行政规范性文件附带审查制度探析

行政规范性文件是行政机关执行相关法律规制、规章的重要工具，其合规性以及公正性、合理性等与社会公众、企业法人的合法权益保障之间具有密切的联系。若是规范性文件制定不当或执行偏差，显然会给广大社会公众的权益带来损害。所以，在行政机关的发展中，必须要建立起行政规范性文件附带审查制度，从而通过这一制度有效维护我国社会发展秩序，切实保障社会公众的根本权益。因此，针对该制度进行深入的分析和研究显得尤为重要，明确其内涵及其存在的不足，进而作出相应的改进、完善，以此切实服务社会公众，助推我国社会的高质量发展。

一、行政规范性文件附带审查制度

构建

在我国社会治理体系中，法律体系极其庞杂，上级规范以及地方性的法规相对较多。2018年，国务院办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》指出，全面推行规范性文件的合法性审查机制，是保证法制统一、政令统一，规范公正文明执法，保障人民合法权益的必要机制。但是，附带审查并非全面审查，而是在特定的环境下针对行政规范性文件进行有限度、附带性的审查。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。”该司法解释不仅为行政规范性文件的附带审查制度提供了法律依据，并且可以看出该审查往往是在诉讼或其他复议程序中对作出该行政行为依据的规范性文件附随性的提出。该制度在维护社会公众权益的同时，也形成对行政规范性文件的有效监督，有助于推进我国社会法治化建设。

二、行政规范性文件附带审查制度

推行的必要性

（一）行政方面

行政规范性文件虽然并不是正式的法律或者规章，但是它们在执行中往往会产生巨大的约束力，实质性地影响大众行为。所以，针对规范性文件的监督管理显得至关重要。附带审查制度的出现使规范性文件的约束可以实现，通过附带审查制度可以督促行政机关在制定行政规范性文件阶段充分考虑到其合法性和程序性，从而保障权力在拟定时不会偏离法治轨道。

（二）司法影响

在司法实践中，经常会遇到行政规范性文件和法律相冲突的情况。此时，附带审查制度可以成为司法机关的重要工具。

例如，2018年，最高人民法院发布的典型案例中的“徐云英诉山东省五莲县社会医疗保险事业处不予报销医疗费用案”，日照市中级人民法院审查五莲县社会医疗保险事业处不予报销依据的规范性文件时，发现案涉规范性文件的内容对行政相对人的权力作出了限缩性规定，不符合上位法规范性文件的规定，不能作为合法的依据。因而，二审法院撤销了其行政行为，并要求重新处理，切实体现了司法的公正。

（三）社会作用

在行政管理阶段，社会大众的行为受到行政性规范性文件的制约，有关管理规范的合理性直接影响人民的合法权益。如果这些文件被附带审查发现存在违法问题，则司法机关可以通过附带审查制度，依据正当的程序撤销或者是修改相关文件，并且对于相对人提供一定的救济。这一过程既能够有效、及时地纠正有关行政机关的违法行为，也为行政相对人提供了权益保护的正确途径，保障其合法权益。

三、行政规范性文件附带审查制度

存在的不足

（一）审查范围有限、标准不明确

在实践中，行政规范性文件附带审查制度的启动，往往更加依赖具体的案件。但是，由于各地方制定的规范性文件存在差异，故司法机关工作人员在审查时对于各个文件的认知程度也存在差异，这就导致审查标准出现差距，进而影响附带审查制度的作用发挥。

一方面，附带审查往往伴随着行政诉讼的提起而产生，所涉及的规范性文件范围十分有限，难以保障审查的全面性、系统性。另一方面，因为缺少有关法律、法规的明确规定，所以法院在进行附带审查阶段判断行政规范性文件是否违反上位法、是否超越权限等时难以形成一致的裁判尺度，对于附带审查制度的作用发挥造成了限制。

（二）附带审查停留于表象

法院在进行附带审查时，往往受到自身司法资源的限制。由于法院所面临的案件数量巨大，往往在行政案件的审理中更偏向于对有关机关行政行为的裁判，而忽视了对于该行为依据的有关规范性文件的审查，导致附带审查往往停留在表层。另外，法院出于不过度干预行政权等方面的考量，在审查时也会采取相对较为保守的态度。针对文件当中的相关条文认定是否违法时，采取更加审慎的态度，这对于附带审查的效果会产生一定程度的削弱。

最高人民法院发布的孙某某诉原浙江省环境保护厅环保行政许可案中，杭州市西湖区人民法院对于行政规范性文件审查的做法值得相关部门借鉴。该法院在以行政程序违反正当程序，已经认定政府部门行政行为违法的情况下，仍对于案涉规范性文件的合法性进行了审查，防止对于规范性文件审查不到位，导致再出现行政违法的情况。此举兼顾了司法裁判与附带审查制度，有效解决现实问题，值得各法院学习。

