党政联合发文视域下党规与国法的衔接

2024-12-26胡长云

邵阳学院学报(社会科学版) 2024年6期

摘要：

党政联合发文，是在“党”和“政”的“双螺旋”结构之下运行的一种兼具党规和国法双重属性的制度形态，在实践中体现着中国特色社会主义政党政治背景下的党政关系。因自身具有极强的现实面向性，其在发展历程中始终伴随着立法供给不足和合理合法性争议，甚至在部分场域出现了不规范的发展状态。解决此类问题，不仅应当对党政联合发文性质属性进行应然探讨，更应当着眼于其实然的规范效力，阐释其背后所蕴含的党规与国法衔接问题。从党内治理和国家治理的双重维度，以党政联合发文为微观的切入点，理顺党规与国法在“党政双轨一体”格局中的协调配合关系，一方面可以为联合发文的监督审查问题提供更高维度的理论依据，另一方面也可以为党领导方式的优化以及法治中国建设提供更加具体可操作的现实路径。

关键词：

党政联合发文；党内法规；国家治理；党政双轨一体

中图分类号： D911；D921

文献标志码： A

文章编号： 026 07

收稿日期： 2024－07－18

基金项目：

湖南省哲学社会科学基金项目“党政联合发文问题研究”（19YBA305）；湖南省教育科学“十四五”规划课题（ND228336）；湖南省教育厅2020年高校校企合作创新创业教育基地研究成果（57）

作者简介：

胡长云，男，邵阳学院法商学院副教授，博士。

The Connection Between Party Rules and National Laws from the

Perspective of Joint Issuance of Documents by the Party

and the Government

HU Changyun

（School of Law and Business， Shaoyang University， Shaoyang 422000， China）

Abstract：

The joint issuance of documents by the party and government operates under the “dual spiral” structure of the “party” and “government”. It is an institutional form with dual attributes of party rules and national laws， embodying the political background of the socialist party with Chinese characteristics in practice. Due to its realistic orientation， it developed with insufficient legislative support and disputes over its rationality and legitimacy and even grew abnormally in some areas. In order to address such problems， the nature of the joint issuance of documents by the party and government needs to be discussed， its actual normative force should be emphasized， and the connection between party rules and national laws behind them should be clarified. From the dimensions of intra-party governance and national governance， the joint issuance of the documents by the party and government can be used as the micro entry point to straighten out the coordination and cooperation relationship between party rules and national laws in the “party and government unification” pattern. On the one hand， a higher-dimensional theoretical basis can be provided for the supervision and review of joint issuance of documents. On the other hand， a more specific and operable realistic path can be paved for optimizing ways of exercising party leadership and advancing the rule of law in China.

Key words：

joint issuance of documents by the party and the government; party rule; national governance; party and government unification

党内法规与国家法律相互之间的衔接、配合、协调是新时代实现依规治党和全面依法治国有机统一的必要制度面向和实践前提。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系。这一实践表明在中国特色社会主义国家治理体系之中，党规与国法都具有非常重要的作用，没有高下之分和远近之别，二者要互相配合、齐头并进，实现最恰当最有效的衔接。这种“衔接”意味着党规与国法在整体的制度设计意义上要各司其职、和谐运行，既不能够“各自为政”，导致适用上的脱节，又不能够“侵权越位”，导致治理上的混乱。在中国特色社会主义政党政治的背景之下，国家治理的各方面必须坚持党的领导，党规和国法在同一场域需要同向发力的情形并不罕见，如何处理二者之间的关系，既需要遵守宏观的法律政策乃至原则惯例，同时也不应忽视在具体微观的实践当中汲取“制度经验”的养分，党政联合发文就是非常具有典型意义的经验做法。作为分析研判党规与国法的衔接机制“以小见大”的切入口具有一定的现实意义和可行性。

一、规范属性：党政联合发文在双重身份形态中的定性依据

党政机关联合发布文件的做法在实践中由来已久，随着时代的变化不断完善，发展出新的形式。在党的革命、建设与改革历程中，党政联合发文的工作方式始终在场，“反映了当代中国党政关系中最为稳定和深刻的要求”［1］。什么样的文件可以称为“党政联合发文”，是定位相关规范的属性之前要探明的首要问题。一方面，文件的制发主体具有二元性，包括同级别的党委和国家行政机关。需注意的是，这里的“政”是狭义的概念，排除了立法机关、司法机关等他主体。另一方面，文件内容所指向的规范事项具有复合性，即党内法规和国家法律共同作用的治理场域。相较于身份的识别，党政联合发文的属性却并不那样清晰明确，由此引发了激烈的讨论。

