超级平台数据垄断的法律定位及规制路径

2024-12-31许昕瑶

湖北经济学院学报·人文社科版 2024年8期

摘要：数据成为第五大生产要素和平台资本扩张的重要一环，因此，数据被牢牢锁定在超级平台的手里，逐渐形成了对数据的垄断。数据孤岛严重影响了市场的创新和竞争，为消除负面影响，需要多元利益主体进行共同的规制和管理，政府应建立负面清单进行精准监管，同时加强对小型企业扼杀式收购的监管，平台巨头要积极承担社会责任履行义务，实现自我约束管理，推动数据携带权的构建，打破数据垄断带来的发展鸿沟，通过数据市场的方式实现数据的交流和自身的价值。

关键词：超级平台；数据垄断；法律定位；法律规制

当数据被认为是石油，它们也就成了网络中被广泛搜寻的黄金。我国的互联网产业发展迅速，在网络空间中可以实现大部分之前需要线下完成的事。在这个网络云空间中，应用软件的互通互联形成了面向用户开放的全方位生态系统，试图利用数据创造更大的商业价值，即所说的互联网平台。平台的壮大和发展离不开技术的进步，更离不开的是对用户数据的锁定，通过用户的互动参与，平台变成了最了解用户的人。但这背后代表着用户的个人信息已被平台发现并使用，不仅包括了用户对食物、衣物的偏好，也包括日常生活和财务状态，发现用户当下的信息的同时也能够发掘出过去的信息和经历，并依据算法和用户画像，推测出用户下一步的行动和需要，精准地提供吸引用户注意力的选项，随着用户黏合程度升高，平台也收获了更高的价值和收益，成了超级平台，但超级平台在竞争中为获得更多的利益和更大的优势，会把数据用在哪里、怎么使用不为人所知，数据的经济价值被全世界认可之后，层出不穷的垄断行为也不再显得怪异，但对数据的排他利用破坏了市场竞争秩序，需要国家的矫正和干预。

一、数据垄断的法律定位和发展现状

（一）数据垄断的法律定位

在数字经济发展的大势下，数据信息成了新的且更有力的生产要素，超过了以往的土地和资本要素，成了新一轮的市场争夺目标[1]。通过网络技术的发展，市场竞争的跨地区、跨国家、跨市场的趋势愈发明显，丰厚的利润引得更多主体投入数据竞争当中去，但在这个充满活力的舞台中，法律的身影却姗姗来迟。平台的开发者同其他商人一样，经济利益是至上的追求，通过已有的数据资源实现对市场和用户的瓜分，拥有更多的用户就意味着拥有更多的数据，数据成了竞争的武器，为在市场中有更大的优势，各个平台怎会将数据轻易拱手相送？算法黑箱、价格歧视、平台“二选一”、大数据“杀熟”、自我优待等行为在计算机技术的加持下披上隐形外衣损害着消费者的利益，也损害了市场的竞争秩序和创新的积极性。各个平台通过不同的手段收集着用户的数据，也阻碍了占有的数据信息流动。但数据不仅是平台发展所需要的，也是整个社会发展所需要的，数据上的垄断指的就是平台利用已有数据信息强化自身优势，在市场中造成了限制或排除竞争的负面影响行为，在超级平台身上更为常见。

对平台数据信息垄断进行规制是发展的必然结果。美国的数字经济规模在全世界范围内处于领先的地位，近年来将执法的重点转移到对数据信息垄断的管理上，针对平台巨头提出了《数字市场竞争调查报告》，指出谷歌、脸书、苹果和亚马逊等巨头滥用市场支配地位的行为并建议进行拆分，提起了多次反垄断的诉讼，并从立法层面进行提高，为保持国内竞争和创新的持久活力从多方面入手，显示了美国对数据垄断规制的意图和决心[2]。欧盟范围内并不存在本土的大型平台企业，主要被外来企业霸占着市场，所以欧盟是最早开始对数据垄断规制的，执法手段也较为严格，颁布了《数字市场法案》和《数字服务法案》，不断加大对平台内容和运行方式的监督和规制力度，保障用户权益和经济市场秩序。在全世界范围内活动的平台有着更快的发展基础，带给人们生活便利的同时，需要警惕数据垄断带来的负面影响，使各方主体的权利和权益处于法律保护状态中，公共利益也能得到保障和认可。

