数字平台处理个人信息行为的反垄断规制

数字平台通过使用算法技术、并购等方式获得并持续记录用户的行为偏好，以便精准投放广告，从而获取利润，数字平台还会升级自身的产品和服务，以满足更庞大、稳固的用户群体的需求，获得市场竞争优势。本文就《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）可否、能否规制数字平台处理个人信息行为展开论述，并提出《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）与《反垄断法》“两法”协同的规制建议，以期更好地保护我国公民的个人信息。

一、《个人信息保护法》规制数字平台

处理个人信息的不足

《个人信息保护法》侧重保护个人“信息自决”和“信息安全”，主要依靠“知情—同意”规则规范个人信息处理行为，保障“信息自决”。“知情—同意”规则体系存在一定的不足，这为《反垄断法》介入数字平台处理个人信息行为提供了一定的条件。

（一）数字平台告知义务流于形式

实践中，用户在选择是否接受隐私政策时仅大致浏览条款就匆忙点击“同意”，容易作出于己不利的“信息自决”。以预防数字平台滥用个人信息为目标的“知情—同意”规则被架空，用户的个人信息未能得到有效保护。

（二）未考虑用户选择空间受限

因《个人信息保护法》未涉及对市场竞争主体间关系的调整，故无法解决因市场供给不足而造成的用户选择权受限问题。虽然“知情—同意”规则赋予了用户同意权和撤回权，帮助用户控制个人信息，以促进数据流通，但在数字经济领域结构性垄断的背景下，“知情—同意”规则仅能调整用户个人与信息处理者之间的权利义务关系，未考虑市场整体竞争状况对个人信息权益的影响。

（三）对个人信息的保护力度有限

《个人信息保护法》主要以赔偿、罚款等形式进行事后救济，不能有效预防和解决因市场机制失灵而导致的个人信息损害。数字平台的用户群体规模大，造成的损害具有广泛性。如果用户均提出救济请求，则将不利于诉讼效率的提高。此外，其算法具有隐蔽性，用户难以获取个人信息受损的实质证据，所以许多用户会因此放弃维权。

二、《反垄断法》规制数字平台处理

个人信息的法理根据

对于能否运用《反垄断法》保护个人信息，学界存在肯定与否定两种观点。持肯定观点的学者认为，个人信息已成为数字平台实施垄断的工具，而《反垄断法》具有保护消费者合法权利的功能，运用《反垄断法》规制数字平台处理个人信息行为是应有之义。持否定观点的学者认为，个人信息保护和反垄断是两个截然不同的法律问题，应适用不同的规则加以解决。本文赞成肯定观点，理由有两点。

（一）个人信息是数字平台汲取市场力量的重要来源

《反垄断法》可以规制数字平台处理个人信息行为，其首要原因在于个人信息与市场力量联系密切。一方面，数字平台可以通过获取消费者的选择偏好、行为习惯等信息持续优化服务，快速、准确地提供符合用户需求的产品，增强与用户的黏性。另一方面，数字平台依靠其获取的信息，会不断提高自身服务水平，从而吸引更多的新用户加入，从而持续扩大用户信息规模，增强平台信息控制及处理能力，强化其市场力量。

（二）个人信息是数字平台进行非价格竞争的重要内容

竞争分为价格竞争和非价格竞争两种类型。在2021年“美团垄断案”中，国家市场监督管理总局将“减少消费者的选择范围”视作减损消费者利益的表现，并对美团进行处罚。由此可见，消费者的选择权作为非价格因素在反垄断法保护范围内。这也为个人信息符合反垄断法保护消费者权益的立法目标打下了基础。

此外，数字平台提供的基础服务、产品通常是免费的，用户只需下载并注册登录即可，也就是“零价格模式”。在该模式下，产品和服务失去了可精准衡量的市场价格，以价格为基础的竞争由此失灵。

三、《反垄断法》规制数字平台处理

个人信息的优势

随着个人信息在数字经济中的广泛应用，数字平台围绕个人信息展开的激烈竞争，造成了对市场竞争秩序和个人信息权益的双重损害，个人信息保护与反垄断已经成为交叉问题。《反垄断法》可以立足于消费者整体福利，通过发挥事前审查优势，以实现对个人信息的更好保护。

（一）《反垄断法》能够保障消费者的整体权益

当前，数字平台的个人信息处理行为几乎覆盖全部用户，若滥用个人信息则必将大大减损消费者的整体福利。数字平台的信息处理行为面向所有用户，若用户均提出保护请求，将会造成司法资源浪费、司法效率低下的后果。考虑到算法的隐蔽性，仅凭用户个人难以获得侵害个人信息的全部证据，从而难以与数字平台抗衡。

（二）个人信息逐渐成为竞争损害的考量因素

在数字经济时代，有些产品或服务无法用价格衡量。因此，许多国家或地区开始考虑将个人信息作为竞争损害的分析因素。例如，在“德国脸书案”中，德国联邦最高法院认为，脸书过度收集、使用用户个人信息，构成滥用市场支配地位。对于数字平台处理个人信息的范围，用户理应享有选择权，但受市场支配地位的影响，用户未被赋予上述权利，还要被迫接受其他服务，因此可以借助《反垄断法》进行规制。国务院反垄断委员会发布的《关于平台经济领域的反垄断指南》表明我国已经将个人信息纳入反垄断分析的框架。该文件将“强制收集非必要用户信息”纳入数字平台构成附加不合理交易条件或搭售的考量范围;将“基于大数据和算法，根据交易相对人的支付能力、消费偏好、使用习惯等”作为剖析数字平台行为是否属于差别待遇的要素之一。

