浅析我国优化营商环境的行政法路径

2025-01-29姜振兴

西部学刊 2025年1期

摘要：优化营商环境是我国激活市场活力、提升政府服务水平的关键举措。行政法可以发挥其稳定、公正及公平功能，满足市场主体对良好营商环境的需求。但当前在以行政法优化营商环境方面存在信赖利益保障待加强、“放管服”改革待深化及行政执法不规范的问题。通过加强政府信用建设、深化“放管服”改革及以“以人为中心”的理念规范行政执法行为，有助于从行政法视角优化营商环境。

关键词：营商环境；行政法；法治化

中图分类号：D922.294文献标识码：A文章编号：2095-6916（2025）01-0059-04

A Brief Analysis of the Administrative Law Path of China’s Optimization

of the Business Environment

Jiang Zhenxing

（School of Law， Heilongjiang University， Harbin 150080）

Abstract： Optimizing the business environment is a key measure for China to activate the vitality of the market and improve the level of government services. Administrative law can exert its functions of stability， justice， and fairness to meet the needs of market entities for a favorable business environment. However， at present， in terms of optimizing the business environment with administrative law， there are problems such as the necessity of strengthening the protection of reliance interests， the need to deepen the reform of “streamlining administration， delegating powers， combining regulation and management， and improving services”， and the lack of standardization in administrative law enforcement. By strengthening the construction of government credit， deepening the reform of “streamlining administration， delegating powers， combining regulation and management， and improving services” and standardizing administrative law enforcement behaviors with the concept of “people-centered”， it is helpful to optimize the business environment from the perspective of administrative law.

Keywords： business environment; administrative law; legalization

营商环境是指市场主体在市场准入、生产经营、退出过程中涉及的有关外部因素和条件［1］。习近平总书记精辟地指出，“法治是最好的营商环境”，这一论断深刻揭示了营商环境与法治之间的紧密联系。近年来，中共中央和国务院将法治建设作为优化市场营商环境的关键途径，给予高度关注。中央政府出台了一系列旨在推动营商环境法治化的政策和行政法规，例如《优化营商环境条例》，还对《行政处罚法》和《政府信息公开条例》进行了修订，以规范行政执法行为。在中央政策的引导下，地方政府通过行政立法等手段积极跟进，如在遵循《优化营商环境条例》的基础上，结合本地实际情况，制定适合本行政区域的地方性营商环境优化条例。根据世界银行近几年的营商环境报告，我国营商环境排名稳步提升，成为世界营商环境优化程度最大的经济体之一。这证实了法治建设是优化营商环境的关键支撑。因此，在未来进一步优化营商环境的过程中，继续坚持法治化路径是至关重要的。世界银行采用的营商环境指标体系包括开办企业、办理施工许可、获得电力、产权登记、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、合同执行以及破产办理等指标。这些指标与行政机关的职能紧密相连，因此在推进营商环境法治化的进程中，应更加重视行政法对营商环境法治化的作用。

一、市场主体营商环境需求与行政法治功能的契合

通过实践观察分析可知，行政法以其稳定、公开、公正以及监督的功能，能够满足、契合市场主体在营商环境建设中有助于自身发展的迫切需求。

（一）稳定功能与产权保护需求的契合

产权保护制度完善与否是市场主体在选择某一区域从事市场经济活动的重要考量标准。作为社会经济资源分配的关键规则，产权保护制度直接关系到市场主体的合法财产权益及其预期利益的保障效果［2］。科学完善且行之有效的产权保护制度能够对市场经济的发展起到维稳与促进的双重保障作用。产权保护需求与行政法信赖利益保护原则相对应，该原则对于行政机关在发布信息、行政执法等方面提出了全面、准确与真实的要求，赋予了行政机关积极履行与投资企业所签协议的法定义务。信赖利益保护原则为行政机关依法保护市场主体产权等方面提供了基本保障，起到了强化产权保护、增强经济活力等作用。该项原则已得到实践，2016年中共中央、国务院针对市场主体对于产权保护的需求，结合信赖利益保护原则精神发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，对加强政府守信践诺机制建设作出了专门规定［3］。

