公平竞争审查责任追究机制建构

公平竞争审查制度是我国优化市场营商环境的重要制度工具，但在公平竞争审查中由于部分责任制度的缺失，会影响制度整体的规制效果。为实现公平竞争审查效果最大化，达成公平竞争审查制度目标，相关部门应先了解责任制度架构，分析其构成要素并参考经济法责任理论的内容，明确我国责任制度构建的路径，从而构建完善的公平审查责任追究制度。据此，针对我国当前存在的限制责任制度发挥作用的因素，相关部门应进行改进，有力构建公平竞争审查责任追究机制。

一、公平竞争审查制度相关问题的提出

公平竞争审查制度对优化资源配置、调动经营者研究和创新的积极性，在促进市场机制高效运行具有重大意义。2016年6月，国务院发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》）。今年5月11日，国务院第32次常务会议通过了《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》），为打通国内大循环、促进市场不断改革提供制度支持。

现行的公平竞争审查不当、违法审查的责任主要由政策制定机关承担，以期通过追责政策制定机关的行为，达到框定政策制定机关权力边界的目的，间接促进公平竞争审查机构提高审查效能。但是，公平竞争审查制度发展至今，其责任追究制度仍不够完善。如，其责任形式不够多样，追责程度、纪检监察和公益诉讼的监督力度应当加强。追责原则在借鉴民法追责原则的情况下，未将公平竞争审查的情况充分纳入考量范围等。

二、公平竞争审查法律责任追究制度考察

根据相关规定，应当追责的行为可分为三类：一是未进行公平竞争审查的行为;二是违反公平竞争审查标准出台政策措施的行为;三是不及时纠正相关措施的行为。承担责任的主体包括地方政府和部门以及相关工作人员，责任承担的程度为严格处理。当前，较为明确的责任承担形式是面对相关个人时以失职渎职追究其法律责任，并以党纪政纪责任作为补充。针对地方政府和部门等单位，仅声明要严格处理，缺乏具体的惩罚措施。由此可见，《意见》对公平竞争审查责任承担的主体存在不同规定。当其主体是单位时，存在追责手段匮乏，追责规定抽象的问题，从一定程度上影响可操作性和强制性。

根据制度经济学家柯武刚、史漫飞的观点，“制度要有效能，总是隐含着某种对违规的惩罚”。缺乏对违规行为的惩罚，降低了违规行为所需支付的成本，容易使违规行为随时可采取备用方案，为行政主体提供捷径，这于发挥制度的效能而言不利。因此，公平竞争审查机关加大对公平竞争审查违规行为的追究，强化公平竞争审查责任，加大行政机关违规审查应当支付的成本，才能够树立起制度的权威。

（一）公平竞争审查法律责任追究制度主体

根据法律责任认定的一般理论，当义务主体不履行或者不适当履行时，应当承担相应的法律责任。遵循此逻辑，在讨论公平竞争审查法律责任的承担主体时，应先根据《意见》《条例》明确公平竞争审查制度的审查主体问题，再结合实践梳理义务主体清单。只有在明确公平竞争审查义务主体这一问题后，才能判断由谁承担义务，在满足何种条件的情况下应承担公平竞争审查责任。

有学者梳理国家公平竞争审查模式，将其分为自我审查、竞争主管部门审查、共同审查、第三方机构审查四种主要模式。仅针对以上四种模式，人们能够确定的审查责任承担主体包括政策制定机关、竞争执法机关、外部专业机构，并在此基础上考量政策实施机关是否也应当承担审查责任。除公平竞争审查过程中涉及的行政机关外，其余经济主体与行政机关合作并获得竞争优势地位的，也应当承担相应责任。但是，该责任是否属于公平竞争审查责任，是相关部门构建公平竞争审查责任制度时应充分考虑的问题。

（二）公平竞争审查法律责任追究制度的不足

公平竞争审查法律责任追究力度的不足，容易引发行政机关对公平竞争审查案件存量的怠慢。对此，当务之急需要明确行政机关的具体义务，促使行政机关清理公平竞争审查案件存量。在追究行政机关及其工作人员的责任前，应使其明确自身的义务。当其未尽义务或履行义务过程中存在不符合规定的或违反其他法律规定的行为时，应按照行为违反的法律法规追究其责任。因此，在个人及单位行为规范都未确定时，凭借模糊的规定追究工作人员或行政机关的责任过于牵强，缺乏权威性。

当前，责任追究的规定不明确导致惩罚措施未达到预期效果，因此可以学习澳大利亚竞争政策的做法，要求行政机关自我审查需要出具包含以下四点内容的审查报告书：第一，列明法规规制目的;第二，说明对竞争限制的可能性及其程度;第三，在出现限制竞争并影响经济整体发展的情况下，能够采取的替代性方案或弥补手段;第四，列出法规实施成本及解除限制竞争的成本收益。对于未出具或未按规定出具审查报告书的行政机关，应追究其自我审查工作失范的责任。

三、公平竞争审查法律责任制度的理论

和实践证成

（一）理论证成

2023年7月至12月，为破除各种形式的地方保护和市场分割机制，国务院部署各地区、各部门集中清理在2022年12月31日之前制定的、现行有效的政策措施。如，为达到排斥或限制外地经营者经营行为、提高其经营成本等目的，政策制定机关通过滥用行政权力采取《公平竞争审查制度实施细则》中规定的行为，即造成本地经营者和外地经营者之间竞争地位优劣的行为。

