《实施条例》实施背景下文书档案规范化管理探究

摘 要：《中华人民共和国档案法实施条例》（简称《实施条例》）的颁布和实施标志着档案工作“三个走向”进入了新阶段，是在法治轨道上加快推进档案事业发展。本文以《档案法实施条例》为研究视角，首先，分析在《实施条例》中有关档案规范管理的具体规定和要求。其次，分析了《实施条例》背景下文书档案规范化管理的现实意义。最后，提出文书档案规范化管理的具体措施，把《档案法》《实施条例》的规范要求落到实处，对提升文书档案现代化管理水平具有积极指导意义。

关键词：《实施条例》；文书档案；规范化

规范，即明文规定或约定俗成的标准或按照既定标准、规范的要求进行操作，使某一行为或活动达到或超越规定的标准。文书档案是机关、团体、企事业单位在行政管理事务中产生、由通用文书转化而来的档案。文书档案包括通知、决定、报告、请示、批示，等等。文书档案规范化管理则是指按照文书档案既定标准、规范的要求进行管理，使其达到或超越既定标准、规范的操作模式。《实施条例》于2024年3月1日起正式实施，旨在进一步贯彻《档案法》，保障《档案法》科学精准实施，优化档案管理体制机制，提升档案工作科学化规范化水平，为档案事业高质量发展提供有力的法治保障。《实施条例》中有7处提及“规范”，主要涉及档案管理制度规范、程序规范、利用规范、规范整理、规范要求等，《实施条例》的颁布和实施标志着档案工作“三个走向”进入了新阶段，是在法治轨道上加快推进档案事业发展。《实施条例》的颁布实施，对文书档案规范化管理提出了新的要求，也为文书档案规范化管理提供了可靠的法治保障。

1 《实施条例》实施背景下文书档案规范化管理的相关规定

2021年1月，新修订的《档案法》正式实施。《档案法》就档案事业发展做出了许多新的制度安排，提出了新的要求，尤其是档案信息化、档案工作责任制等。《实施条例》旨在更加科学精准地保障档案法实施，为档案事业高质量发展提供有力的法治保障。

1.1 档案工作制度规范

《实施条例》中第十二条第二款、第十三条第一款、第十四条第一款先后有三处提及“制度规范”——“制定档案工作制度规范”“建立健全档案工作制度规范”“建立健全本单位档案工作制度规范”。这三处提及的规范都是档案工作制度方面的规范，涉及的主体也有很大差异，其中“制定档案工作制度规范”的主体是县级及以上地方档案主管部门；“建立健全档案工作制度规范”的主体是乡镇人民政府；“建立健全本单位档案制度规范”的主体是机关、团体、企业事业单位和其他组织。此外，“规范”所规制或覆盖的范围以及规范的制定依据也有差异。但共同之处是提出了要求制定相应的“档案工作制度”，即各级档案主管部门、乡镇人民政府、机关、团体、企业事业单位和其他组织为规范和指导档案工作者档案管理行为而建立的规章制度，旨在确保档案工作顺利开展，提高档案工作质量和效率。

1.2 规范整理

《实施条例》第十九条提出要“规范整理”，并且规定了在规范整理档案中要明确归档范围、档案保管期限。档案整理是档案馆（室）对收集的档案进行分门别类、组成有序体系的一项业务，也是档案管理的一项基础工作。目前，我国涉及档案整理规范主要有《归档文件整理规则》《印章档案整理规则》《档号编制规则》《全宗指南编制规范》《档案著录规则》《会计档案案卷格式》《电影艺术档案著录规则》等。根据这些规范性要求，档案整理要达到规范化，就要从组件、分类、排列、编号、编目、归档纸质修整、装订、编页、装盒、排架以及归档电子文件格式转换、元数据收集、归档数据包整理等，要按照已经实施的各项规范、标准和要求做好档案规范化整理。

1.3 查阅利用规范

《实施条例》第二十二条规定档案馆应“建立健全科学的档案管理制度和查阅利用规范”。档案一旦完成归档、移交，后期的查询利用就要履行相应的手续，既保障查询利用需要，更是保障档案安全保密的现实需要。档案馆（室）建立的档案查询利用规范需要填写查（借）阅登记表（查询机密或重要档案的，还需要保密部门批准等）、外借还需要履行特殊手续（如经档案主管部门批准）、查阅档案需要持介绍信或其他手续，还要履行借出、归还手续以及损害查询借阅档案应承担相应的不利后果。除了借阅外，还包括档案利用规范，包括档案编研、展览、文本挖掘等，这些都需要建立在规范的档案借阅利用规范标准的基础之上。

