合作性行政执法模式新样态研究

关键词：行政执法模式；对抗性；认错认罚从宽制度；合作性

中图分类号：D922.14

DOI：10.19504/j.cnki.issn1671-5365.2024.07.03

行政执法模式直观地映射了行政执法主体与行政相对人在整个执法过程中的法律地位和相互关系。传统学理普遍认为，以社会公共利益为本位的行政权力相对于公民私权利而言具有一种天然的优位性，[1]以至于在行政执法过程中，执法主体可以任意凌驾于相对人之上，以一种极端不平等的地位和姿态对相对人作出某个执法决定，随之而来的是相对人与执法主体矛盾的激化，或是言语肢体冲突，或是漫长行政争议程序的开启，此时传统的行政执法模式就是一种对抗性的执法模式。近些年来，一些学者逐步认识到了传统对抗性行政执法模式的弊端：易使相对人与行政机关矛盾激化，不利于和谐社会的构建；相对人在执法过程中居于客体地位，执法民主性欠缺等，提出了一种“协商性”行政执法理念，以期待传统对抗性行政执法模式的重塑与变革。“协商性”行政执法理念要求将行政相对人与执法主体置于平等地位，妥善沟通与交流，最大程度实现执法过程的民主。[2]然而，由于实定法中缺乏相应制度规范支撑，有关传统对抗性行政执法模式重塑与变革的研究囿于纸上谈兵的困境，几乎停滞不前。

2023年出台的《治安管理处罚法（草案）》确立了一项全新的制度——认错认罚从宽制度。在该制度下，治安管理相对人自愿如实供述自己治安违法行为，并且愿意接受处罚，可以依法从宽处理。不难发现，这一制度设计在一定程度上体现了“协商性”行政执法的理念，更为重要的是这一制度设计初始呈现出一种显著区别于传统行政执法模式的非对抗性逻辑构造。那么这一制度对行政执法模式具体带来了何种变革和重塑是一个亟须探讨的话题，这对执法模式的推广而不局限于治安案件，妥善化解行政执法过程中的矛盾与纠纷，减少相对人与行政机关的对抗，构建和谐社会具有重要意义。

一、行政执法模式传统样态：对抗性模式

在对抗性的执法模式下，行政相对人在执法过程中往往居于客体地位，而行政机关却凭借单方意志对行政相对人作出执法决定，[3]在此过程中的行政相对人面对强大的国家行政机关时往往是激烈冲突的，而非相互合作的。

（一）对抗性模式产生的原因：行政行为公定力之效力特征

行政行为具有公定力的效力特征，行政机关一旦作出某种行政行为，都推定其合法有效，除有权机关予以撤销或者依法变更之外，任何人都不得抵制该行政行为。[4]因此，行政机关天生就有行政优益权，行政行为自然也具有优益性这一属性，也就是说行政行为的作出只需要行政机关单方意志决定即可，不需要依赖于行政相对人的配合。[5]那么具体在行政执法的场合，行政执法主体凭借自己单方意思表示就可以对行政相对人作出某个执法决定，尽管需要听取行政相对人的陈述和申辩，但是这种陈述和申辩只不过是行政相对人面对强大的行政执法主体时防御性质的权利，行政相对人通过陈述和申辩事实与理由来对抗行政执法主体可能作出对自己不利的执法决定，除此之外行政复议和行政诉讼是以事后解决行政争议的方式存在的，因此在行政行为公定力影响的传统行政执法模式下，行政相对人为了避免被作出对自己不利的执法决定而得不到及时有效的救济，往往是穷尽法律赋予的一系列程序性权利同行政执法主体激烈对抗，所以传统的行政执法模式呈现出非常明显的对抗性这一特征。