（三）事前规制弥补事后救济的不足

《个人信息保护法》以事后规制为主要救济手段。《反垄断法》可以对经营者集中行为进行事前审查，从而弥补事后规制模式的不足。通过对数字平台并购的事前审查，可以防止其通过“扼杀式并购”阻碍个人信息保护层面的竞争及创新，获取并维持市场优势地位。

四、“两法”协同下数字平台处理

个人信息的规制路径

针对《个人信息保护法》规制数字平台处理个人信息的不足，《反垄断法》能提供有效补充。本文认为，可采用使“两法”协同的对数字平台处理个人信息的规制路径形成监管合力。具体而言，可以从实现立法衔接、明确数字平台处理个人信息的法定义务、赋予用户集体诉权三个层面推进“两法”的协同实施。

（一）个人信息保护规则与《反垄断法》监管规则衔接

一是实现“两法”有效对接。实现个人信息保护规则与《反垄断法》规制的有效衔接，为构建个人信息保护协同规制路径提供制度基础。具体而言，应完善《个人信息保护法》第二章对个人信息处理规则的规定，以及《反垄断法》对垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中的规定。一方面，可在《个人信息保护法》第十三条中新增一款“超出必要限度处理个人信息可能违反《反垄断法》”的规定。另一方面，可以在《反垄断法》针对传统垄断行为的规定中增加对个人信息的保护。具体而言，在《反垄断法》第十三条中，将“固定或降低个人信息保护水平”作为禁止竞争者之间达成垄断协议的内容。在《反垄断法》第十七条对滥用市场支配地位的规定中，增加“没有正当理由，在交易时将附加不合理的隐私政策作为交易条件”的内容，同时将其作为被禁止的滥用市场支配地位的行为类型之一。

二是明确《反垄断法》的适用标准。《个人信息保护法》仍是解决个人信息保护问题优先适用的法律规范，《反垄断法》可以发挥补充作用。《反垄断法》始终立足维护市场竞争机制，获得反竞争效果是其适用的前提，即只有个人信息受损与竞争相关时，《反垄断法》才能介入。

三是引入比例原则作为分析方法。虽然公平对待消费者是公平原则的应有之义，但若过分强调个人信息保护，将不利于数字平台之间的交易和竞争，最终会影响消费者的权益。将比例原则引入《反垄断法》分析框架，实现个人信息保护规则与《反垄断法》监管的有效衔接，同时在竞争损害评估标准与考量要素等具体分析方法中加强对个人信息的保护。

（二）明确数字平台处理个人信息的行为准则

一是明确数字平台的告知义务。为改善用户与数字平台之间差距悬殊的失衡格局，应考虑重新分配二者间的权利义务关系，特别是要落实作为个人信息处理者的数字平台的告知义务，避免“知情—同意”规则的立法目标失效。

二是要求数字平台承担开放与共享义务。要落实数字平台的开放与共享义务，以适应数字经济时代的快速发展。尽管数字平台能通过各种渠道搜集用户个人信息，但要获取成规模的个人信息，并从中获取具有经济价值的数据资源，需要投入较高的成本。数字平台所掌握的信息规模越大，越容易开发出市场竞争力更强的产品，且在锁定效应的加持下，它们会获得更有利的市场地位。

（三）赋予用户集体诉权

用户难以通过个人力量在反垄断诉讼中获胜，法律条文可以通过赋予用户集体诉权，发挥《反垄断法》对个人信息的保护作用。首先，通过赋予用户集体诉权，实现对用户个人信息相关权益的保护符合《反垄断法》对个人信息权益的诠释。《反垄断法》视角下个人信息权益更关注以用户选择权为核心的消费者集体利益，而消费者公益诉讼是维护消费者整体利益的有效路径。

其次，回归《反垄断法》的本质，其通过维护有效竞争，以保护消费者选择权，因此《反垄断法》是立足市场整体来保障消费者个人信息权益，而非直接对个人信息进行保护。赋予消费者公益诉讼集体诉权，与《反垄断法》的角色定位相符。

最后，由于个人信息权益与人格尊严问题息息相关，在数字平台违法处理个人信息的大背景下，法律赋予用户集体诉权，畅通维护个人信息权益的救济途径具有现实必要性。

结语

数字平台对个人信息的不当处理将会有损用户权益，鉴于《个人信息保护法》在个人信息保护中存在不足，而适用《反垄断法》能弥补这些不足，宜构建“两法”协同实施的路径，有效规制数字平台处理用户个人信息行为。立法机关通过各种制度设计，规范平台处理用户信息的行为。当出现危害市场竞争秩序的非常态化情形时，需要发挥《反垄断法》的效用，防止该类行为的发生。从立法衔接出发，规范数字平台处理个人信息的行为，赋予用户救济诉权，以实现数字经济时代对个人信息的全方位保护。

基金项目：西南交大—徐和徐破产法学研究与人才培养基地项目“数字平台企业破产风险及其法律对策研究（项目编号：24JDA103）”

（作者单位：西南交通大学公共管理学院）