匹配区域人力需求与教育供给的制度化解决方案

摘 要：为使教育供给有效应对产业发展和人才需求动态变化，中国香港职业训练局建立了一套系统的人力需求调查与预测制度。开展人力调查是职业训练局各行业训练委员会的主要职责，其负责4年为一周期的人力调查和人力更新工作，分析24个主要行业人力需求的周期性、动态持续性变化，为特区政府和教育部门制定规划提供依据。体系化的顶层设计、高效的工作机制、科学的调查范式均有重要的启示作用，为市域产教联合体匹配区域人力需求与教育供给提供了制度化解决方案。

关键词：人力调查；教育供给；供需匹配；职业教育

基金项目：2023年国家社会科学基金教育学一般项目“基于区域产业人才需求的职业教育供给调节机理分析与制度建构”（项目编号：BJA230027）

作者简介：陈静霞，女，华东师范大学职业教育与成人教育研究所2022级硕士研究生，主要研究方向为职业培训与就业；付雪凌，女，华东师范大学职业教育与成人教育研究所所长助理，讲师，主要研究方向为职业技术教育原理。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2024）11-0047-10

教育是劳动力供给的重要来源。教育通过培养满足劳动力市场需求的毕业生、促进劳动力有序供给、缓解劳动力供求矛盾，实现劳动力的有效配置。匹配人力需求与教育供给是教育发展的重要基石。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，提出打造市域产教联合体，搭建人才供需信息平台，这是解决职业院校人才培养与产业人才需求之间供需失衡问题的重要举措。我国香港地区为有效匹配产业人才需求与教育供给，自2004年起启动了行业人力调研工作，形成了一套从顶层设计到工作机制到策略方法的全面系统的制度体系，为建立和完善市域产教联合体、匹配区域人力需求与教育供给提供了制度化解决方案。

一、人力调查制度设计

1982年，香港当局为更好地统筹管理职业教育和培训工作，提出将“政府集权化模式”调整为“分散治理模式”[1]，并在该模式指导下成立香港职业训练局（Vocational Training Council，VTC）。作为一个治理结构多元化的社会培训中介代理机构，VTC承担原来特区政府相关部门负责的部分职业技术教育与培训工作，其设立宗旨为建立一个符合发展需要的工业训练制度，制定和执行操作工、技术工、技术员和技术师的训练计划[2]。作为联系特区政府、办学机构与行业企业重要载体，VTC能做到对特区政府负责，同时也对行业企业和办学者负责[3]。为促进产业界更好地表达对职业教育与培训的直接需求，VTC以分散化治理利益相关者思路设立25个行业训练委员会，承担人力调查工作[4]。

（一）行业训练委员会主导的组织架构

VTC下设5个功能委员会和25个行业训练委员会，其治理架构具体如图1所示。行业训练委员会（Training Board）是开展产业人力调查的核心载体，由香港特区政府成立，承担人力调查、中介调节、教育服务咨询、技能考核评估和研究开发等12项职责[5]。在行业训练委员会的成员构成上，由具有专业背景、业界权威性的独立人士担任主席，成员涵盖企业协会组织、特区政府机构、学术界和独立人士代表等多元利益主体。开展人力调查是行业训练委员会的首要职责，包括收集分析行业的经济、科技及人力市场发展资料，确定行业的人力需求，评估及研究人力供求是否平衡；针对行业内职业技术教育及培训设施现状与人力需求匹配情况，向职业训练局提供意见。通过人力调查与人力更新两大核心工作，行业训练委员会深刻掌握了行业人力市场供求端的动态变化，有效促进了人才培养与行业需求有效的对接。

行业训练委员会开展人力调查工作主要依托人力调查小组和调查实施机构来完成。

1.人力调查小组的构成与功能。人力调查小组（Working Party on Manpower Survey）是人力调查设计以及结果评估的重要主体，由训练委员会主席及指定委员组成，人数为8—20人不等。调查小组根据行业需要设计问卷等调查工具并对调查报告初稿进行审阅，在明晰人力数据、调查结果和业务展望的基础上就行业培训课程、预期人力增长及相关政策制定提供建议，以确保人力供给符合行业的需要。

人力调查小组成员构成多元化，涵盖行业人力供需涉及的各相关利益主体。以酒店业人力调查小组为例，召集人为酒店、饮食及旅游业训练委员会主席，成员来自核心企业代表（就职于香港五星级度假酒店沙田凯悦酒店等）、职业院校代表（来自酒店及旅游学院、中华厨艺学院等）、协会代表（来自香港酒店业主协会等），从而保证人力调查的专业性与针对性。