（二）对抗性模式的局限性

传统对抗性的行政执法模式下，由于行政机关与行政相对人处于不对等关系状态，几乎不存在平等协商的余地，[6]因此存在着非常显著的局限性。

其一，行政相对人与行政执法主体矛盾激化，不利于构建和谐社会。由于行政行为具有公定力、确定力、执行力的特征，行政执法主体单方就可以对行政相对人作出某个执法决定，并且由于行政复议、行政诉讼、国家赔偿等救济程序是在事后开启的，行政相对人为了避免于己不利的执法决定，必定会同执法主体展开激烈对抗，既可以是以身体语言动作进行对抗，也可以是穷尽法律赋予的一系列诸如陈述、申辩、申请回避等程序性权利抗争执法主体，毫无疑问相对人与执法主体之间的矛盾与争议会被激化，不利于国家公权力机关与公民私主体之间的和谐，也不符合和谐社会构建的要求。

其二，行政执法效率低下，行政资源损耗严重。首先，在执法过程中，行政相对人在面对强大的行政执法主体时通常会想方设法用尽法律所赋予的程序性权利展开对抗，使得执法周期拖长，执法效率低下。例如，《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）第六十三条赋予了当事人针对特定情形申请听证的权利，那么作为一个理性正常的相对人在面临该法第六十三条规定的情形时往往会要求听证；《行政处罚法》第六十四条规定了组织听证的程序，从规定可以看出，听证程序本身都至少要耗费七日的时间，那么在相对人申请听证程序的情形下，执法决定作出的周期肯定会延长，执法效率也会降低。除此之外，执法主体对相对人作出执法决定后，相对人还享有申请行政复议、提起行政诉讼的权利。一方面，相对人可以分别申请行政复议或者提起行政诉讼；另一方面，除了个别复议终局①的情形外，相对人还可以先申请行政复议，再根据复议决定提起行政诉讼。以上情形都会导致相对人将执法主体卷入漫长的复议和诉讼程序，使得有限的行政资源遭受不必要的浪费。

二、认错认罚从宽制度下行政执法模式的重塑

《治安管理处罚法（草案）》第二十条创造性地增设了“认错认罚从宽制度”，在治安管理相对人自愿如实供述违法行为且愿意接受处罚的情形下，简化相应处罚程序，并且获得实体上从宽处罚的机会。显然，“认错认罚从宽制度”设计下表现出来的执法模式是显著区别于传统对抗性的行政执法模式的，主要表现为非对抗性，很大程度上重塑了行政执法模式，推动了行政执法模式朝着非对抗化的方向演变。

（一）认错认罚从宽制度之源流考察

我国治安案件呈激增态势，2022年公安机关查处的治安案件就高达约782万件[7]。而且，即便是简单的治安案件，基层派出所也至少需要耗费两天时间办结，如果再加上鉴定等其他因素影响，至少一周才能结案[8]。而认错认罚从宽制度正是在治安案件激增的背景下，为了提升公安机关执法效率，优化公安机关执法资源配置，孕育而生的一项制度。一方面它脱胎于《中华人民共和国刑事诉讼法》（简称《刑事诉讼法》）规定的认罪认罚从宽制度；另一方面，源自公安机关办理治安案件程序的初步探索。

1.刑事司法领域的认罪认罚从宽制度提供的借鉴。《刑事诉讼法》第十五条规定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。”认罪认罚从宽制度是2018年以来司法体制改革下的产物，为了缓解案多人少的矛盾，优化司法资源的配置，在犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的前提下，简化相应的刑事诉讼程序，实现案件程序繁简分流[9]，并在实体上对犯罪嫌疑人或者被告人从宽处罚的一项制度。不难发现，认错认罚从宽制度就是对认罪认罚从宽制度的学习借鉴和移植：二者产生的直接动因相似，都是为了在案件激增的背景下缓解办案资源有限的矛盾；二者的制度构造也相似，都是在犯罪嫌疑人、被告人或者违法嫌疑人认罪（错）认罚的前提下予以程序和实体上相应从宽，其中程序上从宽表现为简化办案程序，缩短办案时限；实体上从宽表现为处罚结果的从宽。

