公共工程招投标领域领导干部的腐败治理研究
2025-01-29赵利强蒋家坤
摘要:公共工程招投标领域领导干部腐败行为具体有规避招标、串通投标、量身招标、操纵评标过程和推翻评标结果等表现形式。公共工程招投标制度安排尚不完善、招投标领域领导干部权力高度集中以及相应的监督机制尚不健全是导致或引发领导干部腐败行为发生的制度原因。有效治理公共工程招投标领域领导干部的腐败行为,应当从完善法律规范、加强监管监督、严厉惩戒追责三个维度出发,建立健全领导干部“不想腐、不能腐、不敢腐”的长效机制。
关键词:领导干部;公共工程;招投标;腐败治理
中图分类号:D262.3文献标识码:A文章编号:2095-6916(2025)01-0023-04
Research on the Corruption Governance of Leading Cadres
in the Field of Public Projects Bidding and Tendering
Zhao Liqiang1Jiang Jiakun2
〔1. Yuezhou Law Firm in Hunan,Yueyang 414006; 2. Shanghai Duan and Duan (Changsha) Law Firm, Changsha 410153〕
Abstract: Corruption of leading cadres in the field of public projects bidding and tendering takes such specific forms as bid evasion, collusive bidding, tailor-made bidding, manipulation of the bid evaluation process and overturning of bid evaluation results. The imperfections in the institutional arrangements of the public projects bidding system, the highly concentrated power held by leading cadres within the bidding domain, and the yet-to-be-perfected corresponding supervision mechanisms are the root institutional causes that give rise to or trigger the emergence of corrupt practices among leading cadres in the field of public projects bidding. Effective governance of the corruption of leading cadres in the field of public projects bidding and tendering should start with the three dimensions of perfecting legal norms, strengthening supervision and oversight, and imposing severe punishments, so as to establish and improve the long-term mechanism for leading cadres to “be unwilling to, be unable to, and dare not engage in corruption”.
Keywords: leading cadres; public projects; bidding and tendering; corruption governance
工程建设领域的腐败是一个世界性难题,极易引发“建筑质量低下、成本造价提高、投资回报降低、人员伤亡增多”[1]等系统风险。工程腐败的发案环节众多,遍及从立项审批到最后竣工验收等工程建设的所有阶段,而其中最频繁的领域和最严重的阶段莫过于公共工程的招投标环节[2],如某机关立案查办工程建设领域的4 654件贪污贿赂案件,其中与招投标环节相关的案件数量最多,为962件[3]。领导干部违法干预招投标、投标人围标串标、中介机构不当牟利[4]乃至评标专家收受贿赂等恶化了招投标领域的腐败程度,结合领导干部(包括党政主要领导和行政主管部门负责人)腐败约占全部工程腐败案件80%的统计资料[5],在很大程度上可以断言领导干部的腐败是造成公共工程招投标领域沦为腐败重灾区的关键因素。从根本上防范和治理公共工程招投标领域的腐败现状,有效防止领导干部的腐败是其中的重中之重。
一、公共工程招投标领域领导干部腐败的具体表现
分析已查办的公共工程招投标领域腐败案件发现,领导干部的腐败行为有规避招标、串通投标、量身招标、操纵评标过程和推翻评标结果等五种主要的表现形式。
(一)规避招标
