高质量发展背景下医院国有资产管理研究

2024-12-31梁世球

财务管理研究 2024年8期

摘要：优化配置、盘活资产、激活资源、高效使用、规范处置、摸清家底、防止国有资产流失、确保国有资产在高效服务于医疗卫生事业中保值增值，是医院国有资产高质量管理的主要任务。在分析高质量发展背景下医院国有资产管理背景、趋势、现存问题的基础上，从资产管理顶层设计、预算管理一体化、资产清查制度执行力、资产内涵式管理、资产处置精细化管理、资产管理动态监控、资产管理绩效评价、资产报告信息质量等方面，提出9项实现医院国有资产高质量管理的对策建议，旨在提升医院国有资产管理效益，助力医院高质量发展。

关键词：医院；国有资产；保值增值

0 引言

随着我国医疗卫生体制改革的不断深入，公立医院作为提供基本医疗服务的主体，其高质量发展日益受到社会各界的关注。其中，医院国有资产管理作为医院运营管理的重要组成部分，不仅关系到医院的资产保值增值，还直接影响医院的经济效益和社会效益。在高质量发展的背景下，加强医院国有资产管理，提高资产使用效率，对于推动公立医院可持续发展具有重要意义。

1 文献综述

党的十九大报告提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。党的二十大报告明确提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。《国务院关于推动公立医院高质量发展的意见》指出要“构建公立医院高质量发展新体系”[1]。2022年中央经济工作会议强调2023年“发展必须是高质量发展，完整、准确、全面贯彻新发展理念”[2]。由此可见，高质量发展已成为我国当前和今后一个时期的发展趋势和国家重大战略。2021年国务院发布的《国务院关于推动公立医院高质量发展的意见》指出“构建公立医院高质量发展新体系”，进一步明确了公立医院高质量发展方向、目标和举措[3]。医院高质量发展离不开人、财、物的强有力支撑和保障，尤其是国有资产，作为医院服务社会的重要基础资源，是医疗卫生服务的核心保障。《事业单位国有资产管理暂行办法》（2019年修订，财政部令第100号）、《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》（财资〔2020〕97号），以及2021年4月1日起实施的《行政事业单位国有资产管理条例》（国务院令第738号）（以下简称《条例》）对包括医院在内的行政事业单位国有资产管理提出了健全国有资产管理体制、优化资源配置、提高管理效率、提升治理绩能等新规范和新要求。高质量管理医院国有资产，既是贯彻落实《条例》的具体行动，又是新时代医疗卫生事业高质量发展的根本要求。随着国有资产在医院建设和高质量发展中所起的作用越来越凸显，如何进一步规范和高质量进行国有资产管理、提升管理效益和治理能力，更好地发挥医疗卫生事业的物质条件和保障作用，成为新时代医院国有资产管理的首要任务。

2 高质量发展背景下医院国有资产管理存在的问题

随着医疗卫生体系向高质量发展的目标迈进，医院国有资产管理作为支撑医院稳定运营和持续发展的重要基石，面临一系列亟待解决的核心问题。这些问题不仅关系到国有资产的保值增值，更直接影响到医疗服务质量提升、资源优化配置和医院的综合效益。

2.1 国有资产管理架构顶层设计整体性缺失

医院国有资产管理涉及立项论证、预算申编、招标采购、验收入库、合同管理、款项支付、日常使用、运行维保、处置清查、绩效评价、内控监督、信息报告等环节，以及资产使用部门和国有资产管理部门等众多部门，需形成上下一盘棋的国有资产全生命周期管理架构。目前，部分医院对国有资产管理重视不够，缺乏国有资产管理全流程整体规划，存在部门之间各自为政的管理现象。

2.2 预算管理与资产管理衔接机制脱节

部分医院业财融合程度不深，预算管理与资产管理脱节，业务部门根据本部门业务所需及其资金来源新增医疗设备等资产，而财务部门往往缺乏医务知识和统筹大局意识，对一些不符合医院运行实际情况购置或部门之间缺足分化的设备资产失衡性视而不见，导致新增资产配置嵌入预算管理全流程缺失。