2.公安机关办理治安案件程序的初步探索积累了经验。2020年修订的《公安机关办理行政案件程序规定》第四十条在规定快速办理程序中使用了“认错认罚”这一词汇，仅体现了认错认罚的“自愿性”要求，但是并没有明确“认错认罚”的具体含义，而且此时的“认错认罚”仅具有程序上的意义，并不具有实体上处罚结果从宽的意义，即违法嫌疑人认错认罚的情况下简化取证方式和审核方式等措施快速办理。显而易见，在认错认罚从宽制度考虑正式被写入《治安管理处罚法（草案）》以前，公安机关早已在程序上对“认错认罚”进行了初步探索，这与实践中治安案件激增而警力资源却相对紧张有关。此次认错认罚从宽制度考虑正式写入《治安管理处罚法》，是在法律上对公安机关此前从办案程序上探索的“认错认罚”的一种拟确认，在坚持“认错认罚”程序从宽的基础上，丰富了“认错认罚”实体从宽的意义。

（二）认错认罚从宽制度之解析

当前《治安管理处罚法（草案）》只是对认错认罚从宽制度作了比较粗浅的规定，对于这项新制度的剖析既匮乏学理上的探究，又缺乏治安执法实践运用。笔者认为，不妨学习和借鉴认罪认罚从宽制度的框架来解析认错认罚从宽制度，以为该项制度投入治安执法实践运用提供一定的理论借鉴。

1. 认错认罚从宽制度的前提条件

“认错”毫无疑问是指治安管理相对人向公安机关如实供述自身的治安违法行为，承认相应的治安违法事实。但是需要注意的是，治安管理相对人对自身违法行为性质虽然有辩解，但是对治安违法事实本身进行了如实陈述，也不影响“认错”的认定。在治安管理相对人存在多个治安违法行为时，仅如实供述其中一部分，全案不宜适用认错认罚从宽制度，仅就其如实供述的部分酌情从轻处罚。此外，“认错”还应当有一定的具体把握标准。例如，治安管理相对人在治安违法后是否有一定的悔意；在存在被害人的案件中，是否赔偿被害人损失，是否向被害人赔礼道歉取得其宽宥与谅解等。如果治安管理相对人在实施违法行为后毫无悔意，或者有能力赔偿被害人损失而不赔偿，抑或拒不赔礼道歉，都不能认定为“认错”，都不能适用该项制度。

“认罚”主要是指治安管理相对人愿意接受公安机关的处罚。既表现为治安管理相对人对于公安机关作出的处罚事项积极履行，同时也要求治安管理相对人一定程度上放弃行使申请行政复议、提起行政诉讼等救济性权利。也就是说原则上需要治安管理相对人放弃上述救济性权利的行使，只有当公安机关对其的治安处罚裁量不当，严重损害其合法权益，或者治安相对人违背自身意愿承认违法事实时，才允许其行使救济性权利，否则治安相对人无故行使救济性权利，随意开启行政争议程序，就属于“认错但不认罚”，也不能适用此项制度。

此外，“认错认罚”还强调治安管理相对人的“自愿性”。治安管理相对人是在自身自由意志支配下的“认错认罚”，而不是在公安机关等外界强力干预下的“认错认罚”。

2. 程序与实体从宽

在程序上从宽表现为，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批方式快速办理。具体而言，一方面是尽可能采用非强制性的调查手段，减少强制性调查手段的运用。《中华人民共和国行政强制法》赋予了行政机关诸如查封、扣押、冻结一类的强制性证据保全手段，《治安管理处罚法》也规定了检查、强制传唤等保全违法相对人之人身的手段。那么，既然是简化取证方式，最为重要的就是减少上述对治安违法相对人之人身和财产干预程度较强的调查取证方式运用，取而代之的是柔性化、人身财产干预程度较低的取证方式；另一方面是快速办理案件，减少相对人在程序上的时限耗费，使得其处于待定状态的治安法律责任尽快解决。在实体上从宽表现为，可以依法从宽处理。具体的从宽幅度还需要公安机关结合治安违法相对人的治安违法情节、违法后果、违法后的悔改表现等因素公正合理裁量。但值得注意的是，从宽处理是“可以”，而不是“应当”，对于一些治安违法情节特别严重的相对人即使认错认罚，也可以考虑不给予从宽处罚。