（二）大数据业态的现状

伴随着数据的充分利用，数据与实体经济结合带来的利益使大数据衍生业务发展迅速，“互联网＋”背景下数据技术与传统经济相结合，智慧教育、智慧农业和智慧的发展势头强劲，通过对数据的实时监控和使用过程中的动态修正，数据带来的经济效益得到提升，也延长了数据使用的生命周期[3]。数据利用的核心依旧围绕着生命周期和关键数据展开，涉及对数据的采集、存储、分析、交易、安全和平台建设等。数据的采集需要对用户特定行为进行跟踪和捕捉，以及自动化系统下的收集，便于后续的产品优化和迭代更新，以此作为维持和吸引用户群体的基础。分析是面对类型不一且增长迅速的数据，快速找出数据价值[4]，对不同类型的数据进行融合。数据的使用应当满足信息提供者对数据安全的热切期盼，从数据的生命周期出发对数据进行分类保护，数据携带权的要求下，数据迁移和协同的可操作性需要提升，针对隐私泄露和数据脱敏的问题应放在数据技术发展的下一项课题中[5]。大数据的核心业态发展遍布了社会的方方面面，未来会迎接规模更大、种类更多、结构更复杂的数据信息，超级平台在数据发挥作用、创造价值中起关键性的作用，需要强化政府和企业的责任认定，通过权力的行使来实现数据的价值、提升数据的流动性、降低数据的安全问题，让数据带来的福利又回归到社会中。

二、数据垄断的生成路径和原因

（一）数据垄断的生成路径

平台通过提供不同形式的服务、提供不同场景下的服务来实现对用户生活的全部占领，使用时间更长的平台会获得更多的数据信息，独占的数据也能够积累成库。但数据并不是天然就存在于巨头手中的，平台建立之初对外部世界提供着一项或几项核心服务，以服务的便利和贴心吸引用户的注册和使用，通过用户的推荐和推广吸引更多人的加入，免费的网络服务让用户在使用过程中无意识的交出个人数据信息，随着用户数量的增加，海量的数据也使得企业可以更精确的算出用户的喜爱偏好，推算用户下一步的需求，推送更符合个人兴趣的产品和服务，成本也得到下降，当然还有纷至沓来的广告商，他们明目张胆或隐藏在日常的互动界面中[6]，这也是企业的重要收入来源。

数据成为第五大生产要素，经济价值不断凸显，而平台的价值也在已积累的数据中不断地增长，不会再满足现有的服务范围后，平台试图获得更大的利润就需要提供不同范围下的服务、不同活动背景中的服务、不同专业程度上的服务，企业的扩张也就通过核心服务范围的增加实现了。在发展的过程中，通过共享已有数据帮助他们开辟新的市场，形成新的一轮市场垄断[7]，多元的网络平台满足不同的发展需要，增加了用户黏性的同时也更有利于收集更多的用户数据，当数据拥有了更多的场景和规模，就能更快产生新的数据，强化自身市场地位。例如腾讯的发展，从一个电脑端即时信息传递的软件出发，随着移动互联网的到来，腾讯借积累的经验、数据和用户基础顺势推出了移动端服务，满足市场的新发展需求，并随着网络购物的发展，针对性地推出购物平台，实现多领域的服务。腾讯的发展从社交这一核心服务做起，最终覆盖了多领域，对日常生活实现了“平台包络”[8]，将平台的数据信息与新市场目标相结合，从而获得了占据下一个市场的绝对优势。在发展过程中的数据积累使平台有更强的洞察力，更贴合用户的需要，正向的反馈回路使平台实现了经济上的目标，但这一行为的公平性却不能得到大多数人的认可。其他领域的行业巨头也依靠数据信息的运用，实现更大目标，行业的领头者们为追求更稳固的地位，往往将数据信息的利用形成内部的闭环，使得他们在特定行业内发展且无有力的对手，数据闭环带来的利益被无限制地放大[9]，但数据价值在于交流，“数据孤岛”严重影响了数据信息的深层次的社会价值实现。同时市场创新面临着更大的危机，扼杀性收购小新型企业，将市场进入门槛提高的同时掀起收购的浪潮。

数据信息的公共性特征也被平台的垄断行为掩盖。数据的公共性最明显的体现是在政府身上，政府为实现高质量的服务和管理享有大量数据并依此进行科学的决策，应承认政府独占数据信息是合法合理的，他们将社会整体利益放在优先位置上，但社会中存在着追求不同目标的小群体，他们对价值位阶的排序与有益于社会发展的需要并不完全相同，也于政府的公共规划不完全相同，该如何判断何种价值位阶更高，或者说何种情形下政府的行政数据垄断可以被打断或让步，需要法律进一步地确认，当然前提是建立在国家安全与稳定的前提之下。