1.4 电子档案程序规范

《实施条例》第三十九条规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织应采取管理措施和技术手段保证电子档案的“程序规范”。程序规范包括电子档案存储、检测、移交、归档及管理等。具体来说，就是要落实《版式电子文件长期保存格式需求》《文书类电子档案检测一般要求》《电子文件归档与电子档案管理规范》等，要确保电子档案管理程序符合规范标准和要求。

1.5 电子档案构成要素符合规范要求

《实施条例》第三十九条第三款指出电子档案构成要素要符合规范要求。即“内容”“结构”“背景信息”“管理过程信息”等构成电子档案的要素要符合规范要求。如根据《电子文件归档与电子档案管理规范》规定，电子文本、计算机辅助设计形成的科技电子文件、数据库文件形成的电子文件、照片类电子文件、公务电子邮件以及专用软件生成的电子文件的归档格式各不相同，都有具体的格式要求。此外，还规定了电子文件归档时间、元数据归档格式等等。这些规定是确保电子档案构成要素符合规范的重要要求。

2 《实施条例》实施背景下文书档案规范化管理的现实意义

2.1 实现文书档案管理的统一

《实施条例》明确了档案管理机构及其职责内容、档案管理、档案信息化建设等具体要求。《实施条例》的落实体现在档案行政法规、部门规章、规范性文件、地方性法规以及国家档案标准、档案行业标准的具体贯彻执行。规范化与标准化互为一体，规范化是标准的生动实践，而标准又是规范化的外在保障。因此，《实施条例》为实现文书档案管理统一提供了法律保障。一方面，《实施条例》中规定的档案管理、信息化建设、工作职责等具体要求在文书档案收集、整理、鉴定、移交、数字化、信息化等各个环节管理中得以体现，是遵守和落实的必然结果。另一方面，《实施条例》规定要制定档案工作制度规范、做到规范整理、实现查询利用规范，又是实施《实施条例》的具体行为。如文书档案规范整理，就是要严格执行《文书档案案卷格式》，包括卷内文件目录格式、卷皮格式、备考表格式等，落实这些规定有利于实现文书档案统一管理[1]。

2.2 提升文书档案管理的效率

文书档案规范化有利于提升档案管理效率。近年来，随着计算机信息技术的发展应用，办公OA系统的广泛应用、档案数字化、信息化管理软件的使用，电子文书档案的数量和规模都呈现出快速增长态势，做好这些电子文书档案规范化管理，使文书档案归档、移交、检索、查询、利用的效率显著提升，解决了传统文书档案管理质量差、效率低的弊端。《实施条例》第五章“档案信息化建设”专门规定了包括文书档案信息化建设在内的各类档案信息化建设的主体、内容、要求，鼓励出台档案共享利用标准，如《电子文件归档与电子档案档案管理规范》就电子文件、元数据的归档范围、程序、方式和时间做出了统一规定，认真落实《实施条例》，势必会推动全国文书档案数字资源“跨区域”“跨层级”“跨部门”共享利用目标的加快实现，从而提升整个文书档案管理的效率[2]。

2.3 增强文书档案管理的质量

文书档案管理规范化，就是要求文书档案在具体的管理过程中要严格落实《档案法》《实施条例》以及国家、地方档案管理的行业标准，最终以档案管理规范化达到文书档案管理的标准化。按照相同的标准和要求进行文书档案管理。如《纸质归档文件装订规范》，按照纸质文书档案装订的一致性、安全简便性、最小影响性等相关标准和原则，明确A、B、C、D、E五种类型的装订方式，并对糨糊、封套、书钉等做出了统一的规定和要求，据此执行，就会有效保障文书档案装订的整体质量和水平。《实施条例》中明确规定档案主管部门对监督检查或其他渠道发现档案管理问题的，及时进行监督检查，并根据监督检查的结果明确其应承担的法律责任等，以法律法规的形式进一步明确文书档案管理标准和要求[3]。因此，落实《实施条例》有利于增强文书档案管理的质量和水平。