（三）行政执法模式的重塑：非对抗化发展

在认错认罚从宽制度下，公安机关同治安管理相对人的对抗性得到缓和，此时的执法模式由传统的对抗性转向非对抗性发展，甚至呈现出一定程度上合作的态势，即治安管理相对人的治安责任并不是被动等待公安机关解决，而是在一定程度上由公安机关与治安管理相对人共同解决，而且各自实现执法效率与实体、程序从宽的共赢。

1.治安管理相对人自愿认错认罚是实现非对抗化的前提。正是由于治安管理相对人自愿认错认罚，承认违法事实，并且愿意接受处罚，在很大程度上放弃了运用程序性权利对抗公安机关的治安执法，因此减少了相对人与公安机关的对抗与冲突，也是相对人能与公安机关在某种程度上展开合作的基础与前提。

2.治安管理相对人与公安机关共同解决相对人的治安责任问题。传统执法模式下行政相对人的行政法律责任是被动等待行政执法主体认定、追究的，而在认错认罚从宽制度下治安管理相对人并不是被动等待公安机关来查证治安违法事实，而是自愿主动承认治安违法事实，甚至表示自愿接受公安机关处罚。这表明了此时的治安管理相对人是以积极主动的态度协助公安机关来认定自身的治安违法事实，进而与公安机关一同来解决自身的治安责任问题。

3. 治安管理相对人与公安机关实现利益共赢。首先，由于治安管理相对人自愿认错认罚，根据《治安管理处罚法（草案）》第一百零七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十条之规定，使得公安机关可以通过简化取证方式和审核审批方式快速办理，减少了公安机关查证治安违法事实的负担和工作量，有效提升了治安执法效率，促进了公安机关执法资源的有效配置；同时，正是由于治安管理相对人的自愿认错认罚使得公安机关执法资源有效节约，出于对治安管理相对人的“嘉奖”，治安管理相对人从而获得了实体与程序从宽的机会。在实体上，治安管理相对人可以获得从宽处罚的机会；在程序上，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批方式快速办理，减少了治安管理相对人程序上的负担。

三、行政执法模式的新样态：合作性行政执法模式

《治安管理处罚法（草案）》增设的“认错认罚从宽制度”推动了“合作性行政执法模式”。陈瑞华教授认为，认罪认罚从宽制度下，被追诉者自愿认罪，控辩双方放弃诉讼对抗，并以此为依据寻求司法机关宽大刑事处理，那么刑事诉讼程序就不具有对抗性的特征，形成一种“合作性司法”模式[10]619。因而“合作性行政执法模式”是指，行政相对人与行政执法主体放弃激烈对抗（前提），共同合作解决相对人的行政法律责任问题（内容），相对人与执法主体分别获得从宽与效率的共赢（收益）的行政执法模式。