（二）数据垄断的形成原因

1. 数据垄断的法律规制困境

数字经济发展迅速，平台通过算法和数据的双轮循环将数据资源集中在手，垄断问题日益凸显，但我国现行法律体系中对数据信息的保护和管理，对垄断的规制存在一定的困境。同时在全球竞争的模式下，我国作为开放的经济市场会受到外来经济主体的冲击，势必需要完善法律法规，对数据的流动和利用提供依据，对数据垄断进行规制，维护多方主体的合法权益，稳定经济市场运行秩序。

《中华人民共和国民法典》中强调了公民隐私和数据保护的重要性，《个人信息保护法》对“个人信息可携带权”问题也进行了规定，允许使用者向服务提供者提出个人数据信息的转移，这使得消费者能够自由选择服务平台，给中小新平台更多发展机会，但此规定仅仅是宣誓性条款，不具备强制执行性，需要进一步在实践中确保个人信息携带权的实现。数据垄断产生的原因之一是法律的缺位，在数字时代下对数据垄断的规制需要首先从法律层面进行管理和保护，其次因数据的处理要求极高的专业性，故建立专业的管理监督机构进行专项处理，强化问责和追踪机制，通过全过程的监管可以共同破除数据垄断的难题。

2. 经营者逐利的本性

经营者的目的就是营利，故在运营中商家纷纷追求着第一播放量，第一购买量，第一点赞量，因为第一的名次会有优先的推广地位，有利于吸引广大消费者携带他们的个人数据信息和财产前来。平台巨头经过长期运行实现对用户的“网络包络”，在市场中享有更强的竞争力，从平台角度出发对数据的大规模占有是资本积累，是市场自由竞争的产物，平台巨头是在竞争中具有强大优势和地位的一方，能够实现用户的汇聚并产生更多的数据，能够向用户提供更精准和便利的服务。但从公共角度出发，垄断的数据破坏了市场竞争秩序，削弱了主体的创新积极性，市场的进入门槛被随意提高，数据的垄断比之前市场中任何一种垄断形式都更为凶猛，过度集中的数据会在经营者中产生不可逾越的鸿沟，将中小平台挤出市场竞争，将新生平台阻挡在市场入口处，免费的服务也使得用户对平台行为的透明度质询大大降低。长期使用产生的信赖感使用户相信平台的推荐，但平台提供给用户产品的算法并不公开，自我优待和杀熟等行为层出不穷，用户的选择权、知情权在无意识的地方被削弱，平台逐利的本性在不被约束的情况下将成本转嫁给社会，社会成员本该享有的社会福利被吞噬。

3. 政府对数据的限制

在我国，政府是数据信息最大的所有者，拥有社会中80%的数据信息[10]，享有是否开放、开放哪一部分数据、开放的程度以及决定开放后数据使用途径的权利。现阶段流动的数据远远不够经济和社会发展的需要，应有广泛的内容和多样化的使用方式出现。但我国现阶段政府进行数据公开的实践和惯例限于行政法上传统意义的行政公开，非以经济的发展为目的的共享。同时，面对数据垄断，政府对数据垄断的管理是对市场负面竞争的合理干预，不会扰乱市场对资源配置的决定性作用，破坏市场原有的运行规律，数字经济时代下，各国政府已开始对数据公开的探索，以权力主体的身份为数字经济发展保驾护航。

数据可以通过复制、粘贴、发送被不同的用户所占有，每个人都可以对占有的数据进行利用，且不会对他人享有的数据价值进行减损或增益。但政府具有的天然保护职责使其对数据的公开慎之又慎，因为部分数据中含有涉及国家秘密、国家安全和个人隐私等内容[11]，错误的操作会对社会和个人产生难以挽回的危害，且在经济发展和社会总体安全的价值比较下，我国政府更偏向于保护社会总体安全这个更有利于更多数人的法益，但随着技术进步和社会呼吁，政府对数据脱敏和去标识后进行等级划分，进行有计划的公开和试点先行。

4. 数据交易市场的不完善

平衡发展与竞争，平衡创新与发展，需要良好的市场秩序，防止资本的无序扩张。实现资源的高效且公平的配置，应打造一个公开、安全、高效、便利的数据市场。数据对各企业和平台具有极大的吸引力，被生产发展所需要，企业凭借着已有的资本、海量的数据、高超的算法为发展提供了支持，但垄断平台的市场失范行为又遏制了发展[12]。数据交易市场以信任为前提、交易为目的、监督为支撑，任何一个环节的缺失都会影响交易市场的正常运行。对进入市场的主体进行前置的资格审查，核实经营范围、行业信誉及经营状况；对交易的数据进行审查和确权，验证数据质量和来源；对交易定价进行官方指导，避免以高价的形式延续数据垄断。可以对出售数据的平台释放一部分权利允许其对数据监督，免除数据的违规使用和转售的出现[13]。交易过程中加强监督的同时，也应加强对信息主体权利的保护，保障人格尊严的情况下推动数据的流动和融合，为市场经济的发展提供动力。

