“去风险”背景下欧盟遏制中国互联网企业的逻辑、行动与中国应对

摘要：在对华“去风险”战略的背景下，欧盟出台了一系列诸如《欧盟5G安全工具箱》“数字双法”等政策工具，其背后隐含着“战略—政策—工具”嵌套式的遏制逻辑。硬件领域欧盟以强硬的排他性手段将中国企业剔除供应链，软件领域则以加强监管、施加限制性义务及专项诉讼等手段遏制中国在欧企业的发展。当前在欧中国互联网企业面临经营成本增加，监管更加严格等问题，但由于欧盟的一系列政策在一定程度上也遏制了美国互联网巨头在欧的扩张，使得中国互联网企业拓展欧洲市场机遇与挑战并存。因此，应在国际舞台上倡导公平、开放的国际网络市场环境，引导相关企业做好合规性评估与风险管理，完善对欧盟不公制裁的反制手段。

关键词：中欧关系；“去风险”战略；中国互联网企业；“数字双法”；遏制逻辑

中图分类号：D55；F115文献标志码：A文章编号：1003-5559-（2024）09-0114-07

基金项目：本文系国家社会科学基金青年项目“欧盟战略自主的选择机制、实施路径与中国应对研究”（项目编号：23CGJ046）的阶段性成果。

作者简介：温昊宁（1999—），男，郑州大学政治与公共管理学院硕士研究生，主要从事欧洲政治经济、地缘政治研究；解楠楠（通讯作者，1992—），女，郑州大学政治与公共管理学院副教授，主要从事欧洲一体化、地缘政治、经济外交研究（nancy_xie@qq.com）；吴雨晴（2001—），女，郑州大学政治与公共管理学院硕士研究生，主要从事欧盟政治经济研究。

一、引言

近年来，伴随着互联网技术与产业的升级进步，我国头部互联网企业纷纷携自己的软硬件产品走出国门，在世界市场开疆拓土。硬件方面，在美西方国家重重制裁下，2023年华为和中兴仍在全球通信设备市场拿下32%和15%的市场份额，分别位列第一位和第四位，占据国际通信设备市场的半壁江山。软件方面，AliExpress（阿里速卖通）、Temu（拼多多海外版）、Shein（希音）、Tiktok（抖音海外版）、字节跳动等购物、短视频平台更是大获成功。截至2024年4月，欧盟认定的23个超大型在线平台（VeryLargeOnlinePlat-forms，以下简称“Vlops清单”）和搜索引擎（VeryLargeOnlineSearchEngines）中，有三个（AliEx-press、Shein、Tiktok）是中国互联网企业的产品[1]。

2024年5月31日，由于超过4500万用户数量的门槛（Temu月均7500万），Temu也被欧盟委员会（以下简称欧委会）正式指定为“超大型在线平台”，成为国内第四家Vlops清单中的互联网企业[2]。实际上在互联网硬件和软件领域，欧盟已落后中美甚多，且内部市场基本被中美分割。曾经美国互联网巨头在拓展欧洲市场时，欧盟就通过《通用数据保护条例》（GDPR）等法案对其科技巨头进行打压[3]。而今正是中国互联网企业“走出去”的关键时期，欧盟则依托2020年《欧盟5G安全工具箱》、2022年和2023年相继生效的《数字市场法》（DMA）和《数字服务法》（DSA）（以下简称“数字双法”）等相关法案，来遏制中国互联网企业在欧的发展。

从事实层面出发，欧洲在互联网产业竞争中已落后于中美，但另一方面，欧盟对华互联网企业加以限制有其背后的理念与逻辑。近年来，欧盟在产业和经济竞争中的保护主义色彩愈发浓厚，且这种经贸保护主义延伸到互联网产业领域，就是以《欧盟5G安全工具箱》“数字双法”等法案来贯彻实践。这种贸易保护主义倾向是基于欧盟自身战略调整与风险感知变化而出现的。2019年冯德莱恩上台后，新一任欧委会被定义为“地缘政治委员会”，随后欧盟颁布了“去风险”战略的集大成——《经济安全战略》；落实到政策制定层面，欧盟出台了“欧洲经济安全一揽子计划”，提出了具体的关注领域，包含“网络安全”“产业竞争”等议题；最后在工具层，《欧盟5G安全工具箱》及“数字双法”就成为遏制中国互联网产业在欧发展的利器。基于此，本文从欧盟遏制我国头部互联网企业的逻辑入手，结合中国互联网企业在欧发展的实践，进一步从国家和企业两方面提出针对性建议。

