法治督察与法律监督关系刍议

摘要：法治督察是在党中央领导下开展的，负有特殊的政治使命，具有重要的政治属性，是党内监督制度体系的重要组成部分，是针对各级党委政府推进法治政府工作开展综合性督察、专项督察和重点督察。法律监督是检察机关以防止法律执行和适用的异化为根本目的，以对违法行为的责任追究为目标的程序性职权行为。法治督察具有鲜明的时效性、权威性和目的性，从历史、理论、实践三个维度塑造各级党委政府推进法治政府工作的生成逻辑，与法律监督的生成逻辑具有承继关系，二者具有功能价值同质、工作机制互补的特点，共同为法治中国建设贡献制度力量。

关键词：全面依法治国；法治督察；法律监督；法治监督

中图分类号：D926.34文献标识码：A文章编号：2095-6916（2025）01-0055-04

A Preliminary Discussion on the Relationship

Between the Rule of Law Supervision and the Legal Supervision

Cao ChengChen Lei

（School of Law， Guizhou University of Finance and Economics， Guiyang 550025）

Abstract： The law-based governance supervision is carried out under the leadership of the Party Central Committee. It undertakes a special political mission and important political attributes， and is an important part of the intra-Party supervision system. Comprehensive supervision， special supervision and key supervision are carried out for the work of Party committees and governments at all levels to promote the law-based government. The legal supervision is a procedural authority behavior of procuratorial organs with the fundamental purpose of preventing the alienation of law enforcement and application， and with the goal of investigating the responsibility of illegal acts. The law-based governance supervision has distinct timeliness， authority and purpose. From the three dimensions of history， theory and practice， it shapes the generation logic of the Party committees and governments at all levels to promote the work of the law-based government， and has an inheritance relationship with the generation logic of legal supervision. The two have the characteristics of functional value homogeneity and complementary working mechanism， and jointly contribute institutional strength to the construction of the rule of law in China.

Keywords： law-based governance on all fronts; the rule of law supervision; legal supervision; law-based supervision

党的十八大以来，以习近平法治思想为统领推进全面依法治国战略，立足于“建设中国特色社会主义法治体系”这个改革总抓手，十八届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的改革目标；十九届四中全会明确提出构建中国特色社会主义法治体系改革要求，二十届三中全会提出“完善中国特色社会主义法治体系”的法治改革目标，要求健全立法执法司法体制机制，以确保“执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”，为我国法治改革建设进行顶层设计，指明了前进的方向。改革向前一步，法治就要跟进一步。有效的执法司法监督是法治督察与法律监督的工作要求，也是依法治国背景下法治监督的重要内容。对法治督察与法律监督在“法治监督”层面的关系研究，可以为全面深化法治领域改革，健全执法司法监督体制机制提供理论支撑。

一、法治督察与法律监督的基本内涵

（一）法治督察内涵探析

2019年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》对开展法治督察工作的内容、程序、对象及责任追究等事项进行明确，随后地方各级党委政府陆续出台配套意见开展相关工作，由此法治督察成为“全面依法治国的总监理师”［1］。为落实法治政府建设要求，推进有关工作取得新进展，中央设立了全面依法治国委员会集中统一领导法治中国建设，其办公室设在司法部，负责法治督察，由此这项工作成为推进全面依法治国的重要部分。从生成逻辑而言，法治督察是在党中央领导下开展的工作，性质上属于党的工作范畴，负有特殊的政治使命，具有重要的政治属性，是党内监督制度体系的重要组成部分。从职能功能上来看，十八届四中全会明确提出推进法治建设，党政主要负责人要履行第一责任人职责。要落实全面依法治国战略部署，推动《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》的有效实施，针对各级党委政府推进法治政府工作开展综合性督察、专项督察和重点督察。从工作机制上来看，中央全面依法治国委员会受中央政治局领导；中央全面依法治国委员会办公室领导组织开展对省级和国务院各部门的法治督察工作；地方各级党委设立协调机构组织开展对本地区的相关督察工作。