（一）合作性行政执法模式之构造

1. 适用前提：行政相对人放弃对抗行政执法主体

首先，传统行政执法模式的对抗性主要表现为行政相对人激烈反抗行政执法主体、对抗行政执法行为，所以有别于对抗性的合作性行政执法模式的前提就要求行政相对人放弃抵抗行政执法主体，配合行政执法主体的执法行为，这是行政相对人和执法主体能够达成合作的基础。其次，行政相对人放弃对抗行政执法主体的方式既包括身体语言动作上不冲撞行政执法主体，以一种积极的姿态予以配合，更包括尽可能减少甚至放弃相关防御性质的程序性权利的行使。例如，《行政处罚法》赋予了行政相对人在行政处罚程序中享有陈述、申辩、申请回避、申请听证等防御性质的程序性权利，防御行政的程序性权利本身建构的目的就是使得行政相对人能够运用其对抗强大的行政执法主体，使得行政处罚实现充分的程序正义，然而在合作性行政执法模式下，为了使得行政相对人能与执法主体达成某种合作，行政相对人势必应在某种程度上舍弃自己防御性质的程序性权利行使，以减少对执法主体的对抗与冲撞。最后，除执法主体违反承诺或裁量不当损害行政相对人合法权益外，行政相对人需要放弃行政复议、行政诉讼、向有权机关控告等救济性质的程序性权利行使。一方面，在合作性行政执法模式中行政相对人与行政执法主体达成了某种“契约”或者“承诺”，行政相对人和执法主体各方都应当遵守，原则上不得随意反悔。所以，只有当执法主体不遵守达成的承诺或者裁量不当损害了相对人权益时，才允许行政相对人行使诸如行政复议、行政诉讼甚至是向有权的机关控告等救济性质的程序性权利行使；另一方面，合作性行政执法模式除了具有区别于传统执法模式的非对抗性外，还在某种意义上具有公正基础上的执法效率价值。如果允许行政相对人在执法主体没有违反承诺或者没有不当损害其合法权益时任意行使上述救济性权利，则会将双方卷入漫长的行政争议解决程序，耗费时间，这与合作性行政执法模式的价值取向相违背。

2. 模式内容：行政相对人与执法主体合作解决相对人行政法律责任问题

在传统对抗性的行政执法模式下，行政相对人的行政法律责任问题主要是由执法主体基于行政职权的优位性凭借单方的意思表示予以认定；而在合作性的行政执法模式下，行政相对人的行政法律责任问题并非由执法主体单方予以归结和认定，而是行政相对人与执法主体相互合作予以归结与认定。行政相对人与执法主体的合作大体上包括两次合作：第一轮是认定事实的合作。行政相对人需要以积极的姿态配合执法主体调查取证、接受询问，甚至行政相对人以自首、坦白、自愿如实供述等更为积极的方式配合执法主体查清案件事实。例如在《治安管理处罚法（草案）》确立的认错认罚从宽制度中，治安管理的相对人需要自愿如实供述自己的违法事实，并且主观上具有接受处罚的自愿性和主动性，以寻求公安机关的合作。第二轮是适用法律的合作。执法主体往往会提出违法行为性质认定和处罚意见，例如警告、罚款、拘留等。行政相对人往往不会对违法行为性质认定提出异议，更加在乎的是处罚意见。相对人如果能接受执法主体提出的处罚意见，便作出同意的意思表示；相对人如果认为执法主体提出的处罚意见过重或者对自身有重大不利，便会选择与执法主体再次沟通协商，甚至提出自己的处罚意见，迫使执法主体在法律允许的裁量限度内予以适当调整，使得双方通过协商均达成合意[11]。

