业工厂试点创建等关键智慧农业项目，促进传统农业向高效数字化农业的根本性转变。通过与甲骨文、阿里巴巴等科技领军企业的深度合作，创新了传统农业经营模式，树立了一系列具有全国示范效应的数字农业应用典范。利用大数据分析，逐步构建了一个涵盖生产现场至管理决策的全方位数字化管理体系，实现了农业生产效率的显著提升。二是优化乡村政务服务效能。浙江省德清县依托先进的数字智能治理平台，构建了“1+N+5”数字乡村治理体系框架，即一个大数据基础平台，支撑多个应用体系，并聚焦乡村规划、环境、服务、经营、治理五大领域，推动全面数字化，以实现政府治理的高效协同。以德清县为例，该县通过整合跨部门涉农数据资源，实现数据共享与流程再造，显著提升了乡村治理的智慧化水平和居民幸福感。浙江省还开创地采用“一图尽览”的数字化治理模式，建立了基于村情民意、遥感监测的问题快速响应与处理机制，确保了乡村治理的全程智能化监管。三是拓宽民意表达与反馈途径。面对传统乡村治理中民意反馈不畅、治理响应滞后的问题，数字乡村治理模式强调以问题为驱动，以村民需求为核心，有效打破了信息壁垒，确保了村民诉求能够及时、准确地被捕捉并得到有效处理。这一过程通过将社会问题数据化，转化为治理数据，在数字平台上进行智能分析，形成针对性的治理策略和解决方案，最终由相关部门迅速响应并实施，形成了一个闭环的治理流程。德清县的“数字乡村一张图”平台与湖州市“解纷码”APP无缝对接，设立了矛盾纠纷调处化解模块，实现了多部门协同调处，村民只需要简单扫码即可享受调解、咨询、投诉、举报等一站式服务，极大地便利了民众，提升了治理效率。

（四）治理机制集成化

在国家政权建设的深化过程中，“行政下沉”策略将国家权力延伸至乡村社会，促使行政体系与传统乡村治理模式相融合。这一转变促使乡村治理超越了单一村庄界限，依赖于县、乡、村多级联动的协同机制。随着村级组织日益行政化和村干部的职业化，他们不仅需要遵循科层制度的管理规范，还需应对繁重的上级监督与评估任务，这虽强化了乡村治理的行政色彩，却也在一定程度上削弱了乡村自治的活力与灵活性，导致乡村治理机制陷入僵化。然而，新兴信息技术的融入为摆脱乡村治理困境带来了转机。它促进了治理模式的创新与升级，面对复杂多变的乡村治理事务，传统单向的政府主导管理模式显得力不从心，而信息技术的引入则要求乡村治理向更加灵活、多元的方向转变，促使乡村社会重新配置村级组织的权责结构，赋予其更多治理权限，以打破“权小责大”的困境，使村级组织能够更有效地发挥治理与服务职能，抵御现代数字技术带来的对乡村自治的潜在冲击。

以浙江省德清县“数字乡村一张图”平台为例，它为乡村治理的现代化与村级组织治理效能的提升开辟了新路径。该平台不仅增强了村级组织的技术能力，使其能够更及时、精准地响应村民的多元化需求，还通过数字化手段实现了村务治理的透明化与高效化。同时，“数字乡村一张图”还聚焦于村民全生命周期的服务需求，如出生、教育、就业、医疗等，村级组织据此提供主动、细致的服务，进一步提升了服务效能。即通过技术赋权，使得村级组织成为信息技术应用的主体和乡村治理的实际权力中心，既强化了乡村治理能力，又减轻了基层政府的负担，构建起一种新型的、基于数字技术的协同治理模式，乡村治理事务和服务事务得以清晰界定与高效执行，确保了乡村公共秩序的稳定与公共服务的有效供给。

五、数字赋能乡村整体智治的德清经验

在推进数字乡村整体智治的过程中，德清县以数字技术为核心驱动力，通过深入实践和持续探索，积累了独具特色的经验。这些经验不仅体现在搭建乡村治理数字化平台的技术创新上，更在于其对乡村生产、生活、生态的全方位感知和精准治理。这一过程中，德清县在治理理念、治理主体、决策方式和运行机制四个方面实现了显著的转型，从而推动了数字乡村治理向乡村整体智治迈进。