（一）党政联合发文属性判定的现状与必要性

党政联合发文在属性上究竟是属于党内法规还是国家法律，抑或是作为一种公共政策而存在，在学术界始终莫衷一是，这种模糊状态的存在事实上不仅造成了理论上的空白和缺失，还给相应的监督方式带来了负面影响。在我国的制度体系中，制发文件的监督和审查方式往往是由文件制发主体或文件自身的表现形式所决定的。现有的法律法规相对完备地规定了行政规范性文件的审查和监督方式，包括自查自纠、备案监督、督查考核等。然而，党政联合制发的文件由于并不能认定为纯粹的行政规范性文件，在一定程度上遭遇了监督审查适用上的困境。例如，最高人民法院2018年的判决就曾明确指出，党政联合文件一般不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。这仅是在司法的层面给出了“一般不适用”的判断，但是究竟何种情况属于相对应的“特殊”，并没有相关的法律法规予以明确。因此，有一部分学者认为可以将党政联合发文统一视为行政规范性文件，这样便可以解决监督审查的问题。但这种简单粗暴的认定逻辑会使得联合发文的性质被扭曲，党组织在其中的作用便极有可能被虚化为一种具有政治宣誓意义的部分，从而破坏党政联合发文的制度意义。类似此类认定事实上是对党规和国法的关系认识不清，以线性的思维模式去处理带有综合性和全局性的实践问题，陷入了非此即彼的陷阱。

（二）党政联合发文规范属性认定的三重进路

党政联合发文在词意上本就具有名词义和动词义的双重涵盖性，目前也尚未有制度规范层面的准确定义［2］，因此在理论界和实务界并没有形成统一的认识，总体上分为三种解释路径。

1.基于形式逻辑的判断

此种观点以联合文件的发文字号为依据，认为党政联合发文属于党内法规的调整范畴。虽然此种定性在形式逻辑之下并没有问题，但是忽视了联合文件在效力属性下的后端作用。而且，“同级党委和政府间是一种领导与被领导的关系，后者通常以执行主体的身份出现，因此绝大部分党政联合发文采用的都是党委文号”［3］。这种定性逻辑也毫无意义可言。换言之，联合文件如仅具有党内法规的属性，就算完全用“党内法规溢出效应”来解释联合文件对国家事务和党外主体的效力，联合文件本身的意义也将不复存在，以纯粹的党内法规代替联合发文似乎也并无不可。因此，这种解释路径并不能为党政联合发文的正当性给出周全的理论依据。

2.基于融合逻辑的判断

“双重属性论的观点旨在打破传统‘单一属性论’的理论构架”［4］，从融合的视角对党政联合发文的属性进行界定，也衍生出多种不同的划分标准，如有观点认为党政联合发文兼具法律属性和政策属性［5］，还有的以文件中的实质内容为标准，认为党政联合发文同时具有党务属性和行政属性［6］。而最为典型的做法就是将党政联合发文基于功能主义视角判定为具有“党规”与“国法”双重属性的文件，并且对二者在定性中所表现的位阶做出强调，以此反映党在联合发文中的领导地位。此类观点都倾向于具体问题具体分析，突破固定属性判定对实践中党政联合发文适用范围的限制，一方面兼顾了联合文件的双重发文主体，另一方面也较为生动地诠释了该项制度工具中政党组织意志与国家公共意志的紧密结合状态，具有一定程度上的合理性。但事实上，通常所见党政联合发文的“政”也意指党和政府机关，不能以联合发文的主体简单判断其具有国法属性。

3.基于内部逻辑的判断

此种观点认为党政联合发文是行政系统内部的一种“行政规则”。这种定性并没有完全考虑到有相当一部分联合文件的约束对象不只限于行政机关，还包括公民、法人和其他组织。如中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》就涉及社区社会组织、农村集体经济组织、非户籍居民代表等主体，所以将党政联合发文限缩解释成行政机关内部的文件并不具有普遍意义。