二、欧盟遏制中国互联网企业在欧发展的逻辑

冯德莱恩上台后，将新一任欧委会定位为“地缘政治委员会”，“地缘政治”的定位与欧盟以往提倡的新自由主义价值观截然不同，标志着欧盟从重视“民事性力量”和“规范性力量”向权力政治、地缘政治转向[4]。由此，欧盟对华定位与认知开始演变，并生成了“战略—政策—工具”一系列嵌套式遏制逻辑。

（一）欧盟对华定位与认知的改变

近些年来，受新冠疫情、俄乌冲突、美国对华战略竞争等因素影响，欧盟对华认知逐渐走向负面，对华政策中意识形态和价值观色彩更为浓厚。2019年3月，欧盟在《欧盟—中国：战略展望》文件中提出了对华的“三重定位”，首次将中国定位为“制度性对手”，且“三重定位”中有两重是在强调“竞争”[5]。基于对中国的不信任、不了解及中国日渐强大引发的担忧，欧盟对中国的风险感知阈值不断降低。在经济安全与产业竞争层面，鉴于中国经济实力和政治影响力不断增长，欧盟对华防范和竞争心理表现出不断加剧的趋向。进入21世纪以来，欧盟从中国进口的比重持续增长，到2022年，中欧贸易总额已经达到近8500亿欧元，同时欧盟对中国的贸易逆差达到了近4000亿欧元，占欧盟所有GDP的2.3%[6]。中欧贸易逆差的失衡引发了欧盟对市场准入、公平竞争和知识产权保护的担忧，欧盟认为中欧贸易不平衡突出的问题将对其“经济安全”带来威胁，双方经贸关系显著失衡，强调要毫不犹豫地采取措施保护其免受不公平的侵害以及阻止危及成员国国家安全的经济活动[7]。2023年3月，冯德莱恩在发表中欧关系的演讲时强调，要在不切断经济、社会、政治和科学联系的前提下，降低中欧关系中一些重要和敏感领域的风险，即所谓的对华“去风险”战略[8]。至此，欧盟已基本完成对中国的战略定位的重构，在此基础上，欧盟开始以“战略—政策—工具”的逻辑构建遏制中国互联网企业在欧发展的行动指南。

（二）“战略—政策—工具”——嵌套式遏制逻辑

战略层，欧盟以“去风险”为核心颁布了《经济安全战略》文件，并圈定了欧盟面临的四大风险与三大优先事项，在四大风险中就囊括了“关键基础设施和网络安全风险”。在欧盟看来，降低关键基础设施和网络安全风险的方式包括采取激励性措施保护欧盟本土的企业，以及对外国在欧企业加以限制性措施。三大优先事项中则强调了“增强欧盟竞争力”“依托各类政策加强自我保护”。实际上，在战略层，“增强欧盟竞争力”和“加强自我保护”这两个目标是相辅相成的，在实践中二者可以互为手段和目的，一方面，欧盟可以通过增强自身网络产业竞争力的方式，减少来自外部的网络安全风险。另一方面，欧盟又能以“加强自我保护”为名出台各类政策遏制域外互联网企业在欧发展，从而对欧盟自身互联网产业形成保护。欧盟在战略层的框架构建中，就充分体现出贸易保护主义的价值取向。

政策层，2024年1月，欧委会发布“欧洲经济安全一揽子计划”，该计划是落实“欧洲经济安全战略”的后续行动，也是“去风险”战略的行动指南和综合办法。其提出了“五项举措”，明确了具体的实施领域，包含所谓“网络安全”“产业竞争”等方面，确定了加强其产业和经贸安全与发展的综合办法，明确要通过政策手段，保护欧盟的“数字主权”与“网络主权”，同时通过对欧盟网络相关产业的扶持，来提升欧洲互联网企业的本土竞争力。目前，全球互联网上市企业市值排名前三十中，美国有15家，中国有8家入榜，而欧盟只有瑞典的Spotify一家公司上榜，位列24。面对自身在网络技术领域的相对弱势地位，欧盟在《经济安全战略》与“计划”配套一系列的相关政策，并试图通过严密的监管实现规则主导，以应对中美在网络市场中的优势[9]。

