新发展阶段基本公共服务均等化与城市群协调发展的互动机制研究

摘 要：实现基本公共服务均等化并缩小区域经济发展差距，是我国新发展阶段践行区域协调发展和城市群高质量发展的重要内容，也是推动实现共同富裕的重要举措。文章分析了公共服务与经济发展之间的关系，然后从交易效率、科技创新、治理能力和再次分配角度阐释了公共服务均等化促进城市群协调发展的机制，探讨了城市群发展水平提升在意愿、需求和能力三个方面对于提高公共服务均等化水平的影响。最后，提出新发展阶段促进基本公共服务均等化和城市群协调发展的实施对策。

关键词：基本公共服务；均等化；驱动机制；城市群；协调发展

公共服务供给关乎经济发展质量与社会治理水平。基本公共服务是保障公民生存与发展基本需要，是实现社会公平正义与健康发展的基础条件。基本公共服务均等化是全体公民都能获得公平与机会均等的基本公共服务，包括教育、医疗、文化、社会保障措施等。在我国经济发展目标从高速增长向高质量发展转变的新发展阶段，保障广大人民群众公平地获得基本公共服务，推动社会经济发展公平与公正，是政府的重要职责之一。习近平总书记2021年8月在中央财经委员会第十次会议上指出，促进基本公共服务均等化是推动实现共同富裕目标的重要举措之一。党的十九大报告强调，实施区域协调发展战略，推动基本公共服务均等化，是实现区域协调发展的重要举措。新发展阶段是在全面建设社会主义现代化国家的征途中不断满足全体人民物质文化和精神文化需求的发展过程，应遵循以人民为中心，公平正义、协调发展的价值追求。推动基本公共服务均等化是我国新发展阶段促进区域协调发展和实现共同富裕的重要途径，探讨完善基本公共服务均等化建设与城市群协调发展，对于推动区域经济由高速增长向高质量发展和实践共同富裕发展目标具有重要意义[1～2]。

国外关于城市公共服务均等化的主要研究内容包括城市公共服务的分类、均等化的衡量、公共服务供给模式以及影响均等化的因素等[3～4]，研究对象主要集中在不同社区、不同阶层以及不同社会群体之间。近年来，公共服务均等化研究受到国内学者的关注，主要研究内容集中于三个方面，分别是公共服务均等化的内涵[5]、公共服务均等化的测量[6]以及公共服务均等化的经济效应[7]，研究对象以城乡之间公共服务均等化差异[8]以及省域内部公共服务水平测度为主[9]。城市群是承载我国经济发展要素的主要空间形式，在我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段，城市群是实现经济高质量发展和区域协调发展的重要载体以及扩大内需和促进国内大循环的主要支撑。在我国新型城镇化建设的加速发展阶段，城市群基本公共服务均衡协调发展可以有效缓解大中小城市间、城乡间经济发展不平衡不协调等问题，然而在实践过程中，城市群内各城市间基本公共服务供给水平差异较大，经济发展不平衡现象仍十分突出，探索以基本公共服务均等化水平提升等途径推动城市群协调发展势在必行。

一、公共服务与经济发展关系

公共财政支出或者公共服务对经济增长具有正面促进作用，政府通过非生产性公共服务支出使有组织的生产活动成为可能，进而促进经济增长。凯恩斯主义宏观经济学强调了政府财政政策在短期对经济增长的拉动作用，主张经济萧条时通过扩大投资和政府支出来稳定经济增长[10]。内生增长模型认为公共投资通过刺激中间产品的需求推动经济增长，提高基本公共服务供给质量有利于吸引优质人力资源、优化投资环境[11]，进而提升区域经济发展竞争力，促进经济健康发展。

一方面，基本公共服务影响区域经济发展。现代社会，资本、技术和产业随人口流动而集聚，人口流动特别是拥有知识和技能的人力资本流动倾向于基本公共服务更具普惠性的城市[12]；同时，交通、环境等基本公共服务水平的提升，可以促进区域投资环境改善，有利于吸引外来资本。因此，公共服务配置有效性的提升以及城市基础设施的不断完善对于集聚经济均有一定的推动作用。另一方面，经济发展对改善公共服务具有积极作用，经济发展水平的提升是提高基本公共服务供给水平的重要基础。同时，经济快速发展会催生公共服务需求增长并促使新公共服务需求的产生，经济发展会对公共服务的需求和供给水平提出更高要求 [13]。但是，目前我国基本公共服务发展水平与快速的城市化发展水平并不协调，在财政支出方面以及基本公共服务供给水平方面均存在较大缺口，基本公共服务难以公平惠及社会大众，基本公共服务供给水平跟不上城市化的发展速度。

