基础设施REITs所得税重复征税：困境溯源与消除进路

2024-12-31卢秀秀

湖北经济学院学报·人文社科版 2024年8期

摘要：基础设施REITs所得税重复征税问题是制约其发展的税收“瓶颈”之一。信托所得税收理论缺位企业所得税收理论内含矛盾是其理论成因；信托“双重所有权”原则与物权“一物一权”原则存在冲突是其制度成因；专门性所得税立法缺失、信托所得归属规则缺失、税收优惠特别规定缺位是其规范成因。消除基础设施REITs所得税重复征税，一要构建以“导管理论”为主、“实体理论”为辅的信托所得课税理论体系；二要确立基础设施REITs所得税中的消除重复征税原则；三要确认受托人的代缴义务人地位；四要科学设定我国基础设施REITs所得税优惠政策。

关键词：基础设施；REITs；所得税；重复征税；税收优惠

一、问题的提出

我国基础设施领域不动产投资信托基金（以下简称基础设施REITs）的试点，肇始于2020年4月证监会、国家发展改革委发布的《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》[1]。随后，证监会、国家发展改革委等部门相继出台了多项规章和规范性文件以支持基础设施REITs试点工作，基础设施REITs试点由此扩围至全国，进入常态化推进阶段。2023年11月，证监会贯彻落实中央金融工作会议的要求，提出将继续推进REITs市场体系完善，不断推动REITs市场高质量扩容增类。然而，在现行税制下，基础设施REITs存在税负过重、重复征税等突出问题，严重制约了基础设施REITs市场的健康发展和高质量扩容。

中国版基础设施REITs采用了“公募基金+ABS”的产品形式和以信托模式为主的交易方式[2]，其税制应依信托税制而定。但长期以来，我国的信托税收理论和信托课税的基本原则处于空缺状态，信托税制立法几乎处于空白。对于基础设施REITs等各类金融信托产生的所得该怎样征税，税收学界也未进行过深入研究[3]。同时，我国现行税法并未针对信托的特殊性和复杂性作出专门规定，也没有在现行税制框架内作相应的调整，只是将普遍适用于一般经济活动的税法规则直接套用到信托行为上[4]2，这致使纳税人不清、税负过重、重复征税等问题在税收实践中频繁发生。税法学界和实务界普遍认为信托运营阶段和终止阶段的所得税重复征税问题是REITs发展的税收“瓶颈”之一[5]。鉴于此，有必要通过科学的制度设计解决基础设施REITs所得税重复征税的问题，以避免金融信托产品因税负成本过重而无法实现预期目的[6]171。本文将从探讨基础设施REITs所得税重复征税困境入手，在深度溯源困境成因的基础上，提出科学消除我国基础设施REITs所得税重复征税的税制设想。

二、基础设施REITs所得税重复征税的现实困境

在当前的税收实践中，基础设施REITs所得课税适用的是一般的税收规则。REITs作为一种信托，其财产和财产权是可以分离的，受托人拥有财产的名义所有权，而受益人拥有财产的实质所有权。现行税制没有针对此种双重所有权结构作专门规定，双重征税的产生是必然的[3]。从税法原理上说，重复征税可以划分为法律上的重复征税和经济上的重复征税。法律上重复征税的产生是由于多个国家或地区同时对一个税源进行征税。经济上重复征税的产生则是源于同一国家就同一税源对多个纳税主体同时进行征税。基础设施REITs所得税中的重复征税，是就同一底层资产及其所得对多个纳税主体都征税，所以属于经济上的重复征税。信托运营和信托终止阶段是基础设施REITs重复征税发生的主要阶段。