（二）公开功能与市场准入需求的契合

市场准入是市场主体从事市场竞争、市场资源取得等经济活动要面临的第一道门槛。在特定行政区域内，市场准入标准的严格程度以及这些标准的透明度，对市场经济的运行产生着深远的影响。宽松、透明的市场准入标准将显著增强市场活力，促进地方经济社会的发展。因此，公开透明且尊重市场规律的市场准入标准成为市场主体的迫切需求，这与行政法中的公开原则相契合。行政公开原则对政府信息公开工作提出了“以公开为常态、不公开为例外”的要求，因此行政公开原则有助于满足市场主体获取拟投资区域的市场准入标准的需求。该原则落实于2007年国务院公布的《政府信息公开条例》，为市场主体获取自身经营所需的政务信息开拓了一条有法治保障的路径。《政府信息公开条例》于2019年进行了修订，政务信息公开范围进一步扩大，申请政府信息的门槛有所降低，意味着市场主体可以更低的成本获取市场准入标准等方面的政务信息，能够基于清晰、明确的市场准入标准，提前规划，精准布局。

（三）公正功能与公平竞争需求的契合

市场竞争是市场主体在从事商事活动过程中的核心内容。市场竞争规则的规范、公平对于优化营商环境十分重要，因为公平的竞争规则将助推市场主体持续提升自身产品与服务的质量，并通过提供更加精准的政策支持与服务，保障中小型民营企业具备市场参与的资格。公平竞争的需求与行政公正原则相契合，该原则要求行政机关在行使职权时应保持中立无偏，这不仅是对行政权力运行的内在要求，也是构建公平市场环境的基础。落实行政公正原则需要行政机关制定公平的市场竞争机制，并以此为基石激活市场活力，促进经济的繁荣与多元化发展。在这一过程中，行政公正原则不仅要求政府作为规则的制定者与监督者积极发挥作用，更被定位为市场公平竞争秩序的维护者，通过公正运用行政权，确保每一个市场主体都能在同一起跑线上展开角逐，在市场竞争规则上实现实质公正。

二、营商环境法治化过程中存在的行政法问题

（一）部分地区市场主体的信赖利益受到不当减损

尽管中共中央、国务院已就政府信守承诺机制方面制定了一系列专项规定，且取得了一定积极的社会效应，但是因行政主体诚信缺失等原因，导致市场主体的信赖利益受损，也即“损害市场主体的信赖利益是对营商环境造成不利影响的最大痛点难点问题之一”［3］。通过观察下文的案例可见该类问题的负面影响，“某公司与某市建局签订管道燃气工程项目协议，约定由该公司负责开发该市管道燃气项目，并约定在协议履行期间，由该公司对该市管道燃气工程项目统一规范、建设、经营。但是7年后，该市政府未遵守协议约定，以内部会议的形式自行决定选择另一公司负责该市的管道燃气工程项目”［4］。在本案中，市建局的单方违约行为侵害了原负责公司的信赖利益，政府诚信精神的缺失是造成该不平等结果的根本成因。

（二）“放管服”改革有待进一步推进与深化

习近平总书记指出：“进一步改革政府机构、转变政府职能，不仅是提高政府效能的必然要求，也是增强社会发展活力的必然要求。”［5］深刻阐释了“放管服”改革与营商环境建设的密切联系。但是目前的改革工作仍然存在进一步推进与深化的空间，若不及时予以优化，这些问题将构成阻碍营商环境法治化的桎梏。一是简政放权工作质量有待提升。从精简事项的数量上看，确实取得了很大的成效。但市场主体并没有因此感受到营商环境的改善，原因在于政府取消精简的涉商事项多为细微末节的项目，对影响市场主体和群众切身利益的事项仍然保留较多。二是放权后政府必要监管的滞后。政府将权力下放或取消，并不意味着对有关事项可以放任不管。营商环境在我国相关法律政策中的内容需要不断更新以匹配市场发展的情况，但由于实践中存在着旧的法规清理不及时，新的配套意见和执行标准没有适时出台，政策更新速度跟不上市场发展速度的现象［2］，由此形成监管真空的问题，使得营商环境建设质量打了折扣。