落实到工具层，以保护欧洲互联网产业、遏制中国互联网巨头在欧发展为目的《欧盟5G安全工具箱》“数字双法”就自然而然地落地并实施。其遵循欧盟《经济安全战略》的宏观引领与“计划”的行动指南，在硬件领域，以“安全”为名，采取强硬措施将中国企业排除在供应链之外，在软件领域则实施了一系列监管，且针对性调查数量远高于欧洲本土网络企业。2024年2月，欧委会启动了审查TikTok的正式程序，并于2024年4月对TikTok启动了第二次正式诉讼；2024年3月，欧委会根据《数字服务法》对AliExpress提起正式诉讼。从“数字双法”颁布以来，其发起的调查大都是针对中国互联网企业，这正是在遏制中国互联网企业在欧发展和保护自身互联网产业的双重目标下落实的。

最后，需要注意的是，欧盟“战略—政策—工具”三层次行动指南，是“实践—理念—实践”的构建过程，即欧盟从处理中国互联网企业等涉华经贸问题的具体实践中提炼经验，加之地缘政治转向、涉华风险认知的改变及对华战略定位的改变等因素的影响，其逐步在战略层凝聚出了自身的《经济安全战略》，并贯彻落实到政策层，进一步在工具层完善“数字双法”等法案，并明确将中国互联网企业列入监管清单，并加以限制性义务。可见，欧盟一方面通过提升在全球范围内关键技术和战略性价值链的自主性和竞争力，主导国际技术标准和构建监管规则体系，以维护自身经济和安全利益。另一方面通过加快数字立法不断升级和创造数字政策工具，可谓是“攻守兼备”“内外兼修”。

三、欧盟打压我国互联网企业的行动

在“战略—政策—工具”嵌套式的遏制逻辑下，我国在欧经营的众多互联网企业都受到了不同程度的遏制，硬件领域欧盟以强硬的排他性手段将中国企业剔除供应链，软件领域则以加强监管、施加限制性义务及专项诉讼为主要手段。

（一）硬件领域：以《欧盟5G安全工具箱》为名直接制裁

以华为和中兴为代表的中国网络基础设施龙头企业直接受到了欧盟的针对性打压。欧盟在2020年出台了《欧盟5G安全工具箱》，提出要维持多样化和可持续的5G供应链来避免长期依赖，但在彼时并未直接针对中国企业[10]。虽然有欧洲国家追随美国将华为和中兴的5G设备排挤出供应链，但在这一阶段欧盟并未达成共识。而在2023年6月份，欧盟出台了“关于实施欧盟5G网络安全工具箱”的第二份进展报告，则直接将中国企业华为、中兴通讯列为“高风险”供应商，并表示欧盟将限制或禁止这两家公司提供的服务。截至2023年底，已有13个欧盟成员国对华为、中兴实施限制措施或正在实现限制措施，葡萄牙、丹麦、瑞典、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛六国更是决定在5G网络中完全禁止华为的技术。需要注意的是，欧盟此举完全没有事实依据，是以“莫须有”的罪名实施的单边制裁，更是典型的有罪推定。

在过去欧盟非常注意自身在国际舞台上的“规范性”，即其希望自身的行动能成为制度和价值观领域的典范，进而在国际舞台上获得“规范性力量”，影响全球治理走向[11]。但欧盟此举则违背了其多边主义与自由贸易的原则，直接将中国企业作为针对的对象，显然地缘竞争的意味更盛。