（一）基础设施REITs运营阶段的所得税重复征税

在基础设施REITs的存续运营阶段，根据信托契约，受托人需要对信托财产进行运营，在这种运营活动中，存在着诸如出售、出租、投资分红等诸多经济行为[7]，此时，信托财产的移转会涉及是否课征所得税的问题。由于我国现行所得税法一律遵循“人人课征所得税”的规则，对包括基础设施REITs在内的各类金融信托产品进行征税，而不根据金融信托产品的交易结构及其各自的法律属性做特殊的税制安排[8]。因此，在REITs存续运营期间，项目公司对底层资产的运营而获得的租金等信托收益所得，在名义上归属于项目公司。因此，其需据此缴纳企业所得税，此为第一次征税。根据规定，基础设施REITs产生的收益要以不低于合并后基金年度可供分配金额的90%的比例分配给受益人。所以，当项目公司缴纳企业所得税后，项目公司需要向投资者分配不低于可供分配金额的90%税后收益。此时，投资者将获得来自项目公司的信托收益所得，他们同样要就这笔所得缴纳所得税，此为第二次征税[9]。显然，对基础设施REITs所得课税时，如果简单套用现行所得税法，则会产生针对同一信托收益向项目公司和投资者两次征税的现象，这属于明显的重复征税问题。

（二）基础设施REITs终止阶段的所得税重复征税

依据现行所得税法之规定，信托终止后，受托人将信托财产交付给受益人或委托人，受益人或委托人应该为获得该信托财产缴纳所得税。如果按照这种规则来征税，必然会出现重复征税现象[4]148。在这种情况下，基础设施REITs的产权移转只具有形式上的资产让渡性质，并未实质产生新的收益。然而，此时的形式所有权移转仍需进行产权变更登记，与实质产权移转下的变更一样需要纳税[3]。形式上的信托移转中，受托人并不以实际享受信托利益为宗旨，这种形式移转只是为达成受益人利益而赋予受托人的一种技术手段。形式移转的财产取得人，实质上并未享有经济利益，因此也就不具备纳税能力[4]142。若对此种形式移转的信托行为征税，重复征税的产生是必然的。

（三）基础设施REITs所得税重复征税的消极影响

重复征税违背了税收中性原则，增加了不合理的税负，会对基础设施REITs的经营行为和投资人行为产生显著的消极影响[10]，阻碍REITs的健康发展。我国基础设施REITs在运营和终止阶段的重复征税造成了税收歧视和税收扭曲，加重了REITs的税负。基础设施REITs税负的增加，会导致一系列的连锁反应。首先，这增加了其本身的运营成本、降低了其投资回报、压缩了其实际盈利空间；进一步地，这将影响投融资主体的金融决策，降低投资者的投资热情和投资回报的形成[2]；最终，这将影响基础设施REITs盘活基础设施存量资产，拓宽社会资本投资渠道核心目标的实现。因此，必须通过必要的税制改革和科学的税制设计，突破困扰基础设施REITs行业稳健发展的所得税重复征税困境。

三、基础设施REITs所得税重复征税的困境溯源

只有透过问题的表面究其本质，才能真正解决问题，突破困境。因此，若要实质性地切中基础设施REITs所得税重复征税困境的要害，就要对该困境追根溯源，探寻该困境产生的理论成因、制度成因、规范成因。

（一）基础设施REITs所得税重复征税的理论成因

关于信托税收问题，国际上形成了“信托导管理论”和“信托实体理论”两种理论。“信托导管理论”主张，信托只是受托人和受益人相互进行利益输送的管道，并不具备独立的法律人格。因此，以信托行为作为基础而形成的信托所得，应由受益人享有，因信托而产生的所得税应只由受益人缴纳[4]26。“信托实体理论”主张信托在税法上拥有独立的法律人格，是独立的纳税实体。信托所得应直接归属于信托本身，由受托人代表信托履行纳税义务，信托剩余所得分配给受益人时，受益人无需再缴纳所得税[4]83。此两种理论均为突破重复征税困境提供了思路，为消除重复征税的科学税制的构建指明了方向。然而，我国尚未明确包括基础设施REITs在内的信托所得应适用的税收理论，也几乎不关注金融产品交易结构的特殊性质，对各类金融信托产品进行课税时的依据仍然是“人人课征所得税”规则。该规则显然未针对信托的特征和功能确定金融信托所得的归属。而信托所得的归属问题，是信托所得税制的基本问题。我国信托税收所得税收理论的缺位，导致了当前我国信托所得的归属不明，信托所得归属不明则极易诱发重复征税和信托避税问题。因此，信托所得税收理论的缺位是导致我国当前金融信托重复征税问题产生的理论根源。

