新公共服务理论视角下社区教育供给结构优化策略研究

［摘 要］ 新时代，优化社区教育供给结构成为提高社区教育供给质量、提升社区教育公共服务效能的路径选择。社区教育供给结构核心要素包括供给主体结构、供给内容结构和供给方式结构三个方面。基于上海市T街道的个案分析，可以采取完善合作机制，促进社区教育供给主体联动协同、精准对接需求，注重社区教育供给内容引导分层、融合数字技术，推进社区教育供给形式普惠共享等策略，优化社区教育供给结构。

［关 键 词］ 新公共服务理论；供给结构；优化策略；社区教育；老年教育

［中图分类号］ G724 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 2096-0603（2024）33-0０25-04

党的二十大报告强调，要“建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”，明确了终身教育对于推动高质量发展、创造高品质生活的重大意义。社区教育作为全民终身学习体系的重要环节，是建设学习型社会、学习型大国的重要平台和抓手，这一理念已成为共识，社区教育因供给不足而无法满足人民对社区教育的个性化和高品质学习需求这一矛盾也日渐显现。自首次提出“供给侧结构性改革”以来，供给侧改革在教育领域展开研究与实践。社区教育作为一种“准公共物品”和“公共服务”，在建设“公共服务型”政府过程中发挥着重要作用，同样亟待开展“供给侧结构性改革”[1]，需要突破传统供给模式，在结构、要素、质量等方面实现创新发展，不断提升社区教育的供给能力和供给质量。

一、文献回顾与概念界定

在经济学中，“供给”和“需求”相对应存在。“教育供给”是从经济学中衍生出的概念，研究者通常认为教育供给是“在特定的社会环境中，为实现教育目的而提供的教育服务或教育机会”[2]。

（一）社区教育供给相关研究综述

关于社区教育供给的研究，研究者有的关注社区教育供给的矛盾，认为社区教育“总量上存在旺盛的需求和有限供给的矛盾，结构上多元化需求和同质化供给的矛盾，质量上高品质需求与低质量供给的矛盾，区域上协调发展的需求与区域供给不均衡的矛盾”。社区教育的高质量发展面临着“规模提升较快但质量提升滞后、发展水平结构性失衡、无效供给过剩有效供给不足”等矛盾[3，4]。

针对社区教育供给中存在的问题，有的研究者就社区教育供给的路径进行了探讨，认为可以通过“提高供给服务能力、建立多主体供给模式、优化供给体资源配置方式、构建供给有效性评价指标体系”等途径提高社区教育的有效供给；在供给侧改革视角下，可以通过“形成多元主体有序供给、实现学习资源匹配性供给、拓宽学习资源供给方式”等策略扩大社区教育资源供给。还有的研究者提出可以通过建立社区教育联盟的方式调整多元供给主体的关系模式和资3QyDO8cjxlhByj3WaKrSxQ==源整合方式，以促进社区教育的精准供给[5-7]。此外，还有相关研究者从社区居民的学习需求视角、“微治理”视角、教育现代化视角等对社区教育供给展开研究[8，9]。

综上，现有研究多是从宏观层面进行的学理研究或理论框架下的分析与解释，对于来自基层的社区教育供给案例进行深入分析的研究还不多见。因此，有必要通过对微观案例的分析为社区教育供给侧改革的探讨提供实践支持，并据此给出优化社区教育供给结构，实现社区教育高质量供给的策略建议。

（二）核心概念界定

1. 社区教育供给

社区教育的内涵随着终身学习理念的普及推进逐渐拓展和完善。在综合梳理相关研究成果的基础上，结合研究的对象、范围等要素，本文对“社区教育供给”这一研究核心概念做如下界定：社区教育供给是指在社区范围内，在政府主导下联合多元供给主体，开发和利用各种教育资源，为社区学习者提供学习支持，满足其多样化学习需求，助力提升社区学习者的综合素质和生活品质。

2. 社区教育供给结构

据现代汉语词典对结构的解释，有“由组成整体的各部分的搭配和安排”“建筑物承重部分的构造”等多重意思，本文选用其一般意思“由组成整体的各部分的搭配和安排”。据此释义，供给结构可以理解为一个多层次性的、动态统一的整体，其核心要素应该包括三个方面：谁来提供（供给主体结构）、提供哪些内容（供给内容结构）、以什么样的方式提供（供给方式结构）。基于此，本文中社区教育供给结构主要是指社区教育供给中各组成部分的搭配和安排，具体到实践中，可以划分为供给主体结构、供给内容结构和供给方式结构。