（二）软件领域：以“数字双法”对在欧互联网企业加以限制

2018年欧盟以其《通用数据保护条例》为依据，以侵犯数据、隐私保护为名，对谷歌等美国互联网企业进行罚款。中国互联网企业进入欧洲市场的时间大都晚于2018年，所以，一开始就在数据和隐私保护方面做好了相应的合规举措，但不排除后续欧盟会以此为由再对中国企业实施制裁。而就在2023年和2024年，欧盟相继以新出台的“数字双法”[12]为依据，开启了对中国互联网企业的调查。就《数字市场法》而言，欧盟声称其旨在使数字领域的市场更加公平和更具竞争性。为此，《数字市场法》建立了一套明确定义的客观标准来识别“看门人”，即要求网络核心平台服务的大型数字企业，要遵守法案中的义务和禁令，做好所谓的“看门人”。2023年9月，欧盟首批指定的六家科技企业中，就包含了TikTok母公司字节跳动[13]。就《数字服务法》而言，其通过该法案将中国企业旗下的AliExpress、Shein、Tiktok、Temu纳入了超大型在线平台监管范畴内，并要求其遵守《数字服务法》引入的全套规定及一系列义务，包括数据访问条文、评估和减轻与传播非法和有害内容相关的风险以及对行使基本权利的任何负面影响等。

在此之后，欧盟接连以“数字双法”为由，对中国企业实施制裁，2023年11月，欧盟委员会根据《数字服务法》要求AliExpress、Tiktok必须向欧委会提交其所要求的信息，欧委会可以对不正确、不完整或误导性的信息处以罚款。之后在2024年3月欧委会正式根据《数字服务法》向AliExpress提起诉讼。针对Tiktok，欧委会则先是依据《数字服务法》启动了调查程序，重点是保护未成年人、广告透明度以及保护研究用公共数据，并在2024年4月针对Tiktok再次提出诉讼，要求重点调查TikTok遵守《数字服务法》义务情况以及其为降低法案所规定的相关风险而采取的措施，同时要求TikTok提交风险评估报告。欧委会还向TikTok传达了其实施临时措施的意图，包括暂停在欧洲的TikTokLite奖励计划，等待对其安全性的评估。一系列针对性举措可谓来势汹汹，虽然结果暂未可知，但显然中国互联网企业的处境已是风高浪急。

四、欧盟对我国头部互联网企业的影响

（一）在欧中国互联网企业面临经营成本增加及严格监管

从2018年欧盟出台《通用数据保护条例》到如今的“数字双法”，欧盟在数字合规方面其实已形成了独具一格的监管政策体系，对相关企业和平台（尤其是超大型在线平台）设立了严格的规制和条件。被认定为“超大型在线平台”的中国企业，将面临“数字双法”生效后短期内所引致的各种挑战，具体如下：

一是增加在欧中国企业互联网的经营成本。在欧中国企业，尤其是TikTok、AliExpress、Shein等被认定为“守门人”或“超大型在线平台”的企业将承担更多的经营成本：第一，由于遵循欧盟法律所需支出的合规成本和运营成本，如在欧盟境内设立代表、在企业内部设立数据保护官、合规官等所需的费用以及在欧盟加强监管情况下成倍增加数字服务所消耗的成本；第二，由于遵循欧盟高标准而不得不承担的机会成本。欧盟通过一系列数字法案制定了严格的规则、标准及义务，主动遵循则意味着需要放弃与之冲突的业务，从而减少商业利益与机遇，如利用专有数据开发新商品和新服务。

二是在欧中国互联网企业需承担更多的限制性义务。欧盟通过一系列数字法案对在欧企业施加了一揽子强制适用的义务和禁令。如“守门人”不仅需要承担数据共享、互操作性、可携带性等“积极义务”，还需承担禁止“自我优待、捆绑销售”等“消极义务”；“超大型在线平台”（AliEx-press、TikTok、Shein）需要履行包括发布年度风险自评估报告、进行年度合规审计、提供不基于用户画像的推荐系统、发布广告库、向监管和特定研究机构开放数据、支付合规监督费用等在内的增量义务[14]。

三是在欧中国互联网企业面临更为严格的监管审查及违规风险。欧盟不断强化对中资企业的监管和审查，其审查范围不断扩大，不仅涵盖了公司并购行为，还涵盖了企业日常的经营活动。欧盟通过约束其在线行为、不断施加尽责义务从而使“不对称监管”持续加码，这将减少在欧中国企业的应用范围，削弱企业将域外开发的服务部署给欧洲企业用户和终端用户的动力，缩减其多样性的数字平台服务供给。此外，欧盟不仅施加了合规义务，还规定了违规处罚，如《数字市场法》规定若不能在规定时间内实施义务内容，欧委会将按照企业全球年度营业额10%进行行政罚款，或者在多次违规的情况下进行营业额20%的行政罚款[15]。在欧中国企业或将面临严峻的监管挑战与不合规的“天价罚款”。