通过归纳分析可知，现阶段对党政联合发文性质的界定尚未明确，这使得在实践中理顺党规与国法的关系遇到许多阻碍。事实上，对党政联合发文的规范性质进行界定，需要从类型化的视角具体问题具体分析，既不可以通过一个非全局化的特征以偏概全，也不应该借“效应外溢”的说法粗暴地涵盖所有情况。

本文认为，党政联合发文在根本上兼具党内法规、党内规范性文件、行政规则、行政规范性文件四重属性，根据效力作用范围的不同，四者进行搭配组合，共同实现党政联合发文所欲实现的规范目的，在此过程中体现党规与国法的衔接与协调。

二、双轨一体：党规国法在联合发文制度演变中的动态关系

党政联合发文虽然在形式上可能仅仅表现为一种文件制发行为，但是在深层次的意义上能够体现党和政府如何对治理资源进行有效的调度和分配，进而在“法”的这一侧面反映出党内法规和国家法律的内在统一关系［7］。因此，处理好党政联合发文运行中的种种问题和困境，是在更高层面的意义上实现了党规和国法的有效衔接。

（一）新民主主义革命时期党政联合发文的制度初创与探索

中华人民共和国成立前，中国共产党尚未取得全国性的执政地位，所以彼时的党政联合发文更多的是偏重政治宣发或组织动员，在目标定位上带有较强的宣示色彩。具体而言，在新民主主义革命时期，由于中国共产党尚未确立合法的执政地位，中心任务是反帝反封建，党的各项主张在实然的层面尚不会涉及过多治国理政层面的安排，在应然的层面也无法通过所谓的“合法程序”得以转化为国家法律，党政联合发文也仅是在特定范围内传达的文件形式。由于绝大部分的内容涉及对共产党员的要求，文件自然而然具有党内法规的性质，但因为新民主主义革命时期中国特殊的政权结构，文件并不能充分体现国家法律的全部特征。概言之，彼时的联合文件，由于党尚未建立全国范围内的稳定政府，也不能直接通过党组织来颁布辐射全国的国家法律，还不具备“政”的条件［8］。虽如此，党政联合发文制度也在该阶段得到充分的孕育，当时的联合文件既满足了斗争形势的需要，又为接下来制度工具的不断完善发展奠定了良好的基础。如九一八事变发生后，以中共中央和中华苏维埃中央政府的名义发表的《八一宣言》就是典型的党政联合发文，其成了抗日民族统一战线的政策源头。在这一文件当中，苏维埃政府本身就带有非常明显的党权性质和过渡性质，但中国共产党还是选择了以联合发文的形式表明主张，甚至在最后的落款部分将“中国苏维埃政府”置于“中国共产党中央”的前面，说明党政联合发文从初生时就带有尊重政府行政权威的基因，并不是粗暴干预或间接包办一切工作的命令主义。这也启发我们当下梳理党的法规和国家法律的关系，不是要以非此即彼的思维分出高低贵贱，而是要将二者统一于治国理政的伟大实践之中，形成“1+1＞2”的合力。

（二）改革开放中体制转轨阶段党政联合发文的波浪式前进

改革开放后，在“拨乱反正”的时代背景下，党的领导体制不断得到恢复和完善，政府机构的工作也逐步回归到法治轨道之中，党政联合发文的数量随着现实需求的变化而呈现增长态势。1993年《国家行政机关公文处理办法》修订出台，正式提出“党政分工”，取消了《国家行政机关公文处理暂行办法》中的部分限制性规定，为党政联合发布行政文书创造了条件。从相关政策对党政联合发文的审慎态度可以窥见，改革开放初期对党政关系的恢复调整是一个螺旋式上升的认知过程。在市场经济迅速发展的时代背景下，如欲在注入发展活力的同时坚持党的领导，就不能僵化地界分国家法律和党内法规，否则难以满足实践的需求。恰如这段时期内，以“厂长负责制”“校长负责制”等单方面强调行政主导色彩的政策实现“党政分开”的做法，实则导致了许多单位组织的党委领导滑入虚化的困局。概言之，这一时期国家法律在为市场经济新兴政策工具配套立法供给的同时，考虑到了党内法规相应的跟进优化，如对党政机关干部收受有价证券的禁止性规定等，这种衔接更多的是依靠党政联合发文的形式实现的。彼时的联合发文更多地出现在党政共辖的新兴领域，由于缺乏经验积累和配套成熟法律法规的周期过长，党政机关以意见、通知等非规范性形式进行联合发文能够有效地为瞬息万变的市场经济实践提供政策“补给”，同时也提供了更加可靠的政策试错空间，因此不难解释党政联合发文数量激增的深层逻辑。

