云南边疆治理经验史鉴与“三边三好”创建

摘"要：云南边疆治理历史深远、经验丰富，为“三边三好”创建提供了重要历史基础。“三边三好”创建作为云南边疆治理的新理念，产生于周边安全深度角力、地缘关系错综复杂和治理模式倒逼转换的现实背景，锚定了建立云南周边安全新秩序、实现云南兴边富民新局面、打造云南多元一体新格局、构筑云南合作共治新生力、创设云南美丽边疆新环境的目标靶向，对促进云南边疆治理现代化，推动国家治理体系和治理能力现代化意义重大。

关键词：云南“三边三好”创建；边疆治理；治理能力现代化

中图分类号：F2"""""文献标识码：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.17.008

“三边三好”创建在深刻总结和吸收云南边疆治理经验中，立足边疆治理场域，致力云南边疆治理，折射出云南边疆治理现代化的理论创新和实践探索。在边疆治理视角下，总结和吸收云南边疆治理的历史经验，进一步深化云南“三边三好”创建的现实背景和目标靶向研究，不仅有助于深入学习贯彻习近平总书记对云南边疆治理的指示精神，而且能够促进边疆治理与国家治理结合、历史治理与时代治理相结合，对促进云南边疆治理现代化，推动国家治理体系和治理能力现代化意义重大。

1"云南边疆治理经验及对“三边三好”创建的借鉴

鉴往方可知来。云南边疆治理历史深远，治理经验丰富。“三边三好”创建作为云南边疆治理的新理念和新方略，应当在总结和吸收有益治理经验的基础上探索新时代云南边疆治理的新模式。

1.1"“土流并治”的经验及对“三边三好”创建的借鉴

“土流并治”是元、明、清时期西南边疆地区治理的重要模式。云南作为西南边疆的重要省份，因而也运用了这种治理和管辖的模式。“土流并治”实际上就是土司制度和流官制度同时并行，在同一地域范围内，“土”“流”两种行政制度并存。云南实行“土流并治”事实上从明代到清代着重于权力的结构化调整，同时开展了不同形式的赋税征收、民众教化和社会管理。在明代云南曲靖府、蒙化府、临安府、大理府等机构中，对“土”“流”权力的结构运行采取不同形式的调整，根本目的在于通力合作，形成共治。这种制度虽然经历了“改土归流”的转化，但是仍旧维持了“土流并治”的基本模式，对促进云南政府管理、权力运作、维持社会发展和柔化民众产生积极作用，在当今仍具有可借鉴意义。

云南“三边三好”创建对“土流并治”经验的借鉴，一是既要借鉴土司基层治理中对甸、马、庄、圈、川等的基层设置，又要吸收流官治理中里、甲、乡等基层设置。二是吸收赋税征收标准多元化的有益经验。明清时期云南地区土司制度下的赋税，以田地产量为依据，流官制度融合后，主要以田地的亩数为依据，而实际上“土流并治”下两种赋收方式是相互交融运用的。

1.2"“怒俅殖边”的经验及对“三边三好”创建的借鉴

“怒俅殖边”是民初时期云南地方政府在滇西怒江民族地区设治经营，维护边疆统治的一种重要治理模式。“怒俅”就是指滇西北的怒江和独龙江（在历史上独龙江又叫俅江），“殖边”是边疆治理、管辖、统治的意思。明清时期，云南边疆地区的治理制度各有不同，尤其是怒俅两条江域上，主要以少数民族和区域为划分，分别有土司、土舍、土千总管辖，各地区分府而治，分族而居，在福贡、贡山一带还有散居形式的部落未划入政府管辖之中。总的来看，云南边疆地区在明清两代还是沿用“土流并治”的治理模式，不可否认的是，“怒俅殖边”的确促进了怒俅地区边疆民族关系的缓和，对边疆经济社会的发展和遏制英国侵略势头具有重要意义。

云南“三边三好”创建对“怒俅殖边”经验的借鉴，一方面，要借鉴施政举措，比如吸收设治举措，民初怒俅地区设置众多殖边公署和行政机构，起到了分而治之的重要作用。还要吸收驻军、安抚边民、通道路、开邮路、办集市、兴商贸等有益经验。另一方面，要深化“怒俅殖边”经验的时代意义。在历史上，“怒俅殖边”对维护民族稳定以及边疆经济社会发展和遏制英国侵略起到重要作用，新时代，“三边三好”创建既要重视其历史意义，更要发挥其时代作用，增强实践指导性。