（二）中国互联网企业拓展欧盟市场机遇与挑战并存

一方面，欧盟出台“数字双法”虽然为中国互联网企业施以限制，但在一定程度上也能遏制美国“数字寡头”在欧拓展的步伐。欧盟对美国大型在线服务企业进行规制后，美资企业竞争优势相对下降，给中国的在线平台和相关企业带来进军欧盟市场的机会。中资企业可利用“数字双法”的调整期和执行宽限期，借鉴先进的经营理念与管理经验，通过科技创新、提高服务质量和效率来提升自身竞争力以扩大海外市场[16]。

另一方面，“数字双法”强化了欧盟的自由裁量权以维护中小型欧盟企业的利益，在一定程度上增加了保护主义倾向和贸易壁垒风险[17]。目前，欧盟尚未大规模对中国科技公司进行规制，中国和欧洲本土竞争对手的规模仍相对较小，但伴随着百度、京东、小米、腾讯等公司的繁荣发展，拓展在欧市场和业务将受到相关立法、义务要求、禁令及规制举措的影响，甚至可能面临过高成本和不对等义务被迫输出的难题以及贸易壁垒的风险。欧盟出台“数字双法”的主要意图在于监管中美大型互联网企业和平台、遏制域外科技巨头，从而扶持本土中小型企业发展并保障其权益。根据法案，欧委会有权在市场调查之后引入额外的义务，以规范不公平和限制“可竞争性”的市场行为，这种保护当地竞争对手的执法行为很容易导致贸易争端，中国互联网企业或将面临贸易壁垒风险与准入障碍。

此外，早在2021年6月，欧盟与美国联合成立了美欧贸易和技术委员会，以进行科技标准的合作、共同制定数据治理和技术平台准则[18]。其一致行动还体现在美欧接连以“安全风险”为由对华为、中兴施加制裁，并已经在投资审查、出口管制和国际技术标准制定等领域达成一系列重要共识[19]。可以预料到，尽管美欧双方存在一定分歧，但美欧协调对中国发展势头较好企业进行打压和制裁的总步调短期内不会改变。

五、应对策略

综上，在我国互联网企业出海的关键时期，在欧盟的一系列数据法案不断推进落实的背景下，相关企业应做好面临风高浪急局面的准备，而我国也应该做好相应的应对预案。有鉴于此，本文从以下三方面提出应对建议：

（一）倡导公平、开放的国际网络市场环境

欧盟推出“数字双法”有两方面目的，一方面是敦促在欧的国外互联网企业遵守规则，保护好数据隐私等，但更重要的是保护欧盟本土的互联网企业。例如，德国的则Zalando电商平台，虽然也被列入了Vlops清单中，但却从未收到欧盟的诉讼，与其同类型的中国电商平台Aliexpress审查与诉讼就持续不断。这显然是欧盟保护主义的又一例证。同时，欧盟的相关法条规则界限并不明晰，在《数据服务法案》的风险评估部分，其强调不能对其公民的基本权利行使和公共安全等有负面影响，却没有划定负面影响的明确标准，这种界定就非常模糊，因其对于相关企业来说并不具有预警性，相关企业往往是在被起诉后才知晓自身行为不符合其相关规定（2018年谷歌被提起诉讼就是如此），这种模糊的规则条例更像是在为无端制裁创造机会。

基于此，我国应不断提高对外开放水平，为互联网企业“走出去”提供开放、公平、透明的环境；同时在国际舞台上倡导制定公平的竞争规则，反对保护主义和不公平的市场行为，要充分利用国际法，充分利用好WTO、世界电信联盟等国际组织和平台，建立有效的争端解决机制；以公平、合理、和平的方式解决国际网络、数字市场的争端。

