涉农土地纠纷程序空转问题解析

程序空转是指审判者偏重案件形式审查并作出程序性处理，致使案件经多次诉讼仍未解决的现象，是诉讼程序运行不畅的体现。随着我国农村转型加速，出现一些涉农土地纠纷程序空转问题，容易影响司法公正与矛盾解决效率，不利于提升群众的获得感。处理好涉农土地纠纷，需重点整治“程序空转”现象，建立与新时代枫桥经验相结合的多元解纷模式，以民行交叉视阈辨析历史成因、剖析矛盾、化解纠纷，实现良法之治。

一、涉农土地纠纷程序空转现状

（一）涉农土地纠纷类型与特征

涉农土地纠纷主要包括三类。第一，土地确权纠纷，即村集体与村集体、村民与村民、村民与村集体之间因土地权属争议而引发的纠纷。第二，土地经营和流转（转让、转包、出租等）过程引发的纠纷。例如，第一轮土地承包时由他人代耕，第二轮延包时原土地承包人未办理延包手续;早期政策支持土地开荒，村民开荒后未办理土地承包手续;户口“农转非农”，集体收回土地并分给他人耕作，但未办理承包手续;家庭户“分家”引发的纠纷;等等。第三，土地权属争议衍生的排除妨害、相邻权纠纷。

涉农土地纠纷在民事、行政审判领域都是令人棘手的案件。其特征如下：时间跨度长、举证困难;隐患多，舆论风险大;矛盾深，难以化解;乡土色彩重，执行困难;诉讼主体大多是经济基础薄弱人群，易引发极端事件。

（二）涉农土地纠纷案件审理概况

从数量看，民事、行政涉农土地纠纷总数下降，但驳回起诉、不予受理、不予立案的数量基本持平，程序空转案件占比逐年增大。从案由看，民事案件矛盾多集中在土地承包经营权和土地租赁方面，行政案件集中在征地补偿、土地确权、土地承包经营权登记方面。从效果看，大部分当事人都会上诉，涉诉信访较多，息诉服判率不高。

二、程序空转表象及成因分析

（一）主要表现和问题

一是易陷民事行政诉讼“两不管”窘境。对涉农土地纠纷案，民事审判领域认为出现土地争议，需依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”行政审判领域认为，纯粹的土地争议才应由政府先行确权处理，其余案件涉及民事法律关系的应先提起民事诉讼。根据政府确权处理说，凡与土地争议有关的民事案件都极易归入需政府确权处理范畴，从而导致案件“空转”。例如，在村民张某与村民小组土地承包经营权纠纷一案中，涉案土地系村集体收回迁出户的承包地，但村民小组未与张某签订新承包合同，导致征收土地时产生矛盾。张某先申请政府确权，政府出具信访答复意见书，告知其应处理民事承包经营合同关系，张某不服并提起行政诉讼，法院认为信访答复意见书属于过程性文书而驳回起诉。随后，张某又提起民事诉讼，法院认为土地争议应由政府确权而驳回起诉，从而引发涉诉信访问题。

二是文书说理不充分、服判息诉率低。在民事案件中，若审判员认为应由政府确权，就会援引法条并陈述“本案不属于民事诉讼审理范围”。在行政案件中，若审判员认为应先处理合同关系，就会论述政府确权并非民事诉讼前置程序，应先行审查承包合同关系。政府多以信访答复形式处理，若当事人起诉，因信访答复是过程性文书而难以立案，则难以解决当事人的问题。

三是法院解纷难、双方多缠讼。涉农土地纠纷的部分当事人法律素养有限，若无法获得心理预期，其会与法院纠缠不休，法院处理不慎会容易陷入“一案生多案”的困境，引发当事人的抵触情绪，甚至导致群体事件出现。例如，在某地两个村民小组排除妨害纠纷案中，双方因土地争议而互相不让对方到灌溉水渠取水，法院认为土地存在争议不予受理。村民又提起行政不作为之诉要求判决政府确权，法院以土地确权并非前置程序为由驳回起诉。此后，双方不断死磕缠讼，并引发了群体斗殴事件。

（二）成因分析：解纷模式内在矛盾

一是办案理念与群众解纷需求矛盾。审判中，常有“忽视既判力相对性，难以容忍矛盾判决”“过度重视一法律关系一诉”理念。这两种理念导致审判者难以突破原有裁判的束缚，对原本不予受理/驳回起诉的案件或混杂多法律关系的案件进行实体审理，这是引发程序空转的重要原因。

二是诉讼解纷模式、诉讼优先观念矛盾。近年来，不少法院对多元解纷较为重视，建立了“一村一法官”“无讼村屯”“法官调解工作室”等模式。但是，受人员不足、基层组织配合度等因素的制约，群众遇到纷争时首先想到的仍然是诉讼。涉农土地纠纷具有浓厚的乡土特征，需要当地人民法院、政府机关、民间调解组织、基层社会治理组织、仲裁机构等密切配合，形成解纷合力。

三、借鉴枫桥经验构建多元解纷模式

（一）推进实质性解纷三原则

一是保障进入实体审理。治理程序空转的关键在于遵循“应审尽审”原则，使纠纷进入实体审理阶段。第一，对于土地确权纠纷，争议很大的有必要让政府先确权，争议轻微举证明确的，应予审理。第二，土地经营流转过程中因手续不规范引发纠纷。如，未召开村民大会或人数不足、未办理承包手续但签订了合同、未签订合同但当事人生产经营多年。若有村集体证明和村民证人证言相互印证形成的证据链，法院应予审理。第三，在宅基地翻新重建发生继承纠纷，若原建筑已被拆除但可确认家庭成员享有份额的，法院应予审理。第四，因土地权属存在轻微争议引发的排除妨害、相邻权纠纷，权属争议不大的，法院应予审理。