2.3 价值管理与实物管理融合度不够

部分医院搬迁或合并、分立、改制、撤销，导致土地使用权、房产、医疗设备或债权等国有资产无法收回或流失严重，或对外合作经验不足或管理不善而造成专利权、非专利技术等无形资产被侵犯或流失。重钱轻物、重购轻管、重建轻用，是医院国有资产管理普遍存在的问题；部分医院存在随意处置国有资产现象，导致财务账面价值与资产实物价值严重脱节或账实不符。

2.4 国有资产内涵式管理潜力挖掘不足

部分医院未对“企业拥有或者控制的能够为企业带来未来经济利益以物理或电子方式记录的数据资源，如文件资料、电子数据等”[4]“包括医院信息系统、电子病历系统、检验信息系统、医学影像管理系统”[5]的医疗数据资产进行会计核算和价值发掘，甚至对临床教学科研系统（软件）也不做无形资产处理，资产管理潜力挖掘存在较大缺失。

2.5 国有资产处置精细化管理存在短板

部分医院存在重购用、轻处置，以及处置信息不对称等现象，资产处置存在较大随意性，尤其是对一些虽达服务年限但仍有使用价值且附加值高的精密医疗仪器及电子类设备随意报废，不分类处置，处置方式单一，绿色处置有待落实，处置残值收入会计核算不规范，存在占用、挪用或不及时足额上缴财政专户等行为，医院国有资产处置精细化管理不到位。

2.6 国有资产管理动态监控有待加强

部分医院存在国有资产管理制度不完善、重大医疗设备采购不论证、重复购置与资产闲置现象并存、重大专用医疗设备不实行专业技术人员管用、贵重仪器设备利用率低、资产开放共享共用不足、资产处置程序不严谨、随意处置或不按规定报备报批、处置收入不及时按规定上缴国库、处置档案管理零乱、资产清查工作不落实、资产报告质量低、资产绩效评价缺失、国有资产流失现象屡禁不止等问题。

2.7 国有资产管理绩效评价不到位

部分医院资产管理绩效评价仍处于初级水平，主要以事后评价为主，评价视角单一，没有进行全过程系统性的绩效评价[6]。医院普遍存在绩效评价理念缺失，多数医院关注资产存量与增量，但对其配置绩效、使用绩效、处置绩效、运行效益等全过程跟踪考核评估重视不够，造成资产管理与绩效管理相互脱节，导致部分重大贵重仪器设备错配、重置、闲置、使用效率不高、资源浪费严重。

2.8 国有资产报告信息质量有待提高

部分医院国有资产报告编报偏重于国有资产管理价值信息，而对资产基础管理、产权信息、全生命周期管理、绩效管理等非价值信息的业务信息数据往往重视不够，资产报告信息质量及其完整性、及时性、真实性、可靠性、相关性仍需进一步提升，存在只做信息统计未运用数据开展国有资产管理使用处置情况分析等诸多问题[7]。

2.9 国有资产管理信息化建设滞后

“大智移云物”时代，部分医院存在国有资产管理信息化建设不到位、资产使用部门与管理部门之间信息隔阂、信息共享不充分、管理信息不对称、业财脱节、资产业务流程控制自动化和预算管理一体化缺失等资产信息管理效率较低的问题，严重影响了医院国有资产使用效率和管理水平。

3 高质量发展背景下医院国有资产管理问题原因分析

现行的财政部门综合管理、主管单位监督、事业单位具体执行的国有资产管理体制，构成了链条长、层级多、任务复杂的委托代理关系。多层委托代理关系中，医院固定资产管理权分散且没有被契约化[8]，形成了高度信息不对称、激励不相容的内部控制环境[9]，在很大程度上成为医院国有资产高质量管理的瓶颈。

3.1 医院对国有资产管理重视不够

长期以来，医院高层领导以临床、医技及科学研究为主，国有资产管理得不到应有的重视，在机构设置、人事编制、人员配备及业务培训、制度建设、内部收入分配、职称评定等涉及国有资产管理质量的顶层设计上，往往容易忽视，折射出医院对国有资产管理重视度不足的弊端。