2.调查实施机构基本情况。在人力调查的实施环节，行业训练委员会通过委派第三方专业调查公司与调查员的方式开展调查工作。调研实施的有效性是获取有效、优质人力数据的必要前提，训练委员会选择调查公司时会重点考察其是否拥有训练有素、调查经验丰富的市场研究团队。以米奥特资料收集中心为例，其业务范围涵盖数据收集、电话访问和座谈会等定性、定量研究，涉及银行、保险等20多个行业，中心有超过250名兼职和80名全职访问员（至少有3年工作经验）[6]。

（二）人力调查的总体框架设计

人力调查工作由行业训练委员会指导，每4年为一个周期，持续追踪24个主要行业的人力动态并发布人力调查报告，涵盖的雇员人数超过香港80%的劳动人口[7]，以求动态分析各行业技术人力情况与趋势。人力调查的总体框架具体如图2所示。

1.人力调查：掌握全面的人力资料。人力调查旨在定期全面分析各行业从业人员最新的技术现状和雇主对人力的需求。通过每4年定期开展的雇员数目、岗位空缺、薪酬水平、培训需求等大型调查，VTC发布行业全面的《人力调查报告书》（Manpower Survey Report），为特区政府与行业制定整体人力培训和发展策略提供参考。人力调查通常需要行业训练委员会指导并成立人力调查小组，通过调查员或委托调查公司以线上、线下的方式进行全面数据收集，建立科学的工作规范，以保证数据获得的有效性。

2.人力更新：追踪趋势与应对挑战。人力更新每两年开展一次，与人力调查力求获取全面的人力资料不同，人力更新更重视行业最新发展趋势和人力市场的最新挑战。人力更新包含两个方面的工作：一是对职位空缺数据进行的定量研究，旨在分析行业最新人力、培训需求，包括招聘岗位类别和职位层级及其对应的专业、通用技能等；二是针对行业前景和影响因素等方面进行的定性调查，包括对招聘及人才留任现状的评估。基于此，VCT发布《人力更新报告书》（Manpower Update Report），配合人力调查，以更全面地反映行业人力状况。

3.行业分布。目前，VTC共开展24个主要行业的人力调查，广泛分布于第二、第三产业，主要集中 于服务业。针对香港就业前景以及行业动态变化，人力调查行业也会动态调整，极具灵活性，如2018年将金属业下属的珠宝业与金属业分离，成立独立的珠宝与钟表业板块；2023年4月将出入口与批发业调整为针对性更强的商品贸易与电商业；配合人口老龄化趋势新增健康护理与保健行业等。历年VCT发布的行业人力需求报告时间分布及行业变动情况，具体如表1所示。

二、人力调查实施策略

如上所述，在香港人力调查中行业训练委员会发挥顶层设计的功能，对人力调查和人力更新工作进行监督，而人力调查小组则组织调研机构共同实施调查，涉及行业十分广泛。依托顶层设计与框架，调查实施体系针对调查对象，以问卷和数据分析为工具，内容涉及5个方面20余项指标，力求获取各行业全面的人力资料，并基于所得数据设计模型对人才需求进行预测。

（一）人力调查对象

VTC人力调查对劳动者（雇员）的定义有严格界定，即“为相同雇主工作每月最少四周，每周不少于十八小时的受薪人员，包括公司编制内所有职员”[8]。行业训练委员会根据行业人力实际情况，参照国际劳工组织职业分类标准，将调查对象划分为领导层、管理层、专业技术层和文员层，以此作为雇员的分类指标，具体如图3所示。基于此，调查小组设计了问卷，问卷在设计上体现为交叉行列表的形式，以此来呈现不同职务层级的雇员在不同调查维度下的情况。

（二）人力调查内容

VTC人力调查涵盖5个板块的调查内容，分别是人力数量、人力属性、教育与培训需求、职业流动、行业发展变化，涉及20余项指标，具体如表2所示。

1.人力数量。全职雇员数、职位空缺数是人力数量的必备调查指标。雇员职位状态分为全职、兼职和自由工作三种，职位空缺数通过雇主对规定日期内正在招聘的相应人员的人数进行确定。实践性强的行业及岗位如美容美发业、汽车业等统计学徒、受训生、实习生等数量。雇主就行业前景主观预测第二年同期的人力需求数量，与调查对人力数量资料持续搜集建立起的行业人力资源数据库相配合，成为预测人力需求的基础。