（三）新时代党政联合发文在党规与国法体系中的因应变化

党的十八大以来，作为一个“独特治理密码”［9］，党内法规体系建设进入快车道，并且强调其与中国特色社会主义法治体系的整体融合。这一时期，党的领导制度不断向深向实发展，国家社会治理的方方面面都着重强调党的集中统一领导。这必然会推进党内法规与国家法律进一步紧密衔接。在习近平法治思想的指引下，人们逐渐破除了“党大还是法大”等伪命题的迷思，党政联合发文的生动实践也在此背景下得到了充分的发展。这一阶段中办、国办联合在全面深化改革的思想引领下印发了一系列面向国家治理体系和治理能力现代化的文件，如《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》《关于深化教育体制机制改革的意见》《深化国税、地税征管体制改革方案》等。这些文件进一步充实完善了党政联合发文的实践形式，在宏观和微观的双重维度下不断进行横向拓展和纵向延伸，在实现党的领导方式优化的同时推动了有为政府建设，更生动地展现了党内法规和国家法律不可割裂的密切关系和二者之间多样化的衔接模式。从整体上看，党政联合发文经历了不同时期的实践淬炼，已经从一个带有临时性质的政策工具逐渐演变为一个常态化的制度体系，应不断通过立法立规对其进行补充与完善。在这一制度体系之中，党内法规和国家法律借助联合发文的场域互相进行因应调整，在二者交叉重叠的部分仍可能会出现不一致、不统一、不协调，这是党规与国法在衔接过程中必然会出现的现象，也是实践中不能回避的关键问题，需要相应的规制理论给出具体的解决路径。

三、双向衔接：党政联合发文嵌入整合党规国法的实然状态

党政联合发文是一种典型的“实践先于理论”的制度发展模式，从产生之时就始终伴随着正当性与合法性的质疑，但真正引发学术界系统性讨论的契机是建构完善的党内法规体系的提出，自此出现大量关于党政联合发文规范性质、适用逻辑以及制度功能等相关问题的解读和分析。事实上，党政联合发文作为一种因混合主体而产生的发文立规模式，探明与其关联的一系列实践问题，最根本的是要厘清其深层次的党规与国法相衔接的背景，也就是将党政联合发文作为党规与国法衔接的子问题进行分析，而不是将党规与国法进行割裂，分别作为独立的问题加以研判。这样才可以在更高的维度上促进中国特色社会主义政党政治实践背景下党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

（一）党政联合发文作为高质效制度工具的衔接作用

在实践中，无论是党和国家机构改革，还是归口领导和管理等具体举措，都在很大程度上刺激了对党政联合发文这一融通政党政治和政府管理的制度工具的现实需求。引领国家重大决策事项、发挥实际影响力是落实中国共产党领导地位的重要方式。中国共产党的意志要经过法定的程序才能够上升成为国家意志，但是这一过程往往需要大量的时间成本和资源调动，过程也较为烦琐，在特定情形下难以对日常国家社会治理中出现的特殊事项给出及时的回应，党政联合发文便在这种背景下应运而生。在纷繁复杂的公共事务呼唤便捷高效的制度供给的情形下，党政联合发文无疑是一个重要选择。此外，实践中宏观上的机构改革和微观上的归口管理等举措，也都在一定程度上刺激了党政联合发文的现实需求。有关党组织与相关行政组织联合进行发文或者立规，以相对灵活的方式实现自己主张，从实际效果来看不会因程序的便捷而使得其权威受损。通过此种制度工具形成的文件兼具政党属性和行政属性，相较于纯粹的党内法规或国家法律而言，能够在特定的领域和特定的事项中发挥自身的独特优势，贯通政治原则和行政指令，有效地衔接党内法规和国家法律各自所欲侧重调整的内容。