（三）营商环境领域行政执法行为需进一步规范

行政执法活动贯穿市场主体的设立、运营乃至退出的全过程，构成了行政机关与市场主体互动的场域。如前所述，公平的行政执法行为是市场主体对于优良营商环境的迫切需求，但在营商环境建设过程中的行政执法行为仍有进一步规范的空间。

在负担性行政执法实践中，类似小错重罚、畸重畸轻、同案不同罚等不规范的执法行为的出现，给营商环境法治化建设带来阻碍。这种缺乏统一标准、不规范的行政执法行为，无疑会干扰法治保障下稳定可预期的营商环境，从而削弱市场主体长期从事经济活动的信心。

在授益性行政执法实践中，面临的问题主要是政务信息透明度不高、市场竞争机制无法做到实质公平等，这实质上是由于政府服务理念未能及时转型而导致其提供的行政服务产品难以与市场需求匹配的问题，主要表现为同种情况不同对待，如若行政机关出于不正当目的，对处于同等条件下的不同市场主体给予不同待遇，设置不同的准入壁垒、提高申请政务信息的门槛会直接损害市场主体公平参与竞争的权利，破坏公平的市场竞争秩序［6］。

三、优化营商环境的行政法进路

“优化营商环境的难点、堵点和痛点大多与行政权的运行尤其是行政机关的市场监管措施息息相关，以规范行政权运行、防范行政权滥用、保护行政相对人合法权益为使命的行政法治，对于优化营商环境具有特别的意义。”［1］下文笔者将以行政法为视角来探讨优化营商环境的进路。

（一）加强政府诚信建设以保障企业预期利益

行政主体诚信在社会信用体系中处于核心地位，所以政府在营商环境建设中负有发挥政务诚信对其他领域信用建设表率、引领和标杆的作用［7］。因此，行政主体在诚信建设方面，既要提升自身诚信水平，又要在保证自身具备良好政务诚信基础上，加大对市场主体失信、侵犯产权等不法行为的监管力度。

一是突出行政主体自身诚信建设。行政主体应贯彻落实《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》等相关文件，严格遵守与相关市场主体签订的各类协议，及时兑现向市场主体做出的政策、优惠待遇方面的承诺，不得以领导人员换届、调走等为借口，对相关约定不予遵守，若在协议履行期间政府因国家利益、公共利益或者其他法定事由出现单方违约情形，应当严格依照相关约定内容及法定程序进行处理，积极承担法律、经济责任，补偿因此造成的相关市场主体的所有损失。

二是强化市场主体诚信建设。行政主体应充分发挥政务诚信对市场领域信用建设的标杆作用，依法规制营商环境中长期令人诟病的产权保护困难等因市场信用缺乏而产生的失信行为，加大对侵犯产权等犯罪活动的监管力度。对此，可通过行政主体、社会组织、市场主体的协同共治，实现对市场主体诚信的全面监管，规范市场秩序，构建信用监管机制。同时，司法机关应通过对产权保护案件进行类案化研究和审判经验总结，及时甄选出一批损害民营企业产权的冤错案件，剖析一批典型案件，总结宣传一批依法有效保护产权的好做法、好经验，激发和保护企业家精神［8］。

（二）深化“放管服”改革以优化营商环境

“放管服”改革的持续推进对于我国营商环境的优化有着积极的促进作用。为提升营商环境建设水平，应进一步深化“放管服”改革以满足市场主体对高质量营商环境的需求，激发市场经济的活力，吸引更多市场资源的投入。针对营商环境的优化，“放管服”改革的推进可以深化简政放权、优化政府监管为具体方向，在行政执法中持续优化政务服务。