2.人力属性。围绕不同职务和层级雇员的人力属性有五个指标：宜有教育程度、宜有工作经验（年限）、每月（时）工作收入、专业资格和年龄。宜有教育程度和每月（时）工作收入是必备的调查指标。宜有教育程度和年限均为雇主认为的不同职务应该具备的教育程度和年限，教育程度包括研究生学位、（副）学士学位、文书/证书、中四至中七、中三及以下。针对某些特定专业，行业训练委员会通常会追加对雇员专业技能证书获取情况的调查，如对会计业必备的从业会计资格证、对美容美发业的美发技术能力证书（Competency Certificate in Hairdressing Techniques，该证书由中国香港VTC颁发，一考多证）[9]等，借以更全面反映雇员从业能力情况。

3.教育与培训需求。教育与培训需求调查指标包括：雇主对不同职位、层级雇员的课程培训需要、培训时长与方式、提供训练的方法和培训技能变化。培训课程是职业培训调查的必备调查指标，涵盖一般通用知识（Generic / Technological Knowledge，如英语等语言）、管理知识（Managerial Knowledge，如人力资源管理）和专业知识（Job-related Knowledge），不同行业强调的专业知识有所区别，如饮食业需要烹调、食品卫生与安全知识，而商品贸易与批发业需要数码营销、供应链与物流管理等课程知识。培训方式依据雇员的职业状态确定，如分毕业生训练、在职训练和学徒训练，同时少数行业训练委员会会向雇主征询能提高其职业培训积极性可能的方法，如贷款、津贴和授予奖项。培训所需技能变化依据行业及香港地区未来发展趋势而定，其具体数据由专家小组通过定性调查而来。

4.职业流动。根据劳动者在职业分层体系中的变化，职业流动主要包括垂直流动和水平流动两类[10]。垂直流动代表行业训练委员会统计雇员在同一职业范围向上或向下的纵向职业流动，即内部晋升，如饮食业雇员从技术工晋升为督导。而水平流动表示一种岗位转向另一种职业岗位的横向职业流动，即雇员过去一年内发生的离职、新入职及工作迁离等。针对雇员招聘及人员流动更新中存在困难的原因，行业训练委员会围绕人力属性方面如雇员工作经验缺乏、职业教育供给方面如相关专业毕业生人数不足、劳资关系方面如薪资条件未达成一致等维度展开分析调查。离职人数及对应职务类型、人员更新及流动困难的原因是职业流动调查的两项必备指标。

5.行业发展变化。行业发展与变化调查未来行业发展和企业业务的前景预判及原因，其中企业对自身发展的主观预期反映当下经济业态，而专家小组结合我国香港地区及其他国家国内外形势及行业人力资料分析行业未来发展趋势、相应的未来人力与培训所需技能与类型以及各行业即将面临的在人才招聘留任方面的挑战，为后续人力调查小组行业展望与建议提供帮助。最终，人力调查小组根据经济形势、行业状况以及调查结果对人力市场的核心利益主体提出相关建议，人力市场的核心利益主体包括雇主、雇员、职业教育与培训机构及特区政府等。

（三）人力调查方法

问卷调查和大数据分析是人力调查的两种主要方法。问卷调查主要用于4年一次的大规模人力调查中，大数据分析主要用于2年一次的人力更新调查中。

1.问卷调查。问卷调查是人力调查报告中采用的核心方法。问卷调查一般分为4个步骤：（1）设计问卷，即由人力调查小组根据各行业特点及行业训练委员会要求，针对行业技术人力情况、未来短期内培训需求及行业新发展趋势等内容综合考量后设计问卷；（2）抽样，即人力调查小组根据业内界别、门类和公司规模确定样本维度，采用分层抽样从特区政府统计处管理的电子资料库-机构单位记录库或《香港标准行业分类》中记录的机构中选取样本；（3）问卷发放，即人力调查小组将编制好的问卷及附注、主要职务说明、邀请函作为调查文件一同发送至被调查企业，调查机构或调查员需要帮助其填妥；（4）问卷回收与数据处理，即调查机构或调查员待企业填妥后收回问卷，人力调查小组整理回收后需经行业训练委员会评估，问卷质量检测合格之后再进一步分析结果。通过以上4个规范清晰的步骤以及系统科学的统计抽样，24个行业的问卷最终有效回收率均达到90%以上，独立的质量审查小组评估和VTC问卷抽查也保证了问卷调查的有效性。