（二）法律监督内涵探析

对于法律监督的理解，理论界与实务界存在广义和狭义两种理解。广义理解为“法律监督是保证社会主义法律实施的运行机制，凡是对法的实施发挥保证作用的监督形式，都可称之为法律监督，因而法律监督主体包括所有的国家机关、社会团体、企事业单位和公民个人”［2］；狭义理解为：检察院根据宪法授权，为保证法律正确实施进行的活动称之为法律监督。目前，普遍采用狭义的理解，认为“法律监督是检察机关以防止法律执行和适用的异化为根本目的，以对违法行为的责任追究为目标的程序性职权行为”［3］。作为主流观点，法律监督的狭义理解具有理论支撑与规范基础。从源流来看，目前我国宪法意义上的法律监督是从苏联“检察监督”转变而来的，经过认识理解后，在二十世纪五十年代完成了概念的转变，其后经过发展演变，我国八二宪法明确了检察院是“国家的法律监督机关”的定位属性，将“监督法律实施、维护国家法律统一”［4］作为其内涵核心，法律监督作为一个宪制概念成为检察院的职权。

从功能价值而言，检察院作为法律监督的主体，其权力来源于宪法的授予，其功能是维护我国法律的实施和运行，其运行机制系以检察院行使法律监督职权为中心，根据《人民检察院组织法》第二十一条规定履行八项检察权时，其职权就具有法律监督的属性。经过新时期的不断发展，检察机关通过机构改革的方式，形成了“四大检察”的新工作格局，强化诉讼监督使得法律监督的内涵得到具体化，在民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼前后审查以及公益诉讼中得以落实。随着全面依法治国的逐步推进，“法制”向“法治”进步，法律监督的运行机制与人大监督、监察监督、人民监督等监督方式在“法治”层面发生结合作用，发挥着法律监督的功能价值，以推进法治中国建设。

二、法治督察与法律监督的生成逻辑承继

法治督察要求贯彻落实全面依法治国战略，压紧压实党政主要负责人的法治建设责任，助推政府工作法治化。法治督察的生成逻辑具有鲜明的时效性、权威性和目的性，从历史、理论、实践三个维度塑造各级党委政府推进法治政府工作的生成逻辑。

就历史逻辑而言，党的十八大以来，国家治理的一个显著特征是督察机制所发挥的功能愈发凸显［5］，法治督察工作机制成为推进全面依法治国的重要举措。党的十八届四中全会将“严密的法治监督体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，组建中央全面依法治国委员会领导推进全面依法治国工作，并强调“加强对制度执行的监督”，全面依法治国委员会办公室设在司法部，由司法部设立法治督察局，地方各级设立相关机构开展工作，由此法治督察工作体系初步建立，法治督察机构逐渐健全。

就理论逻辑而言，权责一致理论对法治督察具有充分的解释力。有权必有责，权力越大责任就越重。作为我国的执政党，中国共产党具有高度的历史自觉和历史担当，其执政理念对国家发展和国民生活具有深刻的影响。加强对各级党委政府在法治政府建设与责任落实的督察工作，根本上属于党的自我监督内容，同时因为党的执政党地位，“领导一切，负责一切”体现着权责一致理论。

就实践逻辑而言，作为全面依法治国的主体内容和重点任务，法治政府建设获得突破，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。法治督察在党中央的领导部署下开展，由中央全面依法治国委员会全面负责，地方各级党委负责贯彻落实，既是政治责任，也是工作职责。开展法治督察，将推进全面依法治国工作责任层层落实，自上而下，导向基层，引向社会，从法治政府建设进行突破，以基层法治为基础，推进法治社会建设，最终实现法治国家的目标。