（二）引导相关企业做好合规性评估与风险管理

首先，企业应积极深入了解欧盟相关数据立法规定，做好合规性评估，以确保在欧市场的稳定发展。相较于美国，欧盟实质上更注重规范性，同时其对自身的定位就是在网络技术和数字产业领域的规则塑造者和引领者，在实践中也确实为其他国家相关规则的制定起到了示范作用。所以，中国互联网企业做好自身产品的合规应对是极其重要的。以《通用数据保护条例》为例，在欧盟对谷歌罚款后，进入欧盟的中国互联网企业依照其要求做出了相应的合规处理，欧盟也就没有机会借此制裁相关中企。因此，我国相关企业应在了解欧盟相关立法规定的基础上，满足“数字双法”透明度等合规要求，在满足自身发展要求的基础上建立与不断完善服务平台的合规机制；适当增加合规支出预算，做好准备以应对欧盟严格监管的冲击。

其次，企业应做好风险评估和管理，提前做好各种复杂情况的应急预案。面对欧盟已经或将对中国科技公司进行的规制，相关企业需在研究欧盟相关立法和规制举措的基础上，针对性地向欧盟消费者提供数字服务，在满足欧盟法律合规性义务的前提下，提前制定海外服务机制与服务框架，并从风险评估、预防措施、资源管理等方面制定一套科学、合理的应急预案，以应对海外监管环境的复杂性和不确定性。

最后，企业应抓住契机，扬长避短，拓展欧盟数字市场。由于欧盟在数字创新、人工智能、芯片、云存储等技术方面严重依赖美国企业，面对其数字市场可能被美国的“数字巨头”所“殖民”的风险，欧盟不断加强对美国数字巨头的反垄断监管，且处罚的力度之大、金额之高。如谷歌共遭到了欧盟三次反垄断罚款，累计罚款超过了80亿欧元，是欧盟最大的罚款对象。欧盟对美国企业的强力监管、处罚与牵制为我国企业进军欧盟市场提供了契机。我国企业应充分利用在算法、数据等领域的优势与欧盟相关企业进行交流合作，与欧洲监管规则、基础创新等方面优势互补，为中欧数字经济合作注入强劲活力。

（三）完善对欧盟不公制裁的反制手段

就目前欧盟的行动来看，一系列针对中国互联网企业的调查和诉讼可谓是来势汹汹，且基本是单方面实施的管辖和制裁。欧盟通过多种惩罚或制裁的手段保护欧盟内部的数字平台，并迫使其他数字平台按照欧盟制定的标准进行合规运营，进而达到规范的目的，极具单边主义色彩。基于此，我国宜进一步加快完善涉外网络、数字管理法案，在法理、规则等多个层面予以制衡和反制。要构建起适当的域外反制裁体系，逐步构建起公正的维护国家利益、推动国际网络秩序健康发展的机制和制度；通过中央、地方、行业协会和企业“四体联动”，在面临欧盟数字监管、调查和处罚时充分利用反制裁机制维护自身的合法权益。

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TheLogic，ActionsandChina'sResponsestotheEU'sContainmentofChineseInternetFirmsintheContextofDe-riskingStrategy

WENHaoning，XIENannan，WUYuqing

（ZhengzhouUniversity，ZhengzhouHenan450001，China）

Abstract：Inthecontextofthede-riskingstrategyagainstChina，theEuropeanUnionhasintroducedaseriesofpolicytoolssuchastheEU5GsecurityToolbox，theDigitalServicesActandDigitalMarketAct，whichimpliesthestrategy-policy-toolnestedcontainmentlogic.Inthehardwaresector，theEUemploysstrongexclusionarytacticstoexcludeChinesefirmsfromthesupplychains.Inthesoftwaresector，theEUhascurbedthedevelopmentofChinesefirmsinEuropebytighteningregulation，imposingrestrictiveobligationsandtargetedlitigation.ChineseInternetcompaniesinEuropearefacingproblemssuchasincreasedoperatingcostsandstricterregulation，buttheseriesofEUpolicieshavealsorestrainedtheexpansionofU.S.InternetgiantsinEuropetoacertainextent，makingtheopportunitiesandchallengesforChineseInternetcompaniestoexpandtheEuropeanmarketcoexist.Therefore，Chinashouldadvocateforafairandopeninternationalnetworkmarketenvironmentintheinternationalarena;guiderelevantenterprisesdincomplianceassessmentandriskmanagement;anddevelopcountermeasuresagainstunfairEUsanctions.

Keywords：China-EUrelations;de-riskingstrategy;Chineseinternetcompanies;DigitalServicesAct;DigitalMar-ketAct;containmentlogic

（责任编辑：窦静）