（二）党规与国法借助党政联合发文相互转化的机制

相较于单项维度的党内法规或国家法律，党政联合发文在制定程序上所需要调动的制度性资源较少，同时其可以辐射相对而言更大的主体范围，具有一定的简易性、快捷性和高效性。因此，有一部分观点认为，党政联合发文是一个具有过渡性质的规范文件，是中国共产党将在长期治国理政实践中所形成的经验理性应用在立法立规层面上，创造的一种带有“先行先试”色彩的制度工具［10］。上述的过渡性质和“试点”色彩集中体现在党政联合发文作为一个中间连接点促进党内法规和国家法律的相互转化上。一个相对较为成熟完善的党内法规如欲转化成为国家法律，就可借助党政联合发文这一媒介更好地实现法治化过渡。将党规系统中的诸多规范要素通过联合发文的形式融合注入国法系统中，同样是党规与国法相衔接的表现形式。

另外，党规通过联合发文向国法转化是当下较为常见的形式，而国法向党规的转化也是确然存在的、不应当被理论研究者所忽视的制度实践。例如中共中央、国务院于2022年发布的《信访工作条例》就是在2005年国务院常务会议通过的《信访条例》的基础上形成的党政联合发文。在《信访工作条例》正式代替《信访条例》生效后，《信访工作条例》这一党政联合发文也将原《信访条例》所适用的主体范围从行政机关扩展到各级党的机关、人大常委会机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等主体，这一覆盖面是“纯粹的”行政法规所难以达到的。

由此可见，党政联合发文在助推国法和党规相互衔接转化的实践中具有非常重要的意义，能够将具体治理场域中国家法律和党内法规的规范要素进行统合，根据需要调整规范体系中党规和国法的“配比”，在党政同责的前提下使二者更好地发挥各自的治理效用［11］。

（三）备案审查在联合发文中协调党规与国法的进路

针对党政联合发文当中党内法规与国家法律没有进行合理有效衔接，乃至相互之间出现冲突的问题，可以通过备案审查机制加以及时修正和调整。作为立法立规必不可少的关键一环，备案审查无论是在党内还是在国法体系中都可以发挥特定的作用，也同时配套有各自的规定。但是由于党政联合发文的主体呈现二元耦合结构，在对党政联合发文的备案审查中，单独使用党规或国法中的备案审查机制都难以充分发挥备案审查对规范性文件的监督作用，并且会导致党规和国法所规定的审查主体的另一方无法发挥作用，进而从根本上冲击党政联合发文制度的合理性基础。因此，需要对备案审查衔接联动机制给予足够的关注和重视。现阶段该项机制规定较为模糊空泛，实际运用常常处于悬置状态。而且在党政机关的工作实践中，跨部门系统进行沟通协调需要耗费时间、人力等诸多成本，依靠发文主体自觉主动推进可能会带来显著效果。如不对备案审查衔接机制进行细化规定，可能会导致各部门相互之间的推诿扯皮。

事实上，备案审查衔接联动机制同样也是在党规国法的衔接过程中不断实现具体规则的优化整合，并在其中发挥“核心保障机制”［12］作用的。具体而言，在2019年修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》中，备案审查衔接联动机制仅在第十四条被简单提及，罗列了五类衔接联动主体，除此之外并没有配套相应的具体举措。2023年修正《中华人民共和国立法法》，在“适用与备案审查”一章将备案审查衔接联动机制作为与其他审查方式并列的独立一项重点强调，并且对移送审查加以及时性的要求，虽然仍未对具体时限作出规定，但从党规到国法的补充转化已经足以凸显备案审查衔接联动机制对纾解多元主体监督困境的独特价值。因此，欲在党政联合发文的制度实践中更好地衔接党规与国法，就需要进一步明确备案审查衔接联动机制中的主体责任，畅通党政系统之间进行备案审查的协调沟通和会商研究渠道，推动此机制的常态化低成本高效运转。

四、实践面向：党规与国法在联合发文中需遵循的应然边界

在党政联合发文视域下有效地衔接党规与国法，需要对“党务”和“国务”的内涵进行分析研判，由国家法律来负责调整“国务”，由党内法规来调整涉及“党务”的关系。但复杂的是，在中国特色社会主义政党政治的语境之下，党是领导一切的。中国共产党是执政党，国家事务的全方位、各方面都不能缺少中国共产党这一强有力的领导力量，试图从二者之间找到一条泾渭分明的理论界限实际上是不符合国情的，但也不可以此为理由混淆二者之间的关系。事实上，一些深入中国共产党政党内部权利义务关系或者具有相当明显的党内事务属性的如组织架构、程序运行、定位职责等事项自然属于“党务”的调整范围，不应杂糅“国法”进行调整。而一些涉及国家治理层面，或者对公民、法人及其他组织的权利义务进行普遍性调整的内容，则需要置于“国法”的适用范围予以安排。“衔接”在词义上也绝不仅限于对二者进行区分，而是侧重于若二者在一些固定的场域出现需要共同调整的情况时，如何在发挥各自作用的同时不互相排异。