二、新公共服务理论与社区教育供给的内在关联

（一）新公共服务理论的主要观点

新公共服务理论是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的理念，由美国学者珍妮特·丹哈特和罗伯特·丹哈特夫妇共同提出。该理论认为，对政府而言，其核心职能是服务而不是掌舵，政府是一个引导者、服务者和参与者。新公共服务理论强调思想上应具有战略性，在行动上应具有民主性，在公共管理中应以人为本公民本位，重视公民参与和社区建设，将公民的利益作为重点，关注公民的需要和利益，服务于公民[10]。总体来看，该理论强调公共服务应以公共利益为导向，注重公民的参与和合作，运用创新灵活的方法解决公共服务中的问题。

（二）社区教育供给的公共服务属性分析

作为一种教育公共服务，社区教育要“培育多元主体，引导各级各类学校和社会力量积极参与社区教育。推动社区教育融入社区治理，不断丰富社区建设的内容。”[11]新公共服务理论的核心理念对于分析社区教育供给具有一定的适用性和解释力。

虽然新公共服务理论强调政府在公共服务过程中所扮演的角色和职责，但同时也指出公共服务不能仅仅由政府来承担，还必须有社会各方共同参与，公共服务的提供者需要与其他组织和机构合作，共同解决公共服务中的问题。针对社区教育存在的供需矛盾，需要改变政府单一供给的状态，发挥政府的主导作用，整合区域内的社会群体、组织等资源，形成社区教育多元供给平台。

社区教育供给以做好公共服务、办让人民满意的社区教育作为核心价值追求，注重普惠性与可及性，既要满足社区居民的多元学习需求，也要注重发挥教育的引导作用，通过在社区教育供给过程中的参与性和对社区教育公共服务知情权、参与权的表达，提升居民的社会责任意识，助力社区治理。这也体现了新公共服务理论认为“公民和政府官员都有责任参与问题的讨论并实施解决问题的方案，在参与过程中，增加彼此的了解，增强公民参与公共事务的责任感和自豪感。[12]”要提高社区教育的供给质量和水平，需要提高社区居民对社区教育价值的认识和参与社区教育的积极性，增强社区教育的供给动力。

三、上海市T街道社区（老年）教育供给现状与困境

T街道位于上海市中心城区，是一个各类资源比较丰厚、居民知识层次较高的社区。在多年的办学过程中，T街道社区学校深入挖掘社区资源，建设一系列特色课程，受到辖区居民欢迎。但随着时代发展，社区居民的学习需求越来越多样化与个性化，社区教育的供给不足、供需不匹配等问题逐渐显现。

（一）T街道社区教育供给结构现状

1. 供给主体

街道社区教育工作主要由T街道社区学校负责统筹规划和协调。根据街道所属行政区域的社区教育管理体制与运行机制，社区学校校长由街道主任担任，常务副校长或副校长则由区教育局委任或社区学院委派。根据街道规划部署，社区学校将相关课程配送进三个生活盒子，并在居民区设立居委教学点。其中，居委教学点部分课程由区社区学院委托第三方进行配送，部分课程则由社区学校配送，以打通最后一公里，就近满足居民区学习需求。此外，街道还积极挖掘区域内相关培训机构资源，将辖区内5家进修学校或培训机构发展为社会学习点，居民在社会学习点学习社区教育课程享受公益价格，与社会培训有所区别。由此，在T街道区域内，社区教育供给形成了“一个中心（社区学校）+三条线（邻里汇、居委学习点、社会学习点）”的供给主体结构。各类学习点的课程报名招生等统一由社区学校发布并纳入管理。

2. 供给内容

社区教育供给内容主要包括社区教育的课程设置、教学内容等。根据《上海社区教育课程分类体系（2020 版）》分类标准，社区教育课程划分社会科学系列、健康教育系列、文化素养系列、艺术修养系列、实用技能系列和体育健身六大系列，具体又细分为45类课程。以学校2024年秋季学期开设的课程为例，以智能手机应用、中西式点心制作等课程为代表的实用技能系列课程占比34.6%，居于首位；以声乐合唱、书画等为代表的艺术修养系列课程以占比30.8%紧随其后；排在第三位的是国学、朗诵等文化素养系列课程，占比为19.2%。

3.供给形式

随着信息技术的发展，与以往相比，T街道社区教育供给的形式也发生许多变化。除了传统的线下实体课堂学习，学校还积极利用市级层面的“老年教育慕课”平台、区级层面的“汇e学云校”平台以及教育局配置的直录播设备等，组织开展线上录播、直播课程在线学习。此外，根据课程学习内容及相关管理规定等，社区学校还积极组织体验式学习、人文行走学习以及团队学习等，社区教育供给形式基本做到了丰富多样，初步具备了多元化特征。