（二）基础设施REITs所得税重复征税的制度成因

基础设施REITs所得税重复征税的制度成因在于，信托“双重所有权”原则与物权“一物一权”原则的冲突。我国《信托法》上的信托制度移植于英美法系。英美法系信托制度主张，受托人和受益人分别享有信托财产的名义所有权和实质所有权。所以，在英美法系中受托人和受益人都拥有信托财产的所有权。所谓的信托“双重所有权”原则亦即为此。[11]但是，由于继受了大陆法系的民法传统，我国在物权方面采纳的是“一物一权”原则，主张一个信托财产的所有权只归属于一个法律主体。因此，信托“双重所有权”原则与物权“一物一权”原则存在着根本冲突。其次，我国《信托法》对英美法系信托制度的借鉴过于僵化，既未事先建立法理联系，在借鉴后也未基于我国现有的法律制度框架对“双重所有权”的本土化问题进行妥善处理。同时，由于《信托法》套用英美法系中的相关概念和规则，但未深究其法理基础，使得我国的信托制度虚有其名，而信托财产所有权归属不明、信托受益权性质未定等一系列问题却真实存在[12]，并由此引发了所得税重复征税的困境。

（三）基础设施REITs所得税重复征税的规范成因

1. 缺乏专门性立法或特别法条款

一方面，基础设施REITs作为信托的一种类型，对其所得征税要遵循信托税制的相关规定。然而，在《信托法》之外我国并未颁布任何专门的信托所得税立法或特别法条款。目前对信托所得课税只能适用现行所得税法中关于一般经济活动的规定，而忽视了信托本身的特殊性和复杂性，缺乏专门针对信托的双重所有权结构的特殊规定。如此适用税法，必然在实践中会频繁发生纳税主体不明、纳税责任不能划分、征税客体无法界定等问题[13]。另一方面，基础设施REITs法律主体地位的专门规定也是缺位的，其商事主体地位难以明晰。税法与私法之间联系紧密，商事主体地位的不明确影响了其纳税主体地位的确认，从而导致其无法找到对应的税法规则。可见，基础设施REITs的商事主体地位规范的缺失，造成了对基础设施REITs所得归属认定的困难，对该所得应负纳税义务者的认定也变得含糊不清，进而造成现行税法规则适用的困惑[14]。综上，基础设施REITs专门性所得税立法或特别法条款缺失，使针对基础设施REITs所得征税的多个要素均处于不确定状态，滋生了重复征税问题发生的土壤。

2. 缺乏基础设施REITs所得税税收优惠特别规定

纵观成熟REITs市场的国家和地区，绝大多数均通过颁布专门的REITs税收法规，给予REITs一定的税收优惠条件，以达到避免重复征税的效果。如美国、日本以及我国香港地区，它们的立法规定了REITs能够附条件地享有税收优惠，只要其收益、资产、负债等满足了相应的条件，即可区别于一般的企业，无需就分配给投资者的收益缴纳企业所得税。此外，有些国家和地区并不通过制定专门的REITs税收法规来规定这些税收优惠条件，而是选择以间接性措施的方式来达到同样的效果。然而，目前我国既未对REITs颁布专门的税收法规，亦未对其税收优惠条件加以规定，更没有现行的税收优惠规定可供其类推适用，只能遵循“人人课征所得税”原则进行课税。由此可见，我国现行税法既存在着容易产生重复征税的规范设计，又尚未存在避免此种现象的规范，这使得基础设施REITs所得税重复征税似乎成为一个无法突破的困境。