通过将案件线索来源进行分类，本单位自审自查的案例为零，行政垄断属于行政权力滥用的行为结果，属于积极的滥用权力，应受到相应的行政处分。当本单位自我审查发现的案件为零，而其他单位或者个人举报发现了排除、限制竞争的行政决定时，该单位属于消极的滥用行政权力，即不积极主动采取措施审查本单位的案件存量，使公平竞争审查流于形式。

（二）实践证成

公平竞争审查制度实施至今，反垄断执法机构与联席会议的联动性不强。现阶段的公平竞争审查以自我审查为主，国外部分学者已经就自我审查模式发表了看法，如“OECD国家（指加入经济合作与发展组织的国家）审查模式的实践证明，审查权力如果只握在制定者自身手中，那么审查过程只能流于形式，审查效果达不到预期，自我审查将走向失败”。

以国家市场监督管理总局发布的《2022年公平竞争审查督查整改案例》为依据，吉林省通榆县人民政府印发关于指导肉牛养殖园区运营问题的通知中，“在同等价格基础上，优先考虑本地龙头企业”。如若审查权力仅握在园区管理制度制定机关手中，会导致审查结果不公正。再如，甘肃省永昌县人民政府发布通知，将本地部分农业生产托管服务组织纳入名录库予以重点扶持，排斥或限制潜在经营主体提供的商品和服务。在缺少完备的责任制度和严厉的责任追究形式时，当地制度制定机关如果只着眼于触手可得的短期利益，会轻易出台政策或措施，无视政策可能带来的负面影响。

四、公平竞争审查法律责任追究制度

设计的思考

（一）明确责任形式

当前，责任规定不够明确，对于违反审查标准、怠于或者不当行使公平竞争审查权等行为的法律责任规定较模糊，缺乏具体的处罚措施和标准。这导致在实践中相关部门难以对违规行为进行有效追责，导致制度的威慑力和执行力降低。对此，应明确相关部门的法律责任，确保制度具有可操作性和执行力，

（二）深化追责程度

当前，即使发现了违规行为并启动了责任追究程序，但由于追责力度不足，难以对违规者起到有效的惩戒和警示作用。责任追究不严厉，等同于放任违规行为，这不利于实现公平竞争审查制度的目标。因此，相关部门需要全面提高公平竞争审查法律责任追究的严厉程度，对违规主体进行严肃处理并及时公开处理结果。同时，建立健全的反垄断执法机构和公平竞争审查机构之间的联动机制，覆盖公平竞争审查过程的所涉主体，构建初步的制度框架，确保追责工作得以有效落实和执行。

（三）健全监督机制

公平竞争审查工作主要由政策制定机关承担，以自我审查模式为主，缺乏有效的外部监督机制。当前使用的内部自我审查模式，易受到自身利益趋向的和地区封锁的影响，难以发现存在的问题，导致审查结果不公正、不透明。此外，内部审查机制限制了公众参与，由于关于公平竞争审查工作设计市场主体的切身利益，公众难以了解审查进度、难以参与审查过程，因此无法及时对监督审查结果提出异议，导致社会监督缺位，这难以提高审查结果的公信力。

为贯彻公平竞争审查的应有之义，相关部门要关注监督机制的完善和公众的参与度。加强对政策制定机关的监督检查和考核评估，加强对公众的宣传教育，提高公众对公平竞争审查制度的认知度和参与度，从而进一步提升公平竞争审查制度的实施效果和社会影响力。

（四）反垄断行为认定标准与违规审查行为认定标准不一致

行政垄断行为和公平竞争审查规制的认定标准不一，易导致违规行为规避追责程度高的惩罚或违规主体面临重复追责的问题。这种情况不仅影响了反垄断执法的公平性和有效性，也给市场参与者带来了不确定性和困扰。由于认定标准不一，某些行政垄断行为可能被包装成政策措施，规避《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）的严厉惩罚。例如，政策制定机关可能通过发布具有排除、限制竞争效果的政策措施来间接实现其垄断目的。由于该种行为具有隐蔽性，不符合行政垄断行为的构成要件，无法受到《反垄断法》的规制，而公平竞争审查规制对于此种行为的规制力度又较弱，这容易导致违规行为无法受到应有的惩罚。

在某些情况下，同一行为可能同时触犯行政垄断行为认定标准和公平竞争审查规制标准，出现重复追责的问题。例如，行政机关滥用行政权力排除、限制竞争的行为既可能受到《反垄断法》的处罚，也可能在公平竞争审查中被认定为违规政策措施而被相应地处理。不论哪种情况，都是对执法资源的浪费。

结语

在公平竞争审查制度的实施过程中，责任追究制度作为确保政策制定机关严格遵守审查标准、有效维护市场公平竞争秩序的关键环节，其重要性不言而喻。公平竞争审查制度的法律责任追究制度是提高公平竞争审查效能的重要部分，相关部门可以通过明确法律责任、提高法律制度的透明度和公信力、促进制度完善和发展等方式，为维护市场竞争秩序提供强有力的保障。因此，在营造良好营商环境的过程中，政府部门应高度重视公平竞争审查责任制度的构建和完善，确保其能发挥应有的作用。

（作者单位：周昭经 温州大学法学院 张弛 浙江省温州市鹿城区人民法院）