3.2 国有资产预算管理刚性不强

部分医院预算编制时，未将存量资产、资产配置标准、资产质量等情况作为部门新增资产预算编制依据，并存在随意调整资产预算现象。缺乏医院资源规划管理系统和多部门共享的国有资产管理平台，财务管理与资产管理信息不对称，导致医院部分资产超标配置，部分资产无效购置、重复购置，脱离实际需求，资产短缺和资产闲置现象并存[10]。

3.3 国有资产清查制度落实不到位

目前，部分医院缺乏资产清查制度或查而不销，呆账、盘盈、盘亏及损耗等不良资产越来越多，家底长期不清成为医院普遍存在的问题。在合并、分立、改制、撤销或部分业务职能调整或职工退休离职等过程中，部分医院也没有根据国家有关规定，及时办理国有资产划转、交接等手续，导致国有资产账实不符。

3.4 财务人员业务素质有待提高

医院财务人员素质参差不齐，部分财务人员缺乏财务专业背景，职业素养普遍偏低、专业技能和创新能力不足，是医院财务领域的通病。例如，对数据资产价值的会计核算及其评估等新知识、新业务束手无策。

3.5 国有资产精细化管理理念淡薄

《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》《关于推动公立医院高质量发展的意见》《关于在全国范围内持续开展“公立医疗机构经济管理年”活动的通知》强调“强化公立医院精细化管理”，但部分医院对精细化管理理念、过程规范、责任落实等精细化管理的核心要义，缺乏精细解读与周密管理。

3.6 国有资产管理内部控制存在缺失

部分医院受等靠要等传统思想的影响，风险管理意识淡薄，内部控制体系不健全，单位层面和业务层面控制均存在缺陷，没有形成有效的内控制机制现象普遍存在[11]。对项目立项、投资预算、资产购置、运行使用和处置核销流程缺乏系统有效的内部控制，从而导致部分资产超标配置，部分资产无效购置、重复购置。

3.7 国有资产绩效管理存在缺陷

医院固定资产错配、闲置、重复建设等现象频发的根源在于忽视了成本效益分析下的绩效管理。78%的公立医院尚未建立资产绩效评价指标体系，73%的医院缺乏实用的评价方案。部分医院未能完整反映医院资产基础管理、资产效率、资产安全、资产质量等情况，资产绩效分析不到位，导致资产成本失控、资产效率与效益低下。

3.8 现代高新技术应用不足

部分医院对国有资产现代管理技术挖掘与应用不够。医院国有资产管理员专职少，普遍身兼多职，专业培训机会少，面对“大智移云物”技术，唯有望洋兴叹。缺乏现代技术的应用手段，很大程度上影响了医院国有资产高质量管理及其报告信息质量。

3.9 国有资产管理信息化建设重视不够

“互联网+”时代，国有资产管理信息化、智能化、自动化是必然趋势。部分医院对国有资产等后勤管理的信息化建设关注度不够，吸纳现代高新技术能力不足，缺乏业财融合的现代信息管理系统支持，资产管理系统与财务管理系统缺乏对接功能，影响了国有资产管理质量、管理能力、管理水平和管理效益的综合提升。

4 高质量发展背景下医院国有资产管理创新的路径探索

国有资产高质量管理是实现医院高质量发展的根本要求，是医院在国有资产领域贯彻落实五大发展理念的具体行动，需要制度创新、理论创新、技术创新、手段创新和实践创新。

4.1 做好国有资产管理架构顶层设计

医院应强化顶层设计，统筹推进国有资产高质量管理将其作为医院战略目标之一，成立医院资产管理委员，会整合医院人力资源，以国有资产规范管理、高效使用、保值增值为目标，全面贯彻落实党的十九大提出的“完善各类国有资产管理体制”，建立“统一领导、分级负责、归口管理、责任到人”的资产现代化管理体制，从资产管理的机构设置、人员配备与培训、职责任务、制度建设、流程设计、战略控制、有效执行、绩效考评等方面进行全面系统布局。科学制定国有资产管理规章制度，明确“谁使用、谁管理、谁负责”的国有资产管理主体“实名制”和约束机制，明晰主管部门、归口部门、职责、办理程序（预算、招标采购、验收、付款、合同、处置、报告等）和管理方式，为国有资产管理战略布局的落地生根奠定基础。