（二）T街道社区教育供给存在的困境及原因分析

1. 社区教育供给主体协同力度不够

T 街道所属行政区的社区教育两级管理体制为“党委领导、政府统筹，教育主管、社区负责，社会支持、群众参与”，并设立联席会议和工作会议制度。正是由于政府对社区教育事业的支持和重视，给予政策扶持并加大财政投入，政府主办的三级办学网络成为社区教育供给的主体。但在实际办学中，真正面向全体社区居民的，最具公益和普惠属性的社区教育，其供给主体仍然由教育行政部门主导，社区教育委员会中的委办局以及相关机构、社会团体等在社区教育供给中往往只是某家单位的个别参与，这些主体的服务供给呈碎片化状态，参与社区教育的意识与横向连接不足，导致社区教育供给主体的多样性和协同作用发挥不足，整个社会的协调、整合与支持力度不够，影响了社区教育供给的发展。

2. 社区教育供给内容引导性不足

就课程而言，更多集中于实用技能、艺术修养这类倾向于休闲娱乐或满足于共性需求的内容，这些课程参与的人数多，容易组织开展。但对于发挥“教育”属性，即具有引导作用的内容，比如市民教育、思政教育、生命教育等内容则较少涉及，T街道社区学校供给课程目前也暂未开设这一类课程。根据上海市老年教育信息中心发布的统计数据，社会科学类的教育内容占比仅为2%，也是最低的。从供给的内容来看，当前没能充分发挥社区教育的“教育与引导”的作用，从某种程度上限制了老年人发展的可能性。

3. 社区教育供给形式多样性发展不均衡

随着人工智能等信息技术的发展，社区教育供给形式不再仅局限于传统的面对面线下学习，线上或线上线下相结合的混合式学习形式已逐渐被接受和认可，同时体验式学习、人文行走学习形式也在社区教育中得到运用，供给形式有了更多的选择和突破。但在实际办学中，应用最多的主要形式仍是以在教室对面授课为主，线上课程的报名和居民学习情况并不理想，统计数据显示，2023年度上海市线下实体课班级数与线上直录播课班级数分别为10226和1080个，比例差异悬殊。这主要是由于社区教育的主要参与对象为老年人，他们的网络学习能力存在较大差异，线上学习中的人文关怀无法满足其心理需求，丰富的线上课程和数字化学习资源并未发挥预期的巨大吸引作用。仅靠某种单一的社区教育供给形式，无法满足社区居民根据自身情况和特点灵活选择教育服务的供给宗旨，难以实现泛在普惠。

四、社区教育供给结构优化策略

结构优化是针对现有整体中各组成部分搭配或排序存在的问题、缺陷及不足进行适当修正、完善，从而使各组成部分搭配得更好或者排序更加合理。在新公共服务理论视角下，社区教育供给结构的优化应以加强社区教育的普惠性与可及性作为价值目标，通过增强社区教育供给公共服务与社区居民学习需求之间的匹配度作为参照。

（一）完善合作机制，促进社区教育供给主体联动协同

在社区教育的发展历程中，社区教育供给主要是在政府主导下的由教育行政部门实施的自上而下的供给，供给的主体主要为政府。但随着社会主要矛盾的变化，居民的学习需求日益多元化、个性化，对于社区教育供给提出了更高要求。伴随政府的角色由“管理者”向“治理者”转变，社区教育供给也需要向政府主导下的多元供给主体结构转变，通过强化政府与社会组织等不同供给主体之间的协同合作机制，发挥不同供给主体的资源优势。各供给主体能够发挥的整体效果在于“各类主体之间是否能够形成精准高效的社区教育供给协同机制”[13]。这需要政府更多担当“引导者”和“协调者”，能精准识别或有效回应不同供给主体的诉求，积极探索适合本地实际情况的社区教育供给协同机制。此外，还可以通过政府购买服务、委托授权第三方参与等举措提高社区教育供给的效率和质量，突出整体的社区教育供给服务效益，形成多样化、多层次的社区教育供给体系。

（二）精准对接需求，注重社区教育供给内容引导分层

社区教育供给内容是社区教育内涵发展的核心，影响着社区教育供给是否有效。社区教育供给内容不断优化的关键在于精准对接需求，注重社区教育内容的系统性与层次性，应当“坚持康乐性与进取性相结合，既要满足居民的兴趣爱好，又要满足他们日常生活和参与社会的需要”[14]。一方面，既要基于“社区性”设置满足本区域居民普适性需求的主体课程，又要根据居民需求差异建设具有本社区特色的个性化课程；同时还要注意发挥社区教育“教育性”的引导作用，在