3 《实施条例》实施背景下文书档案规范化管理的措施

3.1 基础性前提：保证公文质量

基于全过程理念或全生命周期理论认为，公文是文书档案的前身，公文质量直接决定文书档案管理的质量，也直接影响着文书档案规范化质量。因此，要严把公文制发关，夯实文书档案规范化基础性前提。首先，公文用纸要规范。按照相关的规定和要求，选择A4纸等相应大小幅面尺寸，要保证公文用纸规格统一、规范。其次，公文移交要规范。按照文书档案归档范围及保管期限，确保应收尽收、应归尽归，还要检查公文是否完整，既要检查主件，也要保证附件的完整性，一旦发现有遗漏要及时收集。此外，还要将不应归档的文件及时退回，减少工作量。再次，公文制发要规范。重点是要检查公文制发是否履行相应的签发手续，是否履行了相应的审批权限。既要进行程序检查，也要做好实体检查，包括公文的标题、主送单位、日期、文种等是否符合规范标准和要求。最后，还要做好公文的规范整理，为文书档案移交奠定扎实的基础。要严格按照《归档文件整理规则》《电子文件归档与电子档案管理规范》等标准和要求，将收集的公文按照相应的规范要求做好整理，为文书档案规范管理奠定扎实的基础[4]。

3.2 关键性环节：实施“以我为主”，立卷归档

文书档案规范化管理要始终坚持“以我为主”的立卷归档原则，即以归档文件形成单位的文件为主，扎实推进文书档案规范化管理。首先，坚持文书档案归档的时效性。坚持全生命周期理念，及时将完成阶段任务的文件及时予以立卷或归档，做到及时归档。根据文书档案形成单位产生的文书档案情况，做好及时收集、整理、归档。其次，明确文书归档的重要性。要在“以我为主”的原则指导下，把握立卷归档的重点和主要内容，区分归档文件与一般资料，尤其是要从内容、形式及作用等方面，要做好分析，剔除冗余资料，减少档案管理重复，提高文书档案管理质量和效率。最后，把握文书档案全宗的完整性。把好文书档案全宗入口关，分清文书档案主次、重点，做好文书档案归档工作。在立卷时，要把同类并具有内在联系的文件材料组在一个卷内，保持同一问题的完整性。通过同一问题处理过程的全景式收集、记录和展示，提高档案检索利用价值。为此，要按照《实施条例》的规定，根据归档单位的实际，及时制定档案工作制度规范，尤其是归档范围、保管期限等[5]。

3.3 可靠性保证：提高案卷质量

《实施条例》规定电子档案的收集和整理，要采取相应的技术手段或者规范的管理措施，保证电子档案来源可靠、程序规范、要素合规。要从文书档案形成者、形成时间可确认等方面，确保电子文书档案形成、归档、移交安全可靠；此外，还要从电子文书形成至归档全过程要符合相关规定和要求，实现全生命周期的准确记录、可追溯，尤其是要从内容、结构、背景信息等构成要素方面保证文书档案构成要素符合规范要求。要按照“四性”做好电子文书档案检测，发现问题及时解决，切实提升案卷质量。

3.4 系统性内容：健全文书档案规范化管理体系

根据档案法律、规范的规定，坚持系统思维，建立健全文书档案组织、流程、制度规范化，构建文书档案规范化管理体系。首先，组织规范化。文书档案管理部门要成立专门的档案管理机构，由专人负责文书档案收集、整理、归档等各项工作，搭建规范的文书档案管理组织架构，明确组织职责，将文书档案规范管理责任落实到具体部门及人员。其次，流程规范化。坚持文书档案管理全过程理念，从文书的形成、收集、文书档案的分类、归档、排列等各个流程，进一步细化每一个环节、流程的规范化内容，实现文书档案管理整体的规范化。最后，制度规范化。按照《实施条例》的规定和要求，建立健全本单位档案工作制度规范，以规范的规章制度为文书档案规范化管理提供可靠保证。

结语

文书档案是日常行政管理的重要内容，反映了机关、企事业单位管理能力和水平，体现了各个时期行政管理的历史面貌。《实施条例》的颁布实施，为文书档案规范化管理提出了新的更高要求，需要档案管理者树立全生命周期理念，从文件的形成到文书档案的归档、分类、立卷、移交、检索和利用等各个环节，都要严格按照规范的标准和要求，切实增强文书档案管理的规范化水平，提升文书档案管理质效，发挥文书档案存史资政育人功能。

参考文献

[1]张霞.文书档案规范化管理研究[J]兰台内外，2023（6）：51-53，56.

[2]蔡占亮.新时代文书档案规范化建设的路径分析[J]黑龙江史志，2023（4）：107-109.

[3]王海鸥.文书档案规范化管理的实践路径思考[J]办公室业务，2019（18）：113-114.

[4]苗青青.文书档案规范化管理工作的创新研究[J]智库时代，2020（23）：241.

[5]付文丽.文书档案的规范化管理[J]办公室业务，2018（18）：109-110.

作者简介：柳潇（1987.2—），广西南宁市人口和计划生育药具管理中心副主任，主要从事档案管理研究。