从上述内容可知，法律监督的生成逻辑是宪法赋予检察机关以法律监督职权，以现存法律为基础展开，具有法律属性。法律监督的目标定位是“法律执行和法律遵守”，其内容限定在“违法行为”上，在法治的发展历程中，则体现为“维护法治统一”。从原理分析责任政治有两类：其一，政策不合于民意之时，政府须负其责；其二，行为不合于法律之时，政府须负其责［6］。根据此理论，政府承担政治责任和法律责任两种责任。在我国，中国共产党作为执政党，其意志主张代表着人民的期待，严格依法执政，要将党的意志转化为国家意志，将党的政策主张转化为国家法律。法律监督是检察机关在完备的法律体系基础上展开的工作，在全面依法治国工作推进中处于“历史的主动，现实的被动”的境地，也就是说，法律监督潜移默化促进法治的发展，但在具体的法治发展过程中，只有某项政治主张成为国家法律，法律监督才能发挥作用。不同于法律监督，法治督察是根据党的决策部署实施的，以党的集中统一领导为保证，作为一项政治任务，迅速主动推进全面依法治国战略落实，促进法治国家、法治政府、法治社会建设。因此，二者在生成逻辑方面具有承继关系。

三、法治督察与法律监督功能价值同质

法治督察是党内监督体系的组成部分，是严密的法治监督体系的重要内容，是推进全面依法治国建设的重要内容和有力抓手。其功能价值在于，一是常规型法治监督的补充。法治督察是伴随着推进全面依法治国工作，建立健全中国特色社会主义法治体系而出现的，在此次之前，已经存在一套相对成熟的监督体系，人大的宪法监督、检察院的司法监督、政府监督、党内监督、社会监督等，通过备案审查、审判监督、信访、行政复议、违纪审查等方式发挥监督功能价值，法治督察是对已存监督体系的重要补充。二是政府督察和党内督察的双重属性。法治督察具有鲜明的政治属性，是由党中央领导全面依法治国工作的内容，核心在于对地方党委政府开展法治政府建设与责任落实进行督察，推动法治政府建设落到实处。在组织机构方面，经党中央批准，在司法部设立督察局负责对党委和政府开展法治督察工作，因此，法治督察具有双重属性。三是灵活性和针对性。法治督察根据实际情况设置督察组开展工作，其权力由党的法治决策议事协调机构授予，具有身份临时、设立灵活的特征。法治督察手段包括听取汇报、谈话、查阅卷宗等，既有综合性督察，也有针对例如营商环境、医药等问题进行的专项法治督察，还有对基层反映强烈的有关领域重点开展的法治督察。法治督察的核心价值在于以法治政府建设为中心，以党政负责人为关键开展监督工作。

法律监督“以维护我国法律的实施、运行和我国法治统一”作为其核心功能价值，意味着法律监督是法治运行的内容。一切权力属于人民，通过宪法和法律授予国家机关权力，有权必有责，权力受监督，这是符合规律要求的。我们党历来重视对权力的监督，要求织密制度笼子，完善监督体系规范权力的运行。作为法律监督的重要内容，司法监督的功能在于维护国家法治。党的十八大以来，党中央推进全面依法治国的决策部署，建成了中国特色社会主义法治体系。作为“严密的法制监督体系”的重要内容，法律监督以“完备的法律规范体系”为基础，与法治督察一起发挥维护国家法治的功能。两者的区别在于，经过发展和机构改革，法律监督以“四大检察”为载体发挥维护国家法治的功能的价值，而法治督察以推动法治政府建设为中心，以法治社会为基础。虽然形式有异，但二者在功能价值层面具有实现、维护国家法治的同质性。