二、基本公共服务均等化与城市群协调发展的互动机制

基本公共服务均等化与城市群协调发展具有相互促进的紧密联系，基本公共服务均等化是城市群协调发展的主要内容之一，更是推动城市群协调发展的重要施政策略。在经济社会发展水平快速提升的背景下，人们对基本公共服务种类、规模、质量及其均等化水平的需求也在逐步增加，对城市群协调发展也提出了更高的要求。

（一）基本公共服务均等化对城市群协调发展的影响

在经济发展新阶段，城市群和都市圈已成为我国产业集聚、经济增长的主要支撑，在城市群经济联系逐步深化的宏观背景下，基本公共服务均等化水平的差异将制约城市群之间和城市群内部大中小城市以及城乡之间的联系与互动，具体见图1。

第一，基本公共服务均等化对城市群要素交易效率的影响。城市群的交通环境、信息设施等基本公共服务均等化水平的提升，对于生产要素流通所需要的时间、空间和经济成本会带来极大影响，成本的降低对于交易效率的提升具有重要作用[14]；同时，城市群基础设施、教育文化等基本公共服务均等化有利于知识的积累与传播，减少了信息沟通成本，扩大了交易的范围。

第二，基本公共服务均等化对城市群科技创新的影响。城市群内教育、医疗、文化、体育等公共服务体系的完善和基本公共服务均等化水平的提升，不仅可以改善本地居民生活水平和人口素质，同时能够吸引外来人口的流入，特别是优质人力资本的集聚，因而基本公共服务的改善及其开放与均等化水平的提升能够通过人力资本数量和质量提高带来的传导机制促进城市群协调发展水平的提升。

第三，基本公共服务均等化对城市群治理能力的影响。基本公共服务均等化可以通过再分配制度抑制初次分配不公，是实现城市群发展公平和高质量发展目标的重要制度安排。教育、医疗、社会保障、社会救助等基本公共服务均等化水平的提升将直接惠及数量广大的民众，提高城市群居民对于经济社会发展成就的认知度，提升中低收入群体的社会福利水平以及获得感，进而提高城市群在经济发展质量和社会治理公平层面的协调发展水平，而这种效果取决于城市群公共治理能力的高低[15]。只有完善的市场机制和较高的政府服务水平，公共服务的保障性、民生性、公平性目标才能在城市群中得以实现。

第四，基本公共服务均等化对城市群内收入再分配的影响，城市群内各利益主体之间的经济差距包括区位、资源等自然禀赋差异，以及后天的经济社会发展差距，先天的自然禀赋差异通常对区域经济社会发展潜力和水平具有决定性影响，必须依赖于基本公共服务均等化来缩小区域间居民收入差距。推动公共服务均等化可以间接削弱城市群内“行政壁垒”的影响，减少因自然禀赋差异以及要素无法自由流动带来的区域间收入差距，降低居民私人支出，抑制收入差距扩大。

（二）城市群协调发展对基本公共服务均等化的影响

城市群整体发展水平的提升包含城市群的协调发展，而城市群基本公共服务均等化又是城市群协调发展的主要内涵之一。因此，城市群协调发展水平的提升对于促进基本公共服务均等化也具有显见的积极作用。

第一，城市群协调发展水平的提升增加了推动基本公共服务均等化的意愿。基本公共服务的供给主体主要包括政府、企业以及社会团体，通过政府主导、市场化机制以及服务外包的形式实现。但是，基本公共服务的生产和供给不以营利为目的，这是基本公共服务的本质内涵，因此，政府主导是基本公共服务提供的主要模式。基本公共服务均等化水平的提升取决于公共资源的丰度，政府具有丰富的可支配资源和经济实力，才有意愿推动基本公共服务均等化和公共服务水平提升。

第二，城市群协调发展缩小了城市群内区域发展差异，而区域差异的减少有助于挖掘不同发展水平的城市之间以及城乡之间的共同基本公共服务需求。只有经济发展水平相近，生活方式理念相似，才会产生相近的公共服务需求，基本公共服务的均等化才具备存在的价值和实现的必要。因此，城市群协调发展从发掘共有需求上可以促进基本公共服务均等化水平的提升。

第三，城市群协调发展需要的政府治理能力提升，为实现基本公共服务均等化提供了条件。城市群公共治理能力的高低直接决定了基本公共服务促进居民收入增加的效果以及基本公共服务均等化的实践效果。如果权力、机会壁垒显著，治理水平不足，治理效率低下，不能践行公共服务的再分配功能和发展成果由全民共享的理念，就没有提升基本公共服务均等化水平的能力。