三、数据垄断的法律规制对策

数据的垄断会使数据在少数人手中囤积形成坚实的围墙，对竞争者产生排除性，也使得想进入市场的新竞争者困难重重，围墙内的人目标可能不再是创新，从而造成长期的故步自封和停滞不前。社会和市场的发展，需要多方协调促进数据的流动，以一种平等不歧视的状态向公共开放，保障下游经济活动的开展。

（一）完善相关法律法规的建设

面对数据垄断，最有力的措施之一是完善法律法规引导。我国现阶段尚不存在专门针对数据垄断进行规制的部门法。数据垄断并不等同于平台的垄断，首先数据反垄断规制的目的促进数据的开放，侧重点在数据的利用和流动，平台的反垄断更多地关注于市场的竞争环境，其次，数据垄断的认定不以平台垄断为前提或构成要件，构成数据垄断的平台并不一定构成平台垄断，数据垄断是平台垄断的结果。所以首先应当明确立法目的是使数据能够开放和共享，其次确立数据使用和处理的原则，然后强调数据违规使用的严重后果和法律责任，除进行高额赔偿之外，可以对主体的经营资格进行限制，使其在一定期间内或终身不得从事特定的经济活动。违法行为带来了行政责任和民事责任的同时，探究刑事责任的规范边界，以此增加威慑性。通过立法对现存的数据垄断行为进行规制，在包容审慎规制的前提下，对超级平台提出更严格的义务要求和行为准则，设置相应安全区的同时明确行为的红色边界，对主体实施特定行为将直接类推。司法实践中面对变化的市场，不再拘泥于传统的全面分析原则，对垄断的认定采取多元的评价标准，实现对消费者利益和社会公共利益的双重保护；此外将相关市场的范围界定进行个性化分析，着眼于其中的关联性对双边市场进行合理的认定，对市场自由竞争产生极大破坏的行为，需要法律的规制。

（二）建立专门机关进行监管

抽象的法律条文，将其价值更多地体现在落实过程中，实现数据信息的价值不仅需要立法的完善，也需要执法上的蜕变。行政机关在市场运行中具有主体地位，面对数据垄断带来的破坏，行政机关有着天生的责任使命。建立专门机构对数据垄断这一新型问题进行规制，将问题从两方面—政府主导下的“自上而下”管理和市场主体“自下而上”的监督—一起被解决。同时，对造成的隐形危害进行认定和追责，减轻受害人的举证责任，并允许行政机关主动的调查，维护竞争秩序和公共利益[14]。行政上的监管不能仅集中于已造成的损害，要着眼于事前的监管，强调事前规制的必要性和事中监督的及时性，实现运行全过程的规范化，将风险和危害在源头处扼杀，以此促进公平竞争维护市场创新。机关的监管能力的有限性和市场的无限性扩张相冲突，建立明确的负面清单制度，保障市场主体的进入和自由行动，实现私法自治和管理效率。负面清单不是扩大了管理权限，而是将执法行为和管理活动透明化和公开化，让自由裁量权受到统一标准的规范限制[15]，增强市场的创新活力。

（三）完善对行业巨头的监管

数据垄断最可能先在行业巨头身上发生，故在监管时应提高对行业巨头的监管标准，这也是出于超级平台社会责任的要求。平台是以数据和算法互为支持运转，算法以数据为原料进行自我优化，数据的海量性，算法的动态变化性，所以监管上有一定的难度，需要政府与平台巨头共同努力维护市场秩序。平台对自身范围内的活动负有管理和调整的义务，享有自身结构内的立法权、管理权和裁决权，且平台最了解自身业务范围和平台中失序的部分。平台巨头作为服务体系，它存在的社会价值已经远远超过了本身所带来的经济价值，所以国家赋予了平台更多的社会责任——公共性[16]，但往往会被私益所侵蚀，避免的方式之一就是公开且明确的管理制度，接受公私主体的监督。平台巨头在监管下树立更高的自我要求标准，树立典范示范作用，强化公共义务的履行。在欧盟《数字市场法案》有类似的行业规定被称为“守门人”规制，要求对已经具有稳固地位和核心技术的服务平台，制定更高的监督和管理标准，要求其数据高程度开放，保障数据的携带性，以此打造的公平竞争市场环境[17]。行业自律的目的与“守门人”具有一致性，设置精准监管目标的积极义务和消极义务，禁止歧视性行为和自我优待行为，为市场中各主体发展提供良好氛围。