《工程建设项目招标范围和规模标准规定》明确了关于涉及社会公共利益、公共安全及使用国有资金投融资项目必须进行招投标的强制性规定,实践中,若是待建的公共工程达到了强制招标的规模标准,也并不因此就要进行招标,有关领导干部能够凭借其职权将超过招标规模的公共工程化解为若干个招标规模标准以下的小项目。此外,领导干部规避招标的方式还包括将公共工程的一部分予以招标,其余部分则直接通过发包形式处理。在甘肃省窑街煤电集团有限公司原董事长李人志受贿、巨额财产来源不明案中,李人志所中意的常州煤炭研究所在窑煤集团安全监控系统项目招投标过程中未能如愿中标,遂推翻招投标领导小组的决定,“擅自决定将标底3/4的设备交由常州煤炭研究所供货安装,剩余1/4的设备由招投标领导小组集体选定的中标企业供货安装”[6]67-69。
(二)串通投标
“招标人通过直接或者间接的方式故意泄露标底”是串通投标最为常见的情形。一般而言,投标人在投标之前获知标底对他的最大帮助是能够更为合理地编制投标书;在极端情况下,投标人会事先串通其他单位参与围标,成功后再给予陪标单位相应的好处或利益互换。在此意义上,标底本身即具有重大价值,进而为某些领导干部提供了不正当利益变现的路径。在岳阳市岳阳楼区人民法院2013年审结的刘正刚涉嫌行贿罪一案中,原系湖南省建筑工程集团总公司路桥工程有限公司副总经理的刘正刚,为了谋取不正当利益,多次向主管招投标事项的省交通运输厅原副厅长陈明宪、郴宁高速公路筹备组长吴六徕等行贿,采取串通其他公司采取围标、串标等非法手段,累计承接业务总额共计10余亿元[7]。
(三)量身招标
在实际的招投标过程中,招标人应当根据项目特点与实际需要编制相应的招标文件,但是对于上述内容通常缺乏客观标准,使得招标人在编制项目文件过程中往往拥有较大的裁量权限,为领导干部“量身打造”投标人提供了操作空间。如在编制招标文件之前主事领导已有私相授受、暗自中意的“中标人”,那么大可以在招标文件中为该“中标人”量身打造某些特别标准,使其赢在招标投标的起跑线上。在某大型国营煤矿修建职工宿舍的招投标过程中,正式招投标之前即在内部圈定了几家施工单位,为使得事先选定的单位顺利入围,遂在招标公告中设定了“曾经在本煤矿有过工程业绩”的倾向性条件,结果是只有事先圈定的单位取得了投标资格,其他施工单位均无法参加投标[8]。
(四)操纵评标过程
操纵评标过程是某些领导干部在招标启动之后干预招投标最常用的方式。虽然《招标投标法》对评标环节作了严格的程序规定,但是在实践中领导干部通过打招呼、做暗示等方式往往能够轻易地操纵评标过程,从而使其中意的投标人顺利中标。在湖南省安全生产监督管理局原局长、党组书记谢光祥违纪违法案中,双马公司承诺在拿到湖南煤监局办公综合基地和融城小区商品房一期工程后分期付给谢光祥150万元的好处,于是谢光祥在工程招标前“给负责人程某打了招呼,程按照谢的意思,通过给双马公司加分、评高分等手段,使双马公司顺利中标”[6]63-64。
(五)推翻评标结果
由于《招标投标法》没有赋予评标委员会的评标结果以法律约束力,最终的招投标结果由招标人综合而定,导致在评标完成之后,有关领导干部依然能够左右最终的招标结果。换言之,完成评标之后,只要招标人愿意,仍然有可能直接推翻评标结果径自确定中标人,这为领导干部的腐败提供了方便之门。在浙江省交通厅原厅长赵詹奇受贿案中,与赵詹奇交好的浙江钱江建筑工程有限公司三分公司经理毛某向其提出承接萧山机场物业楼的要求,然而毛某代表的企业在评标结果中排名第二,排在第一的是绍兴的一家企业。在其后的讨论会上,“赵詹奇提出来,如果让绍兴的企业来承接这个项目,萧山当地的政府和百姓会有意见,所以最好让省里的企业来做……后来这条意见成为决定性意见,毛某顺利地承接了机场物业楼的工程”[9]。
二、公共工程招投标领域领导干部腐败的制度成因
领导干部腐败行为的发生可以从政治、经济、文化和社会等多个层面加以解读,但是就公共工程招投标领域而言,相关制度建设的不足或欠缺是导致腐败行为发生的根本因素。
(一)公共工程招投标制度安排尚待完善
首先,招投标的方式相对而言过于单一,目前国际市场上招投标的方式主要有无限竞争性招标、有限竞争性招标、非竞争性招标以及其他方式的招标等四种方式[10],我国《招标投标法》仅明确规定了公开招标和邀请招标,这两种招标方式是否足以应对日益扩大的需要进行招投标的项目范围?答案显然是否定的,虽然后来颁布的《政府采购法》规定了竞争性谈判、单一来源采购、询价等招标形式,但是该法的适用范围仅限于政府采购活动,难以构成对于《招标投标法》的有效补充。其次,违反招投标法律规定的责任承担方式有所欠缺,《招标投标法》仅规定违反招投标制度的直接责任人须承担行政和刑事责任,缺乏经济处罚的相关规定,资格型处罚的适用极其有限,对于招投标领域违法犯罪行为的打击效果有待增强,对于领导干部相关腐败行为的威慑效果不足。
(二)招投标领域领导干部权力高度集中
领导干部所拥有的高度集中甚至可以说是不受制约的权力是其腐败行为得以发生的重要要素。具体而言,一方面,那些腐败的“一把手”往往在强化政治领导的名义下将领导、执行和监督等各项权力集于一身,从而导致已有的监督机制难以发挥作用,造成“一把手”凌驾于组织之上,“家长制”“一言堂”等问题屡禁不绝;另一方面,腐败的“一把手”往往置民主集中制于不顾,只谈集中而罔顾民主,最终在重大决策过程中以个人拍板替代民主集中制,决策的民主化和科学化流于形式。在前述甘肃省窑街煤电集团有限公司原董事长李人志受贿、巨额财产来源不明案和浙江省原交通厅厅长赵詹奇受贿案中,对于集体的讨论决定或决策,那些腐败的“一把手”不屑一顾,对于于己不利的决策,往往用高压手段予以推翻。“在这些腐败的‘一把手’管辖范围内,党的有关领导艺术和工作方法的要求和规定被破坏殆尽,人们对高压手段心存畏惧,社会气氛极不正常。”[11]