（一）治理理念从碎片思维到整体思维

传统的乡村治理理念存在碎片化思维困境，具体表现在乡镇政府的责任意识碎片化、村级组织的价值观念碎片化和村民的信任关系碎片化。其一，晋升锦标赛和压力型体制导致乡镇政府责任意识碎片化，偏好短期成果而忽视长期发展。这种偏重形象工程、对上负责而非对民负责的心态，以及对“美观”和“场面”的追求，忽略了项目完成后的持续维护和管理，使得示范点效果难以持续，甚至出现成效反弹。其二，村级组织因过分追求局部利益，导致治理目标分散，各村级组织更关注本村的短期利益，而非乡村整体的长期发展，因而在资源分配、政策执行和服务提供上出现分歧。这种利益导向的博弈行为，使得村级组织间的合作变得复杂，难以形成统一的治理策略和行动。其三，村民由于信息获取和理解能力差异造成信任关系碎片化，影响其参与治理的意愿和治理效能。数字治理的宣传和教育未能充分覆盖所有村民，特别是对于互联网接触较少的群体，他们对数字治理的具体内容、操作方法和预期效益缺乏了解。这种信息的不对等获取，使得村民对数字治理的期望和反馈产生分歧，难以形成统一的治理共识。由于乡镇政府、村级组织以及村民等参与主体在公共事务的认知和处理上存在差异，导致了集体行动能力相对薄弱，难以转化为协同推进力，阻碍了乡村治理的数字化转型进程。

在数字乡村治理的探索中，德清县展现出了从碎片化思维向整体性治理理念转变的深刻洞察与实践。该县摒弃了以往分散、独立的治理逻辑，转而以整体性治理为核心，将乡村视为一个相互关联、不可分割的整体。德清县秉持整体性治理理念，将乡村的繁荣与发展视为一个系统工程，其中涉及经济、社会、文化、生态等多个方面。这种理念强调在治理过程中要全面考虑，既要注重乡村的经济增长，也要关注社会和谐、文化传承和生态保护，确保乡村发展的可持续性。在具体实践中，德清县不仅注重治理策略的整体性规划，还强调治理过程中的系统性和协同性，从整体出发，注重各要素之间的内在联系和相互依存。通过整体性治理理念的引导，德清县在乡村规划、资源分配、政策制定等方面实现了全面优化，有效提升了乡村治理的效能和水平。

德清县的经验表明，整体性治理理念是推动乡村治理现代化的核心，它要求在推进数字乡村整体智治的进程中，乡镇政府必须摒弃碎片化思维，确立整体性治理的核心理念。同时，政府需充分发挥先进技术的支撑作用，为整体性治理提供坚实的技术基础。

（二）治理主体从政府主导到多元共治

在推进数字乡村治理的进程中，尽管各参与主体依据不同维度发挥着关键作用，但当前仍面临整合多元力量的挑战。传统治理权威中的“话语霸权”难题，使得政府在数字乡村治理中占据强势地位，限制了村民的参与和意见表达，导致信息透明度不足和村民监督的局限性。与此同时，新兴治理力量如社会组织和市场组织在数字乡村治理中的参与渠道有限，参与度普遍不足，影响了数字乡村整体智治的深度推进。基层治理单元也遭遇“能力短板”困境，村民的参与意愿不足、积极性缺乏，以及对数字治理理解浅薄等因素，制约了共建共享共治的数字乡村整体智治格局的形成，进一步加深了治理主体间的隔阂，影响了数字乡村治理的深度融合与持续发展。

在德清县的数字乡村治理实践中，乡镇政府、企业、社会组织、村委会和村民共同构成了一个多元化的治理体系，有效解决了传统治理中政府主导碎片化的问题。这一独特的“德清经验”，通过多元共治的方式，将各方力量凝聚在一起，共同推动乡村治理的现代化和智能化。乡镇政府作为引导者，携手企业、社会组织、村委会及村民，共同构建了一个多元共治的体系。乡镇政府通过制定政策、搭建平台，确保治理方向;企业以其技术和资金优势，为治理提供创新和动力;社会组织提供咨询与监督，确保治理透明度和公信力;村委会作为基层组织，协调各方利益，推动村民参与;而村民则作为治理的基础力量，通过直接参与和反馈，使治理措施更贴近实际、符合民意。这种多元共治的模式，不仅有效解决了政府主导下的碎片化问题，还促进了乡村治理的现代化、智能化和可持续发展。