（四）实现数据公开和共享

数据价值的实现需要数据的流动和结合，垄断不仅阻碍了其经济价值的实现，也阻碍了正常生活中的沟通交流，需要数据的开放和共享，保障社会公共福利的实现。《上海市数据条例》（征求意见稿）中指出，数据可以划分为公共数据和非公共数据，公共数据出于它的基础性职责和服务社会的需求，不仅应在政府各部门之间共享，提高办公效率，还可以无条件或附条件向公众开放。但公共数据的公开和实现并不是一件简单的事情，需要判断是否可以公开、对数据进行等级划分、明确授权主体的义务和行为规范。当然在开放过程中需要政府占主导地位进行授权和监督管理，发放特许的行政许可授权协议。在认定被授权人主体资格时还应充分考虑社会公益和国家利益，从公共利益角度出发做出判断。同时，个人数据携带的信息量是无法计算的，政府的公共性要求其为个人的人格和尊严提供保护，杜绝恶意使用和泄露对个人人格权的侵犯，在数据的开放使用和个人隐私之间寻找利益平衡点，以政府的权威和公信力为依据，加快公开数据的合理使用，提升社会的福利待遇。

（五）严格限制对小新企业的收购

数据垄断限制了经济提升的同时阻碍了市场创新和多样性发展，最终损害了公共福利和消费者的权益，常常通过收购具竞争力和潜力的小新企业来消除潜在的威胁，近年来对初创企业的并购一直游离在反垄断核心审查之外。平台巨头发展的内在演进，也需要外在的有利环境，近几年平台巨头的收购小新企业的交易数量不断提升，随之而来的是长期的负面影响，但执法机构对其恶意行为的证明难度较高，且执法机关的能力有限。对此，国家需要对申报的标准和结果的评估进行完善，加强事前和事后的审查协同推进。政府部门可以主动进行申报审查，对高额的收购和特别的收购条件进行额外监督，对平台巨头进行特殊监管，损害结果的评估标准着重探究横向效应，对经营范围和空间具有高度替换或重叠的申报慎重审查。其次，关注“非价格”因素，因为价格在平台竞争中不再是影响发展的关键因素，平台往往通过免费的高质量服务吸引消费者和经营者，再通过用户数据信息的利用进行盈利，平台对小新企业的收购需要多注意服务质量和技术创新等因素[18]。最后将举证责任进行调整，考虑强大企业的技术优势，通过对举证责任的调整来弥补信息不对称的劣势，实现对各方主体的平等保护。

（六）保障公民的数据携带权

数据是经营者的重要生产材料，数据携带权的确认有利于打破数据垄断的僵局。平台通过用户的长期参与而获得大量的数据信息，向消费者推送符合其兴趣偏好和实际需要的产品、信息和服务，满足用户的使用目的，实现用户黏性的增加，当新的平台出现时，消费者出于习惯和依赖不会有更换的意图。长此以往，消费者会习惯于平台提供选择，提供信息也会被消费者默认是最优信息，此时消费者难以分清是因为自己的真正需要作出决定，还是在平台影响下做出的被动性选择，卖方剩余被大大提升，消费者应享受到的社会福利被数据的巧妙运用偷走了。由于更换后的信息成本和时间成本等问题使得消费者不会轻易地更换平台，这使得平台对待用户权利保护持有一种消极的态度。数据的数量是无限的，但关键数据是有限的，应明确赋予用户的数据携带权，使用户能在不同平台之间自由的选择，离开平台时能够将前期积累的、与个人相关的数据以通用的表述形式带走[19]，提升数据的自由流通性和可操作性。随着用户自由选择权的扩大，经营者之间的竞争大大提升，会主动提升服务质量，推动市场的创新发展，破解数据垄断的难题。

数字经济的快速发展，使全球范围内平台数据垄断问题盛行，如何应对这个问题已经成为数字经济市场的头等大事，应当在明确反垄断的目的、反垄断的对象、反垄断的措施和程度上进行法律规划和国家安排。进行包容审慎的监管，智慧协同的监管，脱于传统立于实际的监管，实现监管与发展的同行，实现数据信息的共享，避免平台的规避和破坏行为，让数字经济健康发展。

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