3. 收益：相对人与执法主体获得从宽与效率共赢

在行政相对人放弃对抗，与执法主体达成合作的基础上，相对人与执法主体便会从合作性执法模式下分别获得收益，对于相对人而言主要是“从宽”，对于行政执法主体而言主要是“效率”。首先，“从宽”既包括程序上的从宽，也包括实体上的从宽。在程序上，执法主体可能会选择适用更为简便的程序，而放弃一般的普通程序、听证程序适用。例如，认错认罚从宽制度下，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批方式快速办理，避免对治安管理相对人在程序上的耗费。除此之外，执法主体也可能会选择轻缓、非强制性的调查方式、证据保全方式，以及减少对行政相对人的询问次数、时间等，这都是相对人程序上获得从宽的表现。在实体上，相对人往往会获得从宽处罚的机会。这是因为相对人先前以积极的态度配合执法主体，往往会被执法主体认定为“认错悔错态度好”作为一种酌定从宽处罚情形，如果还具有自首等法定从宽处罚情节，会在原有自首从宽处罚的幅度内获得进一步从宽。甚至在合作性行政执法模式下，本身就存在从宽处罚的逻辑，这更多是基于行政相对人与执法主体之间合作达成的“契约”或者“承诺”：行政相对人配合执法主体的执法行为，执法主体的对价就是给予行政相对人从宽处罚机会，或者给予行政相对人从宽的“奖励”。然而，合作性行政执法模式自带的从宽处罚逻辑却与实体上从宽处罚情形并不是泾渭分明的，往往存在交叉和重复地带。例如，认错认罚从宽制度下，治安管理相对人自愿如实供述违法事实，愿意接受处罚的，可以从宽处理。这一从宽处理从法条表述上看基于合作性行政执法模式本身产生的，不可否认的是自愿如实供述违法事实本身就是坦白、认错悔错态度好等酌定从宽处罚情节，甚至还存在治安管理相对人自动投案产生自首这一《治安管理处罚法》上法定从宽处罚情节。至于如何妥善处理上述产生的多重从宽处罚情形，笔者认为不能重复评价，可以考虑借鉴刑事诉讼法上认罪认罚从宽与自首、坦白同时存在的处理规则②，基于合作性行政执法模式从宽处罚的逻辑下在同时具有自首、坦白、认错悔错态度好等法定或者酌定从宽处罚的幅度内进一步从宽处罚。

同时，执法主体从中获得执法效率。正是由于行政相对人放弃抵抗执法主体，尽可能减少甚至放弃行使防御性质的程序性权利，以一种积极合作的姿态配合执法主体认定案件事实，使得执法主体调查案件事实的时限尽可能缩短并且采用更为简便的程序处理，使得执法效率得以提升。此外，行政相对人往往会获得满意的处理结果，也就自然放弃行使行政复议、行政诉讼等救济性质的程序性权利，避免事后再次将执法主体卷入漫长的行政争议解决程序，真正实现定分止争。

（二）合作性行政执法模式正当性之分析

1.新型的协商性程序正义理念突破了传统程序正义理念的桎梏。在传统程序正义理念下，无论是强调控辩双方平等武装的司法裁判活动，还是公权不可处分的行政执法活动，具有对抗性的特征。而新型协商性程序正义理念摒弃了传统的公权不可处分思想，强调处于强势地位的国家机关与公民个人协商和妥协来形成某一可接受的裁判结果或者执法结果[12]251。在新型协商性程序正义理念指引下，执法主体与相对人通过相互妥协和协商来就相对人行政法律责任问题达成一个可供双方都接受的结论，使得传统对抗执法模式走向合作化。这其实就是一种新型协商性的程序正义理念在行政执法领域的具体表现。

2.将行政相对人置于主体地位，实现执法过程的民主化。在合作性的行政执法模式下，行政相对人不再是消极被动对抗行政执法主体，等待执法主体自身来认定案件事实和归结行政法律责任，而是以一种积极的样态，比如如实供述行政违法事实、配合执法主体的调查取证等，来协助执法主体认定案件事实，同时与执法主体就其归结的行政法律责任在法律允许的裁量范围内协商妥协并最终达成一致，不得不说在合作性行政执法模式下的相对人不再处于执法客体的地位了，而是逐步构建起“ 相对人中心主义”的行政执法模式[13]。此时行政相对人与行政执法主体合作共同解决相对人的行政法律责任问题或者就相对人行政法上的权利与义务协商达成一致，这将行政相对人从执法过程中的客体地位提升至主体地位，能够在现存的法律框架制度内增进法律程序参与人的控制感和公平感，进而提升行政相对人的程序正义感[14]，真正实现执法过程的民主和相对平等[15]。