四、基础设施REITs所得税重复征税消除的税制设想

纵观成熟REITs市场国家和地区的经验，制定专门的税收法规，构建科学的税制，以给予税收优惠、避免重复征税、保持税收中性，是REITs长足发展的重要动力[15]。消除基础设施REITs所得税重复征税，必须构建科学的基础设施REITs所得税税制。而要想构建和完善基础设施REITs所得税税制，首先就是要构建和完善我国的信托所得税税制。

（一）立法模式：在现有所得税法框架内增设专门独立条款

总的来说，境外信托所得税制的构建，有两种立法模式：其一，突破现行的所得税税制，单独制定专门的信托所得税法；其二，在现行所得税制的框架内，修改现行的所得税法，补充针对信托所得税制的专门独立条款[16]。第一种模式在我国可行性较差且立法成本高，不宜采用。原因在于：首先，信托所得税法其实只是所得税法中关于信托课税的特殊规则的总和，若采用专门立法的模式，则现行所得税制的整体性将被打破且会造成税制的复杂化；其次，该模式存在技术上的操作障碍，信托所得税法条款设置的难度高且条款的共性难以归纳；此外，该模式还存在着不当提高征纳税成本、与信托所得税法的本质特征相悖等缺陷[4]13。因此，我国基础设施REITs所得税税制乃至信托所得税制的构建，采用第二种立法模式更为适宜。

（二）理论建构：构建以“导管理论”为主、“实体理论”为辅的信托所得课税理论体系

信托税收理论的确立是REITs税制构建的前提和基础。我国现行所得税制的设计依据围绕的是一般经济活动，因而与基础设施REITs的信托导管属性不符[4]183。对于基础设施REITs的所得征税，目前亦尚未建立起相应的信托所得课税理论。[17]在我国信托所得税制的构建中，多有以信托导管理论为其理论基础的呼声，并认为若要从根本上消除重复征税，则必须在信托所得课税归属上采用“信托导管理论”。其进一步主张，应构建以“信托导管理论”为主、以“信托实体理论”为辅的信托所得课税理论体系[4]225。作者亦赞同此种观点。理由如下：英美法系采用信托税收“实体理论”的制度基础在于，英美信托制度中的受托人享有普通法上的所有权，信托财产具有独立性，而我国缺乏这样的制度基础。由于受到大陆法系国家和地区信托税制传统的影响，在我国信托制度的话语体系中，信托长期以来均被视为委托人和受益人之间财产输送的管道，而非独立的法律实体。所以，我国应构建以“导管理论”为主、“实体理论”为辅的信托所得课税理论体系。具体而言：在设置基础设施REITs所得税的税制时，首先应适用信托导管理论，当且仅当“信托导管理论”无法有效发挥其作用时，再适用“信托实体理论”作为辅助。此时，可就基础设施REITs本身累积收益课税，若最后能确定受益人，则此部分能够被抵扣[18]。

（三）原则确立：确立基础设施REITs所得税中的消除重复征税原则

从根本上讲，重复征税意味着与经济实质主义的相悖。在金融税制中，应将经济实质主义作为金融交易的一般课税原则，这与税收法定和实质课税原则相符合。[19]因此，若要消除基础设施REITs所得税中的重复征税，应将“实质课税原则”作为首要课税原则，将其作为平衡分配纳税义务的法律评价标准，并据此系统构建我国基础设施REITs所得税税制[13]。

1. 确立实质课税原则下的形式移转不课税原则

基于信托财产的形式所有权和实质所有权的区分，信托财产在不同主体间的多次移转，也可划分为形式移转和实质移转。无论信托财产几经移转，形式移转后的财产取得人都不能真正地享有信托利益，[20]因此应当秉持实质课税原则，并将“形式移转不课税”作为实质课税原则的关键子原则。具体而言，要在遵循形式移转不课税原则的过程中达到，对基础设施REITs中用于分配的剩余收益，不管是在项目公司层面，抑或投资者层面，都只征收一次税。尽管这一次的税收只涉及企业所得税或个人所得税中的一种，也不能重复征税。