四、法治督察与法律监督工作机制互补

法治督察是全面依法治国背景下督察制度在法治领域的延续，其工作机制建立在“组织机制—运行机制—动力机制”的体系之上，履行督促推动法治政府建设与责任落实的使命。一是其组织机制建立在依托上级党委政府对下级党委政府开展法治建设情况进行督促推进与纠偏矫正。这样的机制是根据行政上的科层和党的领导制度确定的，清晰展现出法治督察工作在全面依法治国建设进程中所发挥的“弹性化治理机制”作用，优势在于集中工作力量推进法治政府建设，避免法治碎片化与分散化，是全面依法治国工作在全国上下、各行各业全面推进的有力举措。各级党委法治建设议事协调机构的办事机构可以借助科层行政组织与党的领导，在司法部门设置开展法治督察工作的机构，使其具备党委的领导保证和科层的双重优势，在全部门和法治领域高效开展法治督察。各级党委法治协调机构依据法治督察制度，与组织部门、纪检监察机关、审计部门等相互协助开展工作，建立多部门合作机制开展法治督察工作。二是其运作机制建立在相应的督察控制工具之上。法治督察采用多环节督促机制，整合了情况汇报、文件送达等常规性控制工具，也整合了约谈、暗访、调查、问责等专门性控制工具，形成体制健全、功能完备的工作机制。三是其动力机制建立在目标驱动和问题导向之上。法治督察以法治政府建设为目标，以问题为导向驱动法治督察工作的开展，哪里有问题就往哪里去，通过解决问题实现法治建设的目标。

法律监督是以检察权履行法律监督职权，该项职权的行使以宪法和法律的赋权为规范基础。在组织机制上，检察院作为国家法律监督机关，接受人大和上级人民检察院的双重领导和监督。当然，接受监督、接受领导也意味着会得到人大和上级检察机关的支持。在运作机制上，以严格依据法律的规范开展工作，对不同的监督对象采取补充侦查、侦查、不予起诉、抗诉、公诉、检察建议、逮捕等方式，其职能运行严格限定在法律关于“四大检察”的规定范围之内。在动力机制方面，法律监督系主动兼被动型，只要是在法律监督范围之内的，原则上检察机关都可以启动监督程序，在履行法定职责过程中，发现有符合启动法律监督程序的情况，应当主动进行监督。法治督察具有党内监督等政治属性，具有严密性和灵活性，可以有效弥补法律监督的不足。法律监督为法治督察提供规范性引导，实现工作机制的互补。无论是在组织机制、运行机制还是在动力机制方面，法治督察与法律监督具有相互补充的特性，同时二者在维护法治层面具有功能价值同质性，都通过各自不同的运行机制，推动法治、维护法治、实现法治，因而具有运行机制方面的互补性。

五、结语

作为一项重要的制度创新，法治督察对于推进法治中国、法治政府建设具有重要作用，既具有作为法治监督的普遍特征，也有其本身的特殊因素，在法治建设发展过程中发挥着独特的功能价值。作为法治监督的重要内容，法律监督是检察机关履行宪法赋予的职责，发挥着法律监督机关的功能价值，与法治督察在生成逻辑方面具有承继性，在功能价值方面同质性，在工作机制方面有互补性的关系。随着全面依法治国战略全面推进，法治改革纵深推进，发挥二者法治监督功能，可以为推动执法司法监督体制机制改革，实现国家治理能力和治理体系现代化提供制度力量。

参考文献：

［1］喻少如，许柯.法治督察工作机制：生成逻辑、作用机理与优化路径［J］.河南社会科学，2023（10）：39-49.

［2］邵诚，朱继萍.试论我国法律监督的概念［J］.法律科学（西北政法学院学报），1991（3）：9-15.

［3］门中敬.法律监督的责任内涵与概念重塑［J］.法学评论，2022（6）：9-19.

［4］王海军.“法律监督”概念内涵的中国流变［J］.法学家，2022（1）：1-14，191.

［5］李声宇，祁凡骅.督查何以发生：一个组织学的分析框架［J］.北京行政学院学报，2018（4）：53-62.

［6］萨孟武.政治学与比较宪法［M］.北京：商务印书馆，2013：75.

作者简介：曹程（1996—），男，汉族，重庆云阳人，单位为贵州财经大学法学院，研究方向为民法。

陈磊（1997—），男，汉族，贵州毕节人，单位为贵州财经大学法学院，研究方向为法学理论。

（责任编辑：王宝林）