一是深化简政放权。简政放权旨在以市场规律为遵循，将能够由市场自行消化、处理事宜的决定权下放至市场或者予以取消，达到尊重市场规律、取消多余的行政门槛限制、激发市场活力的目的。但根据实践观察，包括市场主体在内的社会主体对于精简后的成果并没有很直观的感受。所以在未来的简政放权工作中，建议将工作的中心从精简的数量转移至精简的质量上来，继续减少、下放行政审批事项，全面推行市场准入负面清单制度，在全国推开“证照分离”改革，扩大市场调节的范围和市场化程序，充分保障市场在资源配置中的决定性作用［9］。

二是优化政府监管。“放管服”改革中的第二个改革重心是“管”，即行政监管。营商环境对于我国行政监管方式提出了更加多元、灵活的需求。如前所述，当前行政主体在营商环境领域监管措施上的表现有待提升，典型问题为职能精简后，因相关配套出台不及时，无法匹配市场发展需求而形成的监管真空问题，相关政策的制定程序复杂、周期长是重要原因。对此，在监管措施跟进不及时，相关政策的出台遥遥无期的情况下，在授益性行政领域可以适度摒弃以往的“无法律即无行政”的理念，规避行政服务的提供受到“无法可依”的限制。在行政政策缺失的期间，可以承认行业自治规则等社会规范的软法地位［10］。此外，在相关政策制定过程中，进一步完善社会组织、市场主体合作沟通制度的设计，构建保障企业参与机制。

（三）贯彻“以人为中心”的理念以规范行政执法

“以市场主体为中心”是“以人为中心”理念在优化营商环境领域的具体化。针对实践中存在的不规范、有损营商环境的执法行为，行政机关执法理念未能及时回应市场主体需求是重要原因。在规范行政执法的路径上，应当注意推动执法理念向“以市场主体为中心”转变，保障行政机关充分履行优化营商环境的职能。

在负担性行政中，行政主体应深刻理解行政执法权的本质，即惩戒违法行为是外在表现，教育引导是核心内涵。结合营商环境建设，行政主体对于市场主体的一些经济活动，应持鼓励创新、包容变革的态度，不适宜设置过于严苛的标准。对此，我国已存在了以《行政处罚法》为依据，针对市场各个行业实施“免罚清单”等柔性执法制度的一些实践，旨在突出行政执法权的教育、引导作用，规避“暴力执法”的消极效果，这种“柔性执法”的方式可予以推广。

在授益性行政中，行政主体则应以市场主体的发展需求为导向，积极为市场主体开发有利于其发展的行政产品服务，适时降低市场准入门槛，简化商事登记、商事审批等手续的办理程序，构建公平、公正的市场竞争机制。同时，要积极深化政务公开工作，保障市场主体能够及时掌握相关政策的变化。

参考文献：

［1］李洪雷.营商环境优化的行政法治保障［J］.重庆社会科学，2019（2）：17-25，2.

［2］高泓.营造法治化营商环境：内涵与路径［J］.人民论坛·学术前沿，2023（23）：108-111.

［3］姜明安.新时代法治政府建设与营商环境改善［J］.中共中央党校（国家行政学院）学报，2019（5）：92-100.

［4］海南中石油昆仑港华燃气有限公司等与儋州市人民政府行政许可纠纷上诉案［EB/OL］.

https：//fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1067/2173.htm.

［5］习近平在党的十八届二中全会第二次全体会议上的讲话［N］.人民日报，2013-02-28（1）.

［6］李芹.借助行政执法持续优化营商环境［J］.中国改革，2024（3）：70-73.

［7］成协中.优化营商环境的法治保障：现状、问题与展望［J］.经贸法律评论，2020（3）：1-16.

［8］孟霁雨，王明睿.黑龙江省法治化营商环境建设面临的问题与对策［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2018（6）：57-60.

［9］郭富青.营商环境市场化法治化的中国思路［J］.学术论坛，2021（1）：1-12.