2. 确立实质课税原则下的实质受益人课税原则

基础设施REITs既得信托收益的归属，决定了纳税义务的分配。尽管信托收益在名义上属于受托人，但在实质上应归属于受益人。对于这一问题，如果同时采纳法律归属说和经济归属说，那么显然会产生重复征税。所以，在构建基础设施REITs所得税制时，建议确立实质受益人课税原则，将信托收益归属于实质受益人，由受益人纳税，不对受托人课税，以此来排除重复征税。具体而言：其一，要坚持受益人个别享有原则。以将信托收益归属于实质受益人的方式，按照受益人实质的收益比例来承担信托所得税，实现真正意义上的“谁受益，谁负担”[21]。其二，要在受益人和受托人之间建立“可分配纯所得”制度，通过对分别应归属于受益人和受托人的既得信托收益和累积信托收益区隔，准确区分受益人的既得信托收益，进而对受益人的应纳税所得总额进行合理界定[4]226。其三，要构建受益人信托收益分配的程序机制，即“层级分配体系”，以实现信托收益分配的先后顺序。

3. 确立实质课税原则下的所得发生时课税原则之例外

在信托税制的构建中，原则上应实行所得发生时课税原则。“所得发生时课税”，即信托所得课税的时点应以信托所得产生时为准。从信托所得产生之时起，所得即属于受益人，受益人应就此承担所得税。但是，有原则也有例外，信托所得发生时课税原则也存在适用除外的情形。在集合信托、保险信托和公益信托中，对其信托所得进行征税的时点并非所得产生之时，而是受益人获得信托所得之时。其中，集合信托的产品包括公募等投资信托以及证券投资基金业务等。显然，基础设施REITs可归属于集合信托，因此也应属于所得发生时课税原则的适用除外情形。该类信托之所以应于收益分配时课税，主要原因有二：其一，此类信托往往拥有诸多受益人，无法在信托收益发生时即算清各个受益人所持收益的份额以及应纳税所得额。所以，对于此类信托的所得，不应在信托所得发生时课税，而应于信托利益实际分配时课税。其二，此类信托具有强大的金融功能，通过税收优惠政策和创造较为宽松的税收环境来推动基础设施REITs产业的发展，也成为许多国家和地区的普遍做法。因此，有必要将基础设施REITs所得延至所得分配时课税，以其营造相对宽松的税收环境，体现国家鼓励金融创新的经济政策[4]165。

（四）地位确认：确认受托人的代缴义务人地位

在实质受益人课税制度下，税务机关对信托所得税的征收管理会遭遇现实困难。受益人隐形于信托背后，其收入状况等如何，税务机关难以查证。解决这一难题的途径之一是，赋予受托人代缴义务人的地位，由受托人代表受益人承担纳税义务。一方面，受托人拥有着对信托财产的占有、使用、处分权，另一方面其是对信托财产情况最为熟悉的人，是信托关系的核心。因此，其作为受益人协税义务人是最适宜的[4]221。具体的制度设计方面，可以将个人所得税法中代扣代缴义务人的制度设计进行类比，确立受托人为受益人的代扣代缴义务人，并赋予其受益人纳税义务代理人的法律地位。受托人自接受委托人的信托财产移转时起代缴义务产生，并于受托人将完税凭证交付给受益人时代缴义务消灭。接着，可采用英国的“免抵退税”方式，规定由受托人代扣代缴的所得税可以用于抵免，受益人持完税凭证自行进行税款抵免和分配抵免，当可抵免额超过了受益人当年的应纳税额时，可以申请退税[16]。