3.有利于实现行政执法主体和行政相对人收益最大化。合作性行政执法模式下使得行政执法主体的执法效率显著提升，有利于将更多精力放在其他重大复杂的案件中；同时相对人得到从宽处罚的机会，免于陷入复杂的法律程序中。显而易见，在合作性执法模式下，行政执法主体和相对人共同合作实现双赢，共同打造出执法过程的良性互动与循环。

4.有利于社会和谐，减少后续纠纷。正是由于相对人与执法主体合作、协商解决法律责任问题或者行政法上的权利、义务问题，解决方案与结果能最大程度为行政相对人所接受认可甚至达成共识[11]，在很大程度上减少了相对人对执法主体的不满，有利于社会稳定和谐，符合当前和谐社会构建的目标与要求。同时，也减少了相对人对行政复议、行政诉讼乃至信访权利的行使，有利于定分止争，避免相对人将执法主体卷入漫长的行政争议程序中，减少相对人与执法主体的诉累，实现行政权力和公民权利的良性互动。

（三）合作性行政执法模式之展望

1. 合作性行政执法模式的推广。当前只有《治安管理处罚法（草案）》设立了“认错认罚从宽制度”，而这一制度正是合作性执法模式的一种表现。未来，可以考虑将“认错认罚从宽制度”增设至《行政处罚法》之中，使得所有的行政执法案件都有机会在合作性的执法模式下解决，而不仅仅单纯局限于公安机关处理的治安案件。一方面有利于让所有行政案件都有在合作性模式办理下获得高执法收益、低执法成本的机会；另一方面也有利于实现执法平等。如果公安机关管辖的治安违法案件能适用“认错认罚从宽制度”，而其他行政机关处理的行政案件却无法适用该制度，这无疑会侵犯了其他行政案件中相对人的平等权，造成执法不平等。

2.合作性行政执法模式风险的规避。合作性行政执法模式作为一种区别于传统对抗性执法模式的新型模式，有利于克服传统行政执法模式下矛盾易激化、行政执法效率低下等固有弊端，然而不可忽视的是合作性行政执法模式自身存在的某些潜在风险。例如，执法主体为了与行政相对人就行政处罚的裁量达成合意，完全可能片面追求执法效率，忽视了行政执法公正的要求，存在行政执法权力滥用以及减损行政执法权威性与严肃性的潜在危机[16]；并且在合作性行政执法模式自身逻辑下，往往要求行政相对人放弃申请行政复议、提起行政诉讼等诉诸行政争议解决程序权利的行使，使得行政复议机关、法院难以对合作模式下的行政执法行为进行审查，因此对合作性执法模式下的执法监督存在漏洞。但不可否认的是，合作性行政执法模式作为一种全新的执法模式，推动了执法样态非对抗化发展，使得传统强制性执法模式逐渐合作化、柔性化[17]，很大程度实现了执法过程民主化，有效地定分止争，极大提升执法效率，是适应当今构建和谐社会和高效处理案件的执法模式选择，如何规避合作性行政执法模式自身潜在的风险以及平衡其公正价值和效率价值还需要进一步思考。

结语

《治安管理处罚法（草案）》增设的“认错认罚从宽制度”在很大程度上冲击了传统的对抗性行政执法模式，推动行政执法模式向非对抗性方向转化。这实际上催生了一种新型的行政执法模式——“合作性行政执法模式”。在“合作性行政执法模式”下，能减少相对人与执法主体之间对抗，使得相对人以主体地位的姿态同执法主体合作共同解决行政法律责任问题，同时彼此获得从宽与效率的双赢。“认错认罚从宽制度”作为这一新型执法模式的典型表现，未来可以考虑推广至所有的行政案件，而不局限于治安案件，从而实现执法收益最大化与执法平等。但是，任何制度都不是完美无缺的，合作性行政执法模式也存在固有弊端，如何规避其潜在的风险，使得其效率观在公正基础上实现是需要我们进一步探讨的。

【责任编辑：许洁】