在汲取德清经验时，各地应致力于打造一个以政府为引领、企业为支撑、社会组织为辅助、村民为主体的多元共治新模式。通过构建数字化平台，促进信息资源的整合与共享，打破传统治理的信息壁垒。同时，强化政府的统筹协调作用，积极引入市场机制，发挥企业的创新活力，培育社会组织的参与能力，并广泛激发村民的自治热情。

（三）决策方式从经验决策到数据驱动

传统的乡村决策模式根植于乡村治理的历史与文化背景之中，乡镇领导和村干部在缺乏全面数据支持的情境下，往往依赖于过往的治理经验，这种决策方式虽然为政策制定提供了历史参照，但也可能削弱了对新挑战的适应能力。一方面，决策过程主要依赖于个人经验和直觉。乡镇领导、村干部可能基于个人的理解和判断而非全面的数据分析来做出决策，这可能导致决策结果受到个人偏好的限制。另一方面，乡村治理决策过程中对人际关系的重视，反映了乡村社会紧密的人际网络，但也可能使得决策偏重维护既有的社会关系，而非单纯追求治理的效率与公正。此外，口头传达在决策中的重要性表明了非正式沟通在政策制定和执行中的作用，但这种方式可能缺乏正式文件那样的透明度和可追溯性。经验决策在快速响应和处理常规性问题时具有一定的优势，但在动态变化的社会环境中逐渐显露出其局限性，难以适应治理需求的复杂性和多变性，在新问题和新挑战面前，经验决策方式缺乏一定的前瞻性和适应性。

浙江省德清县实现数据驱动决策转型的核心在于构建了“数字乡村一张图”平台，该平台通过整合乡村治理相关的各类数据，如地理信息、人口动态、经济活动等，形成一个全面的数据资源池。依托城市大脑的数据处理能力，德清县能够对这些数据进行实时监测和深入分析，从而为政策制定和资源配置提供科学依据。此外，德清县推行的“一三五”架构，即统一的数据后台、三个应用支撑平台和五个数字化应用领域，进一步促进了数据的可视化和模型化管理，实现了数据汇总和共享。通过这些措施，德清县成功地将治理模式从依赖个人经验和直觉的传统方式，转变为基于数据分析和事实依据的现代治理方式，大幅提升了治理效率和决策质量。

德清县的实践提供了一个很好的借鉴，在数字乡村整体智治中，乡镇政府应重视数据和技术在乡村治理中的核心作用，通过建设完善的数据基础设施、整合共享数据资源、实现技术应用标准化、推动跨部门协同合作，并注重保护个人隐私和数据安全，以数据驱动的方式推动乡村治理现代化、智能化和精准化。

（四）运行机制从无序脱节到高效有序

在推进数字乡村整体智治的过程中，机制缺失问题凸显成为主要发展瓶颈。目前，由于缺乏一套完整、高效、协同的运作机制，导致政策制定与执行脱节、资源分配不均、服务提供不连贯。特别是在服务流程整合方面，虽然数字乡村治理的进展迅速，但公共服务的覆盖范围有限，且未能充分实现“一站式”服务模式，使得村民仍需进行线下操作，增加了村干部负担。同时，村民监督反馈机制的缺失也影响了数字治理的双向互动，村民的意见和建议难以得到及时回应，而部分试点村在实践过程中，忽视了实际需求，导致了形式主义现象的出现，影响了数字治理的实际效果。

德清县在面对数字乡村治理碎片化问题时，通过一系列创新实践，成功解决了这些难题，并在此过程中展现了高效有序的特点。在服务流程整合方面，德清县通过优化线上服务平台，实现了服务流程的简化和便捷化，让村民能够享受到更加高效、便捷的服务。村民不再需要频繁进行线下操作，而是可以通过线上平台轻松完成各类业务的办理，大大提高了服务效率。在村民监督反馈机制方面，德清县建立了畅通的反馈渠道和回应机制。村民可以通过线上平台或其他渠道提出自己的意见和建议，相关部门会及时回应并处理，确保村民的诉求得到及时有效解决。这种双向互动的方式不仅增强了村民的参与感和获得感，也提高了数字治理的针对性和实效性。

德清县在数字乡村治理的创新实践中，成功构建了一套高效有序的运行机制，为乡村治理整体智治提供了理论借鉴与实践指导。一是通过整合数据和优化服务流程，提高了服务效率;二是通过标准化和规范化技术应用，确保了技术的高效应用;三是通过畅通的反馈渠道和回应机制，增强了数字治理的针对性和实效性。