(三)领导干部的权力监督机制尚不健全
其一,监督规范不足,《招标投标法》和《政府采购法》等相关法律、法规、规定还有待完善,两部法律冲突适用的情形须妥善厘清。其二,监督主体多元,依据《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》的规定,建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息等行政主管部门分别负责招投标领域的监督执法工作,由于缺少权威、统一的管理监督机构,导致各个部门之间缺乏应有的交流和协作,各说各话、各干各事,监督效果因此大打折扣。其三,社会监督不够,当前对公共工程招投标领域的监督主要来自行政机关,不仅方式比较单一而且途径通常也十分狭窄,导致无法对整个过程做到全方位的监督。
三、公共工程招投标领域领导干部腐败的治理对策
治理公共工程招投标领域领导干部的腐败行为,应当通过规范公共工程招投标相关环节建立起对领导干部腐败行为的有效治理机制,经由弥补制度漏洞,加强薄弱环节监管,着力整治招投标领域突出的腐败问题,深化治理成效,真正构建起领导干部“不想腐、不能腐、不敢腐”的长效治理机制。
(一)健全招投标领域的制度安排
健全的制度设计是有效遏制领导干部腐败行为发生的根本保障。首先,对招投标领域那些规定的不够严谨、明确和有瑕疵的法律条文,通过法律解释或制定实施条例的方式予以细化和明确化。其次,适当增加招标方式,鉴于我国《招标投标法》只规定公开和邀请招标这两种招标方式以及由此导致的诸多问题,可以考虑在未来的法律修订中至少把询价、单一来源采购和竞争性谈判、电子招标等招标方式增加进来,实行阳光审批。再次,增加投标人的权利保障制度,积极保障投标人询问、投诉、质疑权利的行使,完备投标人因招投标纠纷提起行政复议和行政诉讼的程序规定,建构起完善的招标投标救济制度。最后,注重加强程序性规定,以严密的程序制约领导干部滥用权力的可能,比如说通过建立专项听证制度来增加决策的透明度,在集体决策时要求“一把手”必须坚持“末位表态”[12],且不能在此之前以任何方式暗示其意向。
(二)强化招投标领域的监督机制
第一,借助监察体制改革之“东风”,探索发挥监察委员会在公共工程招投标领域的监察职能,由于公共工程招投标领域是腐败的重灾区,加强对工程招投标全过程的监督应当成为监察委员会工作的一个重点领域。考虑到招投标领域的实际,建议采取临时派驻监察的方式,派驻监察人员行使“批评教育和组织处理的权力,预防腐败的履职审计权和监察建议权”[13]等重要权能,从招投标方案的制定发布到最后的中标结果公布,都必须有派驻监察人员的实质性参与,这样可以在很大程度上遏制领导干部在招投标领域的违法违规行为发生。第二,强化对公共工程的社会监督尤其是要积极探索扩大公民参与的可能性。如我国台湾地区早在2002年时就通过颁布《“全民”监督公共工程实施方案》建立起舆论监督制度,该法案“公布了公众通报的具体网址、专线电话号码、传真号码和信函邮件地址,以保证民众通报路径的畅通”[14],其实施促使社会公众实质参与到建设工程的监督过程中,进一步扩大招投标领域中公民参与的范围与途径,以公众参与推进公共工程的公开透明化,以公开透明实质克制领导干部在公共工程建设方面“上下其手”的问题。
(三)加大招投标腐败的惩治力度
在完善制度建设和强化监管的基础上,需要加大事后查处力度,以此倒逼领导干部严格约束自身在招投标领域的行为,坚决“不敢腐”,从而减少腐败现象发生。首先,“法不严则不治”,随着我国《监察法》《刑事诉讼法》的制定和完善,反腐败刑事程序对于抑制当下严峻的腐败形势起到了积极作用,在面对公共工程招投标领域领导干部的腐败问题上,通过独立的调查程序、严格的审查起诉程序和主要针对逃匿腐败犯罪人员的特别程序等一系列刑事程序追究腐败领导干部的法律责任[15],从而以持续的高强度查处力度保证“不敢腐”的社会政治情势。其次,鉴于公共工程招投标领域领导干部腐败高发的态势,需要加大领导干部腐败的经济惩罚力度,推动因腐败所要付出的经济代价远远高于腐败获得的收益,反腐败震慑效果就得以强化,这种方式不仅可以弥补因领导干部腐败造成的利益损失,最主要的是可以加大腐败的风险损失,从而减少腐败发生的机会。
四、结语
领导干部的腐败是公共工程招投标领域的顽疾,厘清导致或引发公共工程招投标领域领导干部腐败行为发生的制度原因,从完善法律规范、加强监管监督、严厉惩戒追责三个维度,形成高压震慑,真正形成领导干部“不想腐、不能腐、不敢腐”的长效机制,对于从根本上治理公共工程招投标领域领导干部的腐败行为具有十分重要的意义。
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作者简介:赵利强(1994—),男,汉族,内蒙古赤峰人,湖南岳州律师事务所合伙人,研究方向为刑法。
蒋家坤(1995—),女,汉族,重庆人,上海段和段(长沙)律师事务所律师,研究方向为工程法学。
(责任编辑:冯小卫)