2.大数据分析。大数据分析是撰写人力更新报告采用的重要方法，包括桌面研究与聚焦小组会议两个环节，目的是获取各行业质性和量化的资料，其具体流程如图4所示。大数据采集包括三个步骤：（1）数据资料获取，即行业训练委会与各招聘网站（如CPJobs、CTgoodjobs、recruit、JobsDB等）合作建立本行业的就业资讯系统，获取招聘岗位及岗位相关要求；（2）数据处理，即对获取的大量原始招聘记录进行数据处理——数据清洗，删除无关或明显错误的数据，并比对《香港标准行业分类》列明的相关公司列表，保证数据的代表性；（3）数据萃取，即按照职员职务层级对有效招聘岗位数据进行归纳整理，最终形成可供分析的定量资料。大数据分析主要依托聚焦小组会议成立聚焦小组，组内成员构成需涵盖行业内的机构门类，包括但不仅限于教育培训机构、学术界和特区政府相关部门。在对行业人力情况初步调查以及经济形势综合考量的基础上，人力调查小组挑选确定讨论议题，专家与会讨论形成基于数据的专家定性分析意见。

（四）人力需求预测

人力调查主要采集的是过去和当下的行业人力数据，人力需求未来发展趋势对引导教育供给具有更重要的指导意义。VTC人力调查主要采用两种方法进行行业人力需求预测：以主成分分析法为核心的“人力市场测算法”（Labour Market Analysis，LMA）和以加权指数平滑法为核心的“调节过滤法”（Adaptive Filtering Method，AFM），极个别数据较少的行业如珠宝和钟表业、酒店业等会采用测算平均增长率、雇主主观预测等其他方式预测人力需求增长情况。

1.人力市场测算法。LMA将人力需求预测与多项经济指标相结合进行分析。首先，LMA将两类指标（主要国民经济活动指标如国民生产总值等，以及与各行业发展强相关的经济指标如消费、投资等）与行业人力变化数据进行相关分析，确定能解释该行业人力需求变化的决定因子；其次，LMA采用主成分回归法，即在第一阶段确定决定因子的基础上建立统计模型，对未来3年的人力需求进行预测。

2.调节过滤法。相较于LMA，AFM需要更多的时间序列数据，也能达到更理想的预测效果。AFM根据历年及当年人力数据的结果，推算出未来几年人力需求人数。核心思路是通过对过往人力数据加权，权重系数A的选择和取值范围一般在0—1之间，越近期的数据加权比重越高，A值越高，将历年人力数据配以加权系数A得到不同的推算曲线，再由训练委员会根据市场趋势、技术发展等因素选出合适的推算曲线，进而推算行业未来人力需求情况。AFM模型预测的具体流程如图5所示。

三、启示与建议

中国香港地区职业训练局行业人力调查制度设计与实施，为市域产教联合体开展人力调查以及搭建人才供需信息平台提供了有价值的经验。

（一）以市域产教联合体为平台建立资源整合机制

VTC是以分散化治理为核心特征、特区政府赋权并成立的代理与中介组织机构。职业教育中介组织是教育中介组织的一种类型，香港职业训练局其实质是特区政府对职业教育管理进行分权和权力转授，弥补特区政府和市场不足的第三方组织[4]。这种中介组织模式，既强化了中介组织功能，调和“管治”与“自治”，连接特区政府与学校、学校与市场；同时也从法律（如《职业训练局条例》）层面规定了VTC作为一个独立的法人团体，具有一定自我管理性以及接受特区政府质询和监督[3]的特点。

人力调查需要产业界、教育界和政府等多方主体共同参与，劳动力牵涉多方利益，是一项有关经济形势与发展、教育与培训资源策略、个体充分可持续就业的政府主导、多元利益体深入参与的行动。香港人力调查顶层设计团队是由特区政府引领、产业深度参与的多元利益主体。借鉴VTC的职能特征，市域人才供需平台的建设在指导上需要一定的赋权，保证自我管理性，发挥其中介联结功能，以便更好进行资源整合。因此，在保证一定的领导力自主权基础上，各级政府应以市域产教联合体为平台，建立资源互享机制，将各主体需求、资源与成果通过平台共建共享，促进区域企业、高校和科研院所对话交流，便于意见交换和信息资源共享，从而形成各方良好互动关系。企业背靠市域产教联合体，依据区域前沿领域、自身产业升级更迭等发展趋势提供人才所需技能等需求，并据此提供科技、产业资源；而高校则依托产教联合体，动态调整人才培养方案，输出生产效益更高、更契合行业期望的新质劳动力。