4.2 贯彻落实医院预算管理一体化

预算管理一体化是大势所趋，也是医院国有资产高质量管理的重要载体。医院应根据《预算管理一体化规范（试行）》《财政部关于修订预算管理一体化规范和技术标准有关资产管理内容的通知》，建立健全财政资金形成实物资产的全链条预算管理一体化机制，把医院国有资产管理嵌入预算管理（编制、执行、调整）、财务管理（会计核算、财务决算及其报告）等业务环节进行预算管理一体化设计。同时，整合医院国有资产全生命周期管理的全业务流程，把资产属性分类设计的资产信息卡嵌入基本信息、财务信息、使用信息和处置信息等管理信息系统，通过现代信息技术条件下“制度+技术”管理机制和预算管理抓手，全面管理和客观反映资产配置、使用、变动、处置等资产全生命周期业务流程管理动态更新情况，以医院资产管理和预算管理相结合，满足医院各类国有资产管理需要。

4.3 加大国有资产清查制度执行力

摸清家底、盘活资产、激活资源、防止国有资产流失、确保国有资产在高效服务于医疗保健卫生事业中保值增值，是医院国有资产高质量管理主要任务。要完成这一任务，国有资产清查是重要一环。制定并执行国有资产盘点清查制度，加大国有资产清查及其资产丢失追责力度，落实年度资产盘点和债权债务清理常态化制度，定期开展国有资产管理盘点和往来账函核查工作，厘清历史积压的不良资产问题，如实反映医院国有资产占有、使用、变动等医院国有资产结构、存量、增量、质量等情况，切实解决家底不清、账实不符的历史问题，夯实资产管理基础，促进资源有效配置，提高资产使用率，使国有资产管理更加规范、高效，防止国有资产流失。

4.4 挖掘国有资产内涵式管理潜力

医疗数据资源资产能够带来未来经济利益。医院财务人员要树立创新理念，更新理论知识，增强务实能力，根据2018年国家卫生健康委员会制定的《国家健康医疗大数据标准、安全和管理办法（试行）》和2019年财政部施行的新《政府会计制度》，构建基于生命周期管理的医疗数据资产管理框架，从医疗数据资产的确认、确权、治理、价值评估和会计处理等方面，挖掘医疗数据质量、数据资产潜力和经济价值，加强和创新医疗数据资产管理，助力医院价值提升和高质量发展。此外，运用医疗成本数据，分析病种成本和医疗服务价格，支撑医院精细化管理。

4.5 推进国有资产处置精细化管理

医院应引入先进理念，应用PDCA（Plan、Do、Check、Act，计划、实施、检查、处理）循环管理法[12]，切实提高医院国有资产质量管理水平。在国有资产处置精细化管理中，以落实资产处置责任主体、资产账目、资产实物为抓手，合理安排资产处置各个环节计划，在组织实施中把资产处置责任具体化，找准关键问题和薄弱环节，加强实施效果检查评价，补齐资产处置短板。制定资产处置标准，激活租用、调剂、共享共用等处置模式，优化处置流程，规范处置行为，提高处置治理能力，使医院国有资产处置进入一个循环持续改进的精细化管理轨道。