1.3"“边道设置”的经验及对“三边三好”创建的借鉴

“边道设置”是中法战争后清政府在西南边疆地区施行的一种重要治边策略，主要目的是应对战争给云南边疆地区带来的重要危机，尤其是军事防御、边境和领土安全的危机。这一时期，清政府在西南边疆地区共设置了3个边道，即云南、广西和广东边道，而云南边道的设置实际上也是沿用“土流并治”的传统治理模式，只不过边道设置更加强调从分府治理角度强化行政范围，实行“驿道”设置形式。此时期内云南共设有4个驿道，即粮驿道、迤东道、迤西道和迤南道，这样的设置使边境上道府林立、城设广布，形成了设道治理的管辖模式，不仅对边疆民族地区经济社会安全、稳定和发展具有重要推动作用，而且优化了行政机构设置、权力运作，还提高了边道治理的效率和能力。

云南“三边三好”创建对“边道设置”经验的借鉴，一是借鉴临安开广道的经验。临安开广道是清政府在云南蒙自地区设置的最具典型意义的边道，它的边道设置模式强调设立领事、开办通商、设关建道以及增设巡道员，诸如此类的举措对边道治理产生重要作用。二是借鉴边道职能设置的经验。云南边道设置突出边疆行政机构和司法事务的统一管辖，形成了司法行政权力一体，具有可借鉴价值。三是借鉴边道设置对巡边勘界的重视，加强巡视边界，促进勘界立碑等经验对云南边防安全治理至关重要。

1.4"“政治吸纳”的经验及对“三边三好”创建的借鉴

“政治吸纳”是中华人民共和国成立以来我国边疆治理的一种重要模式。在边疆治理中，人们普遍将“政治吸纳”作为合作共治的一种方式，实际上是吸纳社会精英融入国家治理主体中，以“精英吸纳”为主，增强了政府的主导力，实现各民族中均有代表参与边疆治理实践。这种精英吸纳不是一成不变的，随着我国民主法治的发展和社会转型，精英吸纳逐渐向公众政治参与发展，这意味着民主治理在边疆治理中的广泛展开，边疆民主治理进程的前进，对“三边三好”创建具有重要借鉴价值。

云南“三边三好”创建“政治吸纳”治理经验的吸收借鉴。一方面，要重视对精英分子吸纳的方法经验。在云南边疆治理中吸纳的精英分子主要是民族精英分子，强调以政治机制安排、沟通和人才遴选等形式吸纳，具有重要借鉴意义。另一方面，重视“政治吸纳”的方法创新。比如对公众参与制度的创建、对公共组织的性能的完善和建设，以及公益性事业单位分类改革、公共政治文化基础的创建等措施，对“三边三好”创建具有重要经验启示。

2"云南“三边三好”创建的出场背景

基于对云南边疆治理的历史经验的总结和吸收，“三边三好”创建具备了历史基础。从现实背景来看，在“两个大局”的前提下，边疆治理不再是边缘治理，而是联通国家治理，沟通对外开放的桥头堡。边疆治理视角中，云南“三边三好”创建从属于边疆治理场域，具有深刻的社会历史背景和时代场景。

2.1"周边安全的深度角力

统筹国内国际两个大局，安全问题是首要问题。边疆地区是多维的复杂区域，交织着领土、政治、经济、文化、宗教、军事、移民、跨境犯罪等多种问题，威胁着政府安全，对社会稳定也产生极大影响。周边安全与边疆安全相互影响。周边安全问题往往是由前沿阵地即边疆安全问题所引发，而边疆安全问题是薄弱环节，往往对周边安全产生巨大安全治理压力。云南地处西南边疆地区，全面认知周边安全环境形势，应当深刻把握云南边疆安全对中国边疆安全问题的重要性。云南“三边三好”创建基于“固边、稳边和兴边”背景提出的战略目标，是对云南边疆安全、稳定和发展的重要性谋划，具有周边安全战略考量的出场逻辑。

2.2"地缘关系的错综复杂

我国是世界上邻国最多的国家，陆地边疆与14个国家和地区接壤，陆地边境线长达2万多公里，海岸线则长达3万多公里，这样的海路边境双向压力，使我国与世界上多个国家和地区地缘关系盘互交错，因此，我国在整体的地缘格局中“牵一发而动全身”，地缘关系的战略意义可见一斑。云南连接缅甸、老挝、越南，与诸国有着经济交往和贸易往来，但也有地区安全、跨境犯罪、移民、边界管辖等诸多方面的矛盾和纠纷，在众多亟待解决的外交、民族和宗教问题上也存在着不同意见。总而言之，云南与周边毗邻国家之间的地缘关系仍十分复杂多变，敏感性和危险性问题交织存在。云南“三边三好”基于错综复杂的地缘关系的背景而建立，对巩固边疆地缘关系的安全、稳定和发展意义重大。

2.3"治理模式的倒逼转换

边疆治理模式关涉边疆治理的格局和形态，是边疆治理重要的大背景。从边疆治理的模式上看，我国边疆地区少数民族众多，因此，传统的边疆治理模式是根据民族区域自治制度衍生出来的特殊性治理模式。随着时代发展，边疆治理现代化逐渐成为时代课题，新的边疆问题也急剧产生。比如经济社会发展不平衡、公共产品与服务不均衡等问题，倒逼治理模式向“嵌入式”“区域治理”和“合作治理”等模式转换。基于此，云南“三边三好”创建对推动治理模式驱动转换，实现边疆治理现代化，推动云南边疆发展进程具有很强的指导意义。