六、结论与讨论

基于浙江省德清县数字乡村整体智治所取得的成效，本文在“理念—主体—技术—机制”分析框架下，深入剖析了数字乡村治理中整体智治的创新实践及其内在逻辑，并得出以下结论。德清县的整体智治模式之所以能够有效解决数字乡村治理的碎片化问题，主要得益于以下几个方面的转型。首先，在治理理念上，实现了从局部碎片化思维向全局整体性思维的跃迁;其次，在治理主体上，促进了从单一政府主导向多方利益主体共同参与的多元共治模式的过渡;再次，在决策方式上，完成了从依赖经验的直觉决策向基于数据驱动的科学决策的演变;最后，在运行机制上，构建了从无序脱节到高效有序的治理流程。

德清县通过整体智治模式有效缓解了数字乡村治理的碎片化问题，从而为数字时代的乡村治理探索出一条新路径，即促进数字技术与乡村治理深度耦合、共同创建数字乡村整体智治协同体、明确数字技术全面应用场景的界限和建立科学有效的数字信息共享机制。该研究不仅系统化地阐释了数字乡村治理的整体智治模式，而且为理解和实施数字治理提供了一个理论框架，这对于促进乡村治理现代化、提升治理效能具有重要的理论和实践意义。通过对德清县的案例分析，本文为其他地区的数字乡村整体智治提供了可复制的模式，展示了数字技术在乡村治理中的应用潜力，为推动乡村治理的数字化转型提供了有力的实证支持。

本文的局限性在于其案例分析仅聚焦于单一地区，即德清县。尽管这一深入剖析为理解数字乡村治理提供了有价值的见解，但单案例的研究方法存在其固有的信度挑战。为进一步充实研究并增强其信度和普适性，建议在接下来的研究中引入更多地区的整体智治实践案例，特别是与德清县同属浙江省的其他地区。通过对比分析这些地区的案例，可以更为全面地理解数字乡村治理在不同环境下的表现与差异，并可能得出更为广泛适用的结论。

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HowDigitalEmpowermentAchieveOverallSmartGovernanceinRuralAreas

——ACaseStudybasedonPanoramicGovernancePlatformof“DigitalVillageofOneMap”inDeqingCountyofZhejiangProvince

ZhaoJingdan，SuXuehan

（CollegeofManagement，ShenyangNormalUniversity，ShenyangLiaoning110034）

Abstract：DigitaltechnologyisreshapingthepatternofruralgovernanceinChina，andtheoverallintelligentgovernancemodelhasbecomeanimportanttrendinruralgovernanceinthenewera.However，thismodelfaceschallengesoffragmentedgovernanceconcepts，subjects，technologies，andmechanismsinlocalpractice.Tothisend，DeqingCountyinZhejiangProvincehastakentheleadinlaunchingthe“DigitalVillageofOneMap”panor-

amicgovernanceplatform，whichachievestheintegrationofgovernanceconcepts，collaborativegovernanceentities，intelligentgovernancetools，andintegratedgovernancemechanismsthroughdigitalempowerment.TheexperienceofDeqingCountyshowsthatdigitalempowermentofoverallintelligentgovernancecaneffectivelysolveruralgovernanceproblems，achieveatransformationofgovernanceconceptsfromfragmentedthinkingtoholisticthinking，governancesubjectsfromgovernmentledtodiversifiedcogovernance，decision-makingmethodsfromempiricaldecision-makingtodata-driven，andoperationalmechanismsfromdisorderlydisconnectiontoefficientandorderly.Itprovidesanewgovernancepathforruralgovernanceandenhancestheefficiencyofruralgovernance.

Keywords：ruralgovernance;holisticintelligentgovernance;“DigitalVillageofOneMap”;digitalempowerment

【责任编辑：刘北芦""责任校对：赵践】

收稿日期：2024-10-22

基金项目：国家社会科学基金一般项目（21BZZ013）

作者简介：赵敬丹，女，辽宁锦州人，沈阳师范大学教授，管理学博士，硕士研究生导师，主要从事数字公共治理、基层治理与社会组织管理研究;苏雪寒，女，辽宁营口人，沈阳师范大学行政管理硕士研究生，主要从事数字公共治理与基层治理研究。