（三）审查结果的拘束力有限

当前，行政规范性文件附带审查制度裁判的结果约束力相对有限是一项重要问题，裁判结果相对难以发挥约束力，进而影响到附带审查制度的作用发挥，从而难以实现对社会公众合法权益的有效保障。

法院对于行政规范性文件进行附带审查所产生的审查结果往往只是单纯针对于具体的案件产生效力，对于并未涉及诉讼的案件或者其他类型情况，并不会产生普遍性的约束力。这种情况的存在会致使一份行政规范性文件在某一个案件当中被认定为违法，而行政机关在其他的案件处置当中可能会继续使用这一文件，致使违法行为仍然存在。并且，在这一过程中也缺乏相对的执行以及监督机制。所以，即便法院作出了撤销行政行为或者是确认规范性文件违法的判决，行政机关也可能会由于各种因素的制约而出现拖延执行或者不予执行的情况。

四、完善行政规范性文件附带审查

制度的措施

（一）明确审查范围与标准

为切实发挥行政规范性文件附带审查制度的作用，首要任务便是明确该制度的审查范围以及标准，也是促进附带审查制度完善的关键。

各级政府可以通过立法或者司法解释的形式，对于附带审查的触发条件进行充分的细化和明确，从而细致说明在哪些条件之下行政规范性文件需要进行附带审查，如涉及公民基本权利限制、重大公共利益调整的文件必须要自动进入审查。并且，建立起统一化的审查标准体系，充分考虑其合理性、合法性、程序性等，从而在审查中有效判断所制定的行政规范性文件是否显失公正与滥用职权、是否违反上位法、是否遵循法定程序等。

例如，广东省广州市人民政府、河南省商洛市人民政府等都陆续审议通过了《行政规范性文件制定和监督管理实施办法》。通过这一举措规范行政规范性文件的制定，保障附带审查过程有章可循、有规可守，实现对社会公众根本权益的切实保障。

（二）强化审查力度

一方面，要做到合理化的配置司法资源。通过设置专门的审查机构或者进行附带审查的部门负责对行政规范性文件进行附带审查，确保该项工作有专业人士负责并且能够对行政规范性文件进行全方位的深入分析，及时发现其中所存在的不足。

另一方面，在行政规范性文件附带审查阶段需要鼓励地方法院对于该项工作采取积极的审查态度。这不但需要针对文件的违法性进行审查，还需要重点关注行政规范性文件背后的政策导向以及实施效果等多重因素，从而评估行政规范性文件的实际影响。从法律效力、社会考量等多个角度解构规范性文件，从而使社会公众在该遵循该文件时能够明确行政规范的意义。这样既兼顾了附带审查的力度和深度，也保障了审查的专业性和科学性，有助于保障社会公众利益。

在最高人民法院发布的案例“大昌三昶（上海）商贸有限公司诉北京市丰台区食品药品监督管理局行政处罚案”中，法院从立法目的、上位法的具体法律规定等角度详细阐明了案涉规范性文件的合法性，有理有据地驳回了大昌公司的主张，同时也进一步明确了立法宗旨。这是规范性文件附带审查制度社会效应的切实反应。

（三）提升裁判结果的拘束力与执行力

裁判结果的拘束力和执行力体现出附带审查制度的核心价值，法院经过附带审查认定某一项行政规范性文件存在违法，该判决不仅针对当前的案件有效。法院应当积极推进有关政府机关推进、落实该规范性文件的修改，以保证在判决之后不会在出现在其他相似情况下依旧作出违法行政行为，通过这一方式才能有效规避同案不同判现象的产生。例如，福建省大田县司法局全力提升行政规范性文件监管质效提出六个全面，全面推行合法性审核机制、全面推行“三统一”制度、全面推行有效期制度、全面推行主动公开制度、全面推行备案审查制度、全面推行动态清理机制。

此外，为保障裁判结果的拘束力和执行力，也要建立起健全的执行监督机制，针对拒不执行或者拖延执行的行政机关，可以由法院依法采取相应的强制措施，如罚款、通报批评、建议行政监察机关处理等，从而保障裁判结果能够得到有效执行，维护社会公众的根本利益。

结语

政府规范性文件及行政行为与公民生活的联系最为紧密，最频繁的作用于大众日常，因而行政规范性文件附带审查制度的意义和价值显得重要。同时，该制度也能进一步提升政府行为的合法性，提高行政执法的合理性，是保障行政效率、提升行政效能的关键一环。对于行政规范性文件附带审查制度的完善和改进，需要多方面共同努力，从而确保行政规范性文件充分发挥作用。笔者希望通过提出明确审查范围与标准、强化审查力度与深度、提升裁判结果的拘束力与执行力等措施，能够切实助推行政规范性文件附带审查制度的不断完善。

（作者单位：福建省三明市委党校）