二是构建多渠道解纷模式。第一，当事人有多项诉讼请求或人数较多的，法院可先行审理无需确权部分。权属争议并非主要矛盾的，可向当事人释明并指导其变更诉讼请求。第二，土地争议轻微、矛盾不深且当事人有调解的意向，可由法院组织调解，邀请当地政府、仲裁机构以及乡贤列席参与调解。第三，确因土地确权问题而无法审理或调解的，法院应及时告知当事人申请土地确权，并与人民政府进行良好的沟通。

三是强化基层解纷作用。涉农土地纠纷属于最基层的纠纷，应以建设新时代枫桥式人民法庭为契机，充分发挥人民法庭深入基层、深入人民群众的区位优势，从源头化解矛盾。一方面，法庭要主动依法引导当事人选择合适的诉讼路径，以便更高效地化解纠纷。另一方面，法庭要优化多元解纷模式，如广西某地的“四方茶会”解纷模式，驻村法官、村委会、乡贤和当事人共聚一堂，边喝油茶边谈争议，共同化解纠纷。还可以在土地问题较突出的村镇建立涉农土地纠纷巡回法庭。如，在广西某民族地区，基层法院在苗族、黎族山寨设立巡回法庭，就地妥善化解土地纠纷。

（二）修订司法解释与明确土地争议

目前，司法解释对“土地争议”的内涵与外延没有明确的界定，一般认为是土地所有权和使用权争议。在审判实践中，常对“土地争议”进行扩张解释，将征地补偿款、排除妨害、相邻权纠纷、家庭户内部纠纷等案件中的土地争议均纳入“土地争议”范围。对此，笔者建议最高人民法院通过修订相关司法解释予以明确：“本法所称土地争议，指土地所有权和使用权争议，征地补偿款分配、排除妨害、相邻权、家庭户内部纠纷不属于土地争议。”

关于因农转非农、开垦荒山荒地等问题而产生的土地争议，处理原则应当依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，以“承包经营权侵权纠纷”的情形进行处理。

（三）构建风险预警与土地善治系统

涉农土地纠纷来源包括两类：一是历史遗留，通常具有地区共性，在审理过程中发现此问题，法院要加强与基层治理组织沟通，排查同类纠纷，开展巡回调解，将纠纷扼杀在摇篮中;二是新生问题，要建立土地善治系统，从源头上予以预防。

第一，法院可以与政府、村委会、调解机构、仲裁机构联合构建涉农土地纠纷风险预警防范机制，以村民小组为单位，发现有纠纷苗头时及时预警、及时调处，将纠纷扼杀在源头阶段。第二，完善土地承包经营、租赁流转手续合规机制，建立咨询机构，规范工作流程，提供制式协议范本，以降低纠纷风险。第三，政府建立乡镇政府主管部门备案登记机制以加强监管。第四，政府建立矛盾调处跟踪评价机制，强化对已调纠纷的回访反馈。

（四）完善滥诉综合治理系统

一是优化滥诉预警系统。一些法院初步构建了诉讼风险预警系统，但受技术限制，该系统的识别范围、准确性均有待提高。对此，最高人民法院可构建全国联网的滥诉预警系统，单独识别、预警同一当事人多次提起的涉农土地纠纷，预警同一乡镇短期内出现多起类案的情形，当案件符合“滥诉”构成要件，可标记该案件，再实行一审终审制，避免进入二审程序浪费司法资源。

二是构建“滥诉”惩罚机制。法院应以司法解释的形式规定“滥诉”行为的构成要件，明确“滥用诉权”“恶意诉讼”的概念，如在一年之内就同一事项、相同当事人（包括增加、减少当事人的情形）提起民事、行政诉讼案件超过10件，即可认定为“滥诉”。极少数不良律师蛊惑、煽动群众提起诉讼的行为也应归入“滥诉”。如，同一个律师一年内在同一地区针对相同或相似事由代理超过20件案件，且这些案件被驳回起诉、不予受理后，当事人又多次提起诉讼且仍由该律师代理的，相关部门可判断该律师存在“滥诉”的嫌疑，应对其进行重点审查。对于符合“滥诉”标准的律师，相关部门应进行训诫并通报司法局、律师协会，并在一定时间限制其代理案件。

结语

土地是农民最根本的利益，土地争议引发的矛盾大多有历史因素，加上有关外迁户、开荒地等政策性问题不明确，使得这些矛盾难以根除。本文集中论述了多元解纷模式在治理“程序空转”中的可操作性，提出从最大限度保障当事人诉权角度优化涉农土地纠纷的诉讼模式、以司法解释的形式明晰“土地争议”范畴、强化人民法庭基层解纷堡垒作用、构建集风险预警、咨询指导、事后追踪为一体的“土地善治”系统、以数字法院建设为依托构建滥诉综合治理系统等对策，以降低人民群众“遇事找法院”的心态，使“诉讼只是解决社会矛盾的兜底模式”成为社会共识。相关部门应深入研究，制定更为有效的纠纷解决策略，提高工作效率，有效治理程序空转问题。

（作者单位：广西桂林市中级人民法院）