（五）政策优惠：科学设定我国基础设施REITs所得税优惠政策

在推进标准化REITs的国家或地区，基本均对REITs设置了不同程度的税收优惠政策。REITs的主要优势和吸引力就是其在税收上的优惠待遇，税收优势的关键在于能避免双重征税。故有必要科学构建我国基础设施REITs信托税收优惠制度，以消除基础设施REITs双重所有权结构下的重复征税及其信托所得的经济性重复征税。

1. 域外成熟REITs市场税收优惠政策的经验镜鉴

域外诸多成熟REITs市场，都仅对所得在REITs层面或投资者层面征一道税，以避免重复征税。为鼓励REITs投资，有些国家还给予投资者分红免税或按优惠税率征税的税收优惠待遇[22]。譬如，在美国，REITs的税收优惠主要表现在以下几方面：一是项目公司层面，满足75%以上REITs资产投资于不动产，且分配给投资者的利润不低于90%，租金收入用于分红部分可税前扣除；二是REITs层面，如果将其90%以上的收益分配给投资者，用于分红部分可税前扣除，未分红部分征收企业所得税；三是投资者层面，为鼓励长期投资者继续投资，对持有5%以下满5年的投资者转让REITs免征所得税[23]。无独有偶，为促进REITs的发展，新加坡也制定了税收优惠方案。新加坡对REITs的税收优惠可以概括如下：一是项目公司层面，用于分红部分免税、出售利得免税；二是REITs层面，新加坡设定了REITs税收透明待遇。规定满足将收入90%以上分配给投资者要求的REITs，可以申请税收透明待遇，免征分红部分的所得税，未分红部分仍征收所得税；三是投资者层面，居民个人投资者和非居民个人投资者分红和出售所得免税，对非居民机构投资者取得的分红仅按10%的税率征收所得税，而居民机构投资者的税率为20%[22]。这两个国家在不同结构下采用了不同的税收优惠政策，但其共同点在于均避免了所得税的重复征收。这对我国重复征税问题的解决具有借鉴意义和参考价值。

2. 制定我国基础设施REITs所得税优惠政策的具体举措

目前我国基础设施REITs的相关制度规则规定了强制分红制度。这一强制分红要求和比例与新加坡REITs申请税收透明待遇的条件相一致。因此，作者认为我国可以借鉴“税收透明”的处理方式。基础设施REITs分配给投资者的那部分收益，免征REITs层面的所得税。这部分收益将最终归属于投资者并由其缴纳所得税。而基础设施REITs留存的收益，需要缴纳REITs层面的所得税。

具体而言：其一，要合理设定基础设施REITs税收优惠的条件。根据可税性原理，税收优惠政策实质上是国家对部分税收利益的牺牲，会对现行税制产生“侵蚀性”[1]。因此，基础设施REITs的税收优惠政策，需要符合税收法定原则，其设定必须有明确的条件和范围限制。美国、日本和新加坡对REITs给予税收优惠的同时设定了严格的限制条件。如：美国要求REITs每年收入75%以上要来源于房地产相关收入，REITs总资产中不动产的占比不得低于75%，并要求REITs必须把至少90%的年度应税收入分配给投资者，只有满足严格的要求才能享受相应的税收优惠。我国已明确要求基础设施公募REITs要将90%以上的年度可供分配金额按要求分配给投资者，因此建议将该强制分配要件的达成，作为税收优惠的前提之一。此外，还建议将“合格不动产投资”作为REITs税收优惠的前提条件之一。此举为提高市场交易标的质量的考量，因为该条件不仅对底层资产权属提出了要求，还需要考虑底层资产的稳定性[1]。其二，税收优惠的设定应契合鼓励长期投资的税收导向。基础设施REITs投资者获得资本性收益的主要方式仍是分红，所以建议可以采取类似资本市场当前股票分红的征税措施管理办法，对满足上述条件的基础设施REITs，在投资者层面予以一定的税收优惠，将所得税税率和持有REITs份额时间长短挂钩，对长期投资者的分红收益应缴纳的所得税进行减免，以培养个人投资者和机构投资者持续投资基础设施REITs的信心，避免投机行为[7]。

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