（一）立法缺失和操作失序造成党规与国法关系失调的现状

作为党政联合发文的规范依据之一，《党政机关公文处理工作条例》在第十七条第一款规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。”这一规定对“联合行文”这一做法给出了肯定性的描述和确定，还配置了“必要性”这一条件，体现了立规层面对党政联合发文的审慎态度。但是相比于理论解释层面的空白和立规制度层面的限制，党政联合发文在实践中的滥用并不鲜见，呈现出有增无减的趋势。这种现象在制度与理论供给阙如的情况下涌现，正如有论者所指出的，制定权限模糊是实现党政联合发文规范化的障碍，必须予以解决［13］。

立法供给上的不足和制度安排上的缺失使党政联合发文在实践中出现滥用的现象。实践中有可能会出现政府机关有意安排联合发文，从而弱化文件的行政属性，达到规避审查或信息公开的目的的情况。虽然《党政机关公文处理工作条例》明确规定在必要时才可以联合行文，而属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文，但是在现实工作中，究竟何种情形才属于能够联合的“必要”情况，何种事项应当划入党委或政府的职权范围之内，还存在相当程度的认定模糊与适用困境，从而使党内法规与国家法律之间的关系失调，当面临某个事项是否需要以党政联合发文的形式予以制度安排时，自然会出现理解上的混乱不清。

（二）以党规与国法的合理界分和有效融合实现二者关系平衡

“党政联合发文”侧重文件规范的前端制发过程，也就是立法立规的环节，但是作为一种行为规范，其尤应关注的还有文件适用执行层面的问题。事实上，党政联合发文的适用执行同样涉及党规和国法的衔接。党政联合发文在主体上带有天然的复合性，其中党规和国法所“辐射”的场域并不是彼此割裂的，二者之间并不存在所谓的“楚河汉界”，所以联合发文的规范对象并不仅限于党组织和党员，也包括党外主体。而这些党外主体绝大多数情况下是行政机关，在其适用党政联合发文中的行为规范时，所依据的对象并不排除联合发文中党内法规组成成分。进一步讲，行政机关适用党政联合发文，其行政行为与行政决策依据联合发文中“国家法律”的成分与依照“党内法规”的成分之间要达成一定程度的动态平衡，“在依法行政与依党内法规行政之间理应存在一定的张力”，避免陷入“党政不分”“以党代政”等无端指责之中［14］。

欲在适用中形成此种“张力”，则需要在党政联合发文的制度设计环节，明确区分哪些是具有“党规属性”的条款，哪些属于具有“国法属性”的条款。对于公民、法人和其他组织等党外主体权利义务产生作用力的条款，尽可能用“国法条款”进行直接的具体规定，而不是利用宏观的“党规条款”发挥“溢出效应”来间接影响。同时，对于党规和国法在适用结果的性质上具有相似意义的行为来说，同样要予以区分，而不能“以此代彼”。

五、结语

在党政联合发文的制度安排下，对党内事务的调整是依靠联合文件中具有党规属性的内容条款来实现的，而联合文件中具有国家法律属性的内容条款则用以调整国家事务或者公民、法人和其他组织的权利义务关系。这两个部分是并行不悖的，需要在实践当中加以区分和衔接协调，既不可将二者人为地进行割裂，也不宜混淆二者之间的关系。党政联合发文是在党内法规和国家法律二者融洽配合的规范体系中得以正常运行的。将党内法规与国家法律进行充分的衔接协调，使其同向发力，是完善党的领导方式的一个重要面向，也是一个复杂的系统性工程，党政联合发文作为其中的一个微观切入口，足以体现二者之间协调配合的程度，辐射实践中的种种相关问题。这种“协调”不是任何一方的“退让”或“取代”，而是互相之间在特定的场域发挥自身的独特优势，实现整体的治理效果。

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