3"云南“三边三好”创建的目标靶向

在云南边疆治理历史基础上，廓清“三边三好”创建的现实背景，瞄准以“固边、稳边和兴边”举措“建设好美丽家园、维护好民族团结、守护好神圣国土”的战略目标，还要细化政治、经济、文化、社会和生态等多个具体目标的逻辑展开。

3.1"政治：建立云南周边安全新秩序

云南东部、东南部和南部的广阔边境线上面临严峻的领土、移民、边界管辖、跨境犯罪等重大问题，加之宗教和民族因素的迭升，维护边境安全尤为重要。习近平总书记指出，“中国周边外交的基本方针，就是坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出亲、诚、惠、容的理念。”云南“三边三好”创建要深入贯彻习近平总书记对周边安全建设的指示精神，努力构筑边镇、边关、边岗的安全巡逻体系和日常工作格局，确保云南各州市地方筑牢周边安全的联控体系。云南全省共有8个沿边州市，必须将联防联控落实到各州市地区，加强安全责任监督与管理，筑牢政治安全新防线。

3.2"经济：实现云南兴边富民新局面

在乡村振兴背景下，推动边疆地区实现“兴边富民”，已经成为边疆治理的重要目标和方向。新时期，云南推动“三边三好”创建应当深入贯彻新发展理念，努力构筑云南经济发展新格局。为此，要加强云南各边境州市在产业结构、资源配置、区位条件和生态体系上的创新，增强边疆城市经济高质量发展新动能，经济高质量既要立足兴边的战略目标，又要落实富民的实际目标。进一步推动“三边三好”创建，必须在人才、知识、技术和资源等新的要素上下功夫，构筑村镇生产与人力要素统一，吸收省外优秀人才和技术，形成人力物力和财力整体新动能。还要发挥少数民族区域协同发展优势，打开兴边富民的新局面。

3.3"文化：打造云南多元一体新格局

云南边疆地区有25个世居的少数民族，其在宗教信仰、风俗习惯和文化发展等方面各有不同，加之云南的历史和人文环境较之中原地区僻壤恶劣，多民族混合杂居，使得云南的公共文化服务必须深度考虑民族属性、宗教信仰、文化认同、语言文字、风俗习惯等多方面的因素，这也造就了云南形成多元文化新格局的发展空间。“三边三好”创建要铸牢中华民族共同体意识，大力发展社会主义文化事业和文化产业，还要遵循多元文化发展的特征和趋势，促进民族文化、宗教文化的共同发展。基于云南多元一体“文明边疆”建设的目标，要坚持以社会主义核心价值观为引领，积极弘扬和发展民族优秀传统文化，不断优化云南边疆地区文化资源配置，从而打造云南多元一体的文化新格局。

3.4"社会：构筑云南合作共治新生力

2021年中共云南省委印发《云南省法治社会建设实施纲要（2021—2025）》为推动云南社会治理法治化、现代化提供制度遵循。党的二十大强调，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。云南“三边三好”创建必须积极谋求合作共治的社会治理，集中形成多元共治的现代化治理体系。一方面，要完善多元参与和融入，必须完善党委领导、政府尽责、公众参与、市场助力、技术赋能等治理力量。另一方面，要促进法治治理和网络治理。云南地缘关系复杂，时空场域广泛，民族宗教等多重因素叠加，加强法治治理刻不容缓。对于云南边境线较长、山高地远、民族散居等特殊情况而言，加快构建布局广阔和完整有序的网络治理模式具有关键意义。

3.5"生态：创设云南美丽边疆新环境

边疆地区生态环境的后发性制约，不仅是边疆经济社会发展的生态屏障，同时对国家经济社会发展产生重大影响，保护边疆生态环境具有关键意义和作用。云南边疆生态环境是制约云南经济社会发展的重要因素，应将其摆在云南经济社会发展的重大战略之中。云南“三边三好”创建以“美丽云南”为生态目标，要在推动生态环境安全和保护、生态资源合理开发上下功夫。一方面，从法治上健全云南生态环境的安全和保护工作。云南“三边三好”创建在建设美好家园的目标上要加大生态环境法治化治理，健全生态保护法，加大政府执法力度，构建问责和惩治等体制机制。另一方面，优化生态资源开发和利用工作。云南生态资源丰富，开发和利用资源应以保护为前提，加强市场调研，增强技术供给，优化生态环境，云南“三边三好”创建对生态环境开发利用要坚持“开发、利用和恢复”相结合，生态治理和生态补偿相结合。

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