三、城市群基本公共服务均等化实施对策

基本公共服务具有外部性、公益性、兜底性、普惠性等特征，对于调节城市群内大中小城市之间、城乡之间和社会各阶层成员之间的收入差距，推动经济发展成就的互惠共享，提升公众满意度与获得感，促进社会的公平正义与和谐发展，推动共同富裕目标实践具有重要的现实作用。

（一）推动基本公共服务水平逐步提升

随着区域经济发展水平的提高，公共服务财政投入得以不断增长，公共服务供给种类与规模逐步扩大，广大人民群众增加了获得感，也因此吸引了人口的持续流入。但是，人民日益增长的美好生活需要特别是对优质基本公共服务的需要依然突出。基本公共服务在不同城市之间以及城乡之间的发展水平差距仍然较大，因此，必须进一步解放思想，结合各地实际，在可持续和资金保障的前提下，进一步推动公共服务较高水平的全面覆盖，提升基本公共服务均等化水平。营造公平、公正、开放、文明的生活环境以及利于科技创新、低碳发展和人才集聚的投资环境，推动城市群协调发展和高质量发展。

（二）创新城市群基本公共服务供给方式

推进基本公共服务均等化水平的提升，不能只增加公共服务投入，更重要的是创新基本公共服务的供给。首先，逐步构建“政府责任-公众回应”的双向良性互动型基本公共服务供给模式。优化基本公共服务供给领域和供给方式，提高基本公共服务供给均等化水平，提升公众对于基本公共服务供给的满意度。其次，完善基本公共服务供给规范制度。确定基本公共服务供给原则与标准，对公共服务提供主体、服务对象、提供流程、投入保障和责任担当等进行科学界定，为基本公共服务均等化和标准化的可持续推进提供制度保障。最后，创新公共服务供给方式。积极引导私营机构、非营利性组织、专业协会等通过授权、委托等方式向民众提供多样化的公共服务，逐步消除体制机制障碍。通过政府、企业、社会团体三者之前的战略合作、经管分离以及特许经营等多种方式引导社会资本参与公共服务投资、运营和维护，拓展公共服务内容，提升基本公共服务均等化水平。

（三）缩小城市群内部基本公共服务供给差距

经济发展过程中，劳动力从经济发展落后地区向发达地区，从乡村、中小城市向大城市流动是客观规律，追求幸福与财富是驱动人口流动的核心因素，城市公共服务提供水平和均等化程度是人口能否留得住的关键，教育、医疗、文化等公共服务的质量与公平是人口流动的重要决定因素。首先，应当从基本公共服务均等化入手，促进城市群内教育、医疗、文化、体育等公共服务资源均衡，降低城市群内部城乡之间基本公共服务质量发展差异。其次，积极采用数字化、智能化管理技术，加强城市群内城镇体系基本公共服务一体化建设，打破人口和其他生产要素流通障碍，完善自由的人口流动制度。

（四）改进城市群基本公共服务绩效评估和监督机制

在政府绩效考核中，强化基本公共服务能力评价。一是完善绩效评估机制，将地方政府提供基本公共服务的规模、水平、效率和公众满意度纳入政府绩效考核体系，推动基本公共服务质量和效益提升。二是改进公共服务监督机制，推动基本公共服务建设、实施和绩效评估的问责监督，提升基本公共服务供给透明度与公信力。三是积极建立公众参与机制。基本公共服务最终是要满足公众的需求，应当逐步拓展公众参与基本公共服务供给的途径，推动公共政策制定、公共服务规划落实与评估的多元主体互动，推动基本公共服务均等化，提高民众对经济发展的获得感。

（五）借助数字经济赋能城市群基本公共服务均等化

在数字经济时代，应当充分利用信息化、网络化技术平台，从城市群内部打通信息分割各自为政的散漫状态，推动基础信息数据互联互通，积极利用大数据分析技术对城市群内人口空间分布和实时流动趋势进行科学监测分析，进而对不同空间、不同种类的基本公共服务需求种类、规模与结构进行科学预判，提高公共服务政策决策的科学性，为城市群协调发展突破制度和技术难点提供支撑。首先应改变公共服务均衡供给思维，随着人口流动以及城市群功能分工的演变，必须创新城市群公共服务资源配置模式，采用数字技术完善基本公共服务资源在城市群内共享与互通。其次，采用现代信息网络技术赋能城市群解决基本公共服务均等化水平低、监督机制不完善、互动评价方式不畅通以及人力资本匮乏等问题，探索从公共服务的需求侧推动民众享受基本均等的公共服务水平，从基本公共服务供给、公共服务标准体系建设、公共服务平台构建、公共服务可达性等方面探索数字赋能公共服务高质量发展的优化路径，为公共服务的高质量发展和均等化水平提升提供决策依据，推动实现以人为本的城市群协调发展和共同富裕。

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