（二）建立区域人力供需分析框架

香港地区人力供需分析框架包含对象和内容两部分，在分析对象上，VTC分析了24个行业，且对行业的选择会进行动态调整。我国推进市域人才供需平台建设初期，也可以不同地区进行战略重点行业先行先试，不断修正改善，逐步扩充至更多行业。

市域产教联合体定期发布的《人才供需白皮书》，可借鉴香港《人力调查报告书》和《人力更新报告书》，立足于区域产业发展实际与教育供给需要，从行业发展状况与变化趋势、行业人才供需状况及预测分析、指导意见与政策建议三部分着手科学确定分析框架指标，形成相对稳定的人力供需分析框架。人才培养数量能否与行业人才需求数量相匹配、人才培养素质能否与行业用人需要相匹配，对某一特定行业发展的良好与否具有根本性的决定意义 [11]。因此，围绕人力属性，从规模与质量着手，前者去把握不同在职状态、职级等方面的人才数量，描摹各行业人力成分与比例情况，后者则关注凝聚在劳动者身上的标识，如教育程度、专业技能、年龄等特征。而行业发展状况与变化趋势可以从人员动态流动与在职培训情况等方面予以体现，依据人员招聘、离职等水平或垂直流动情况设计指标以反映行业发展前景，而针对培训需求变动设计的指标如课程变动、训练方式等能获取行业当前紧缺技能与知识，能更明晰产业供需之间的错位关系。

（三）建立科学的区域人力数据采集、分析与预测范式

VTC的连续追踪调查使得部分行业已经形成了可供分析的人力数据库，科学合理的人力调查工具与预测模型是调查的关键。市域产教联合体可以省、市域大数据局建设为契机，协同整合发改委、工信部门、国资委等产业主管部门，以及人社部门、教育部门、统计部门的资源和数据[12]。人力数据采集工作应由科学专业、多元利益主体构成的领导小组顶层设计把控，专业调研小组实施，形成规范化操作流程，围绕调查前中后采取各项质量保证措施，将获取的人力调查资料上传至资源共享平台，搭建成人才供需数据库，有条件者可供各主体甚至科研院所交流分析；同时产教联合体依托人才供需数据库，利用统计分析模型对各行业人才需求进行预测，形成科学合理的分析预测范式，更好地为校企决策提供参考建议。

综上，依托市域产教联合体，构建资源整合平台，建立区域人力资源供需分析框架，并形成科学的采集、分析和预测机制是现代化职业教育体系改革、对接企业人才需求的必由之路。现代职业教育领域更应在广泛吸收国内外已有人力资源需求调查经验的基础上，结合各区域内行企业所需高技能人才与职业教育自身特征，积极改进和完善职业教育人才供给与劳动力需求匹配的体制机制，以使其能更加科学准确地应对未来行企业人才需求状况。有效运行的现代职业教育体系意味着，学习者可以在职业教育体系、人力资源市场等不同体系之间实现效率高、有质量的“教育转换”[13]。体系化的顶层设计、高效的工作机制、科学的调查范式能构筑职业教育体系与人力资源市场体系的沟通桥梁，对区域人才需求与供给匹配具有重要意义。

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[责任编辑" " 秦" "涛]

Institutionalized Solution of Matching Regional Manpower Demand and Education Supply

——Taking the Manpower Resources Survey System of VTC of Hong Kong as an Example

CHEN Jingxia， FU Xueling

Abstract：In order to make the education supply effectively respond to the industrial development and the dynamic change of talent demand， Hong Kong Vocational Training Council has established a set of systematic manpower demand survey and forecast system. The manpower survey is the main responsibility of the Training Board of various industries of VTC. It is responsible for the manpower survey and manpower updated work in a cycle for four years. It analyzes the cyclical and dynamic and continuous changes of manpower demand of 24 major industries， and provides the basis for the Hong Kong SAR government and education departments to make planning. The systematic top-level design， efficient working mechanism and scientific investigation paradigm all have important enlightenment functions， and provide an institutionalized solution for the regional industry and education consortium to match the regional manpower demand and education supply.

Key words： manpower survey; education supply; supply and demand matching; vocational education