4.6 强化国有资产管理动态监控

《行政事业性国有资产管理条例》将“监督”作为独立章节，可见对国有资产监督何等重要。医院应贯彻落实《关于加强国有资产管理情况监督的决定》对国有资产监督职责、监督方式、监督内容等规定，坚持问题导向和目标导向，日常监督与专项监督相结合，建立健全国有资产财会监督、财政监督、审计监督、物价监督、舆论监督等协同监督保障体系，及时、全面、依法、有效履行国有资产监督职责。贯彻落实《关于印发公立医院内部控制管理办法》，加大对国有资产内部控制和审计力度。构建医院全方位国有资产管理动态监测系统，通过对国有资产管理制度设计、投资立项、项目预算、资产配置、招标采购、验收入库、支付核算、合同执行、过程管理、产权登记、资产评估、资产使用、资产处置、清产核资、收益管理、绩效考核、资产报告等有效控制和审计监督，打造业务流、支付流、资金流、信息流等统一的资产管理全流程闭环式内部控制信息化体系[13]，督促医院进一步规范国有资产管理、流程管理、释放活力、挖掘潜力、提高效能、防止流失、完善治理、保值增值。

4.7 重视国有资产管理绩效评价

医院应汇集预算管理系统、设备采购管理系统、资产管理信息系统、合同管理系统、档案管理系统、大型医疗仪器共享系统、闲置资产调剂信息系统，通过现代信息技术，构建国有资产管理与绩效考核评价一体化平台，引入DRG（Diagnosis Related Groups，疾病诊断相关分组）管理工具，建立健全国有资产绩效考核评价体系，从《国家三级公立医院绩效考核操作手册（2022版）》筛选关键绩效指标，采用德尔菲法（专家调查法）等评价方法，从国有资产制度建设、项目投入、预算配置、采购计划审批及其执行、合同管理、会计核算、内部控制、过程管理、处置管理、效率效果等国有资产管理效益、使用效益、经济效益、社会效益和产出成效等，以“投入”“过程”（“使用”）“效果”（“产出”）为3个评价维度，对国有资产保障能力、资产管理水平和资产运行绩效进行分类评价和综合评估，以评促进、以评促改，推进医院国有资产全流程管理从管理向治理转型。

4.8 提升国有资产报告信息质量

医院要重视国有资产报告信息工作，完善报告制度、丰富报告内容、优化报告流程。通过“大智移云物”技术载体，把医院国有资产管理价值信息与医疗卫生业务信息深度衔接，完善资产管理信息系统，业财融合和信息共享，提升数据治理水平和报告信息质量与应用水平，及时、全面、真实、准确地反映医院国有资产配置、使用、结构、质量、处置、效益、绩效等信息，使国有资产报告信息既能符合财政监督外部要求，也能满足医院运营管理内部决策之需，促进医院国有资产发挥更好的效益，“为更好提供优质高效的医疗卫生服务，防范化解重要突发公共卫生风险提供有力支撑”[14]。

4.9 加快国有资产管理信息化建设

医院应加大国有资产管理信息化建设力度，充分利用“大智移云物”技术，通过信息化建设，构建国有资产管理信息化平台，实现国有资产数据实时集成、随时监控、智能分析、风险预警、在线监控、资源共享、有效盘活、绩效评价的医院国有资产管理创新模式，从资产预算、招标采购、会计核算、验收入库、资产使用、资产处置、绩效评价、资产报告、动态监控、责任追究、循环改进等内容与环节，构建医院全链条闭环式国有资产管理体系，推进业财系统融合，提高医院国有资产管理规范化、标准化和自动化水平。此外，医院应利用国有资产全生命周期的全过程动态信息数据，为资产配置、高效使用、资产处置等国有资产管理决策提供科学依据，使得国有资产赋能医院高质量发展。

5 结语

国有资产高质量管理是医院高质量发展的重要保障。高质量发展背景下医院国有资产高质量管理要树立五大新发展理念。面对国有资产管理现存的诸多问题，医院要善于转变观念，敢于实践创新，做好国有资产管理架构顶层设计，贯彻落实医院预算管理一体化，加大国有资产清查制度执行力，挖掘国有资产内涵管理潜力，推进国有资产处置精细化管理，强化国有资产管理动态监控，重视国有资产管理绩效评价，提升国有资产报告信息质量，加快国有资产管理信息化建设，促进实物管理与价值管理、资产管理与预算管理、资产管理与招标采购、资产管理与财务管理、资产管理与绩效管理的有效融合，确保国有资产在高效服务于医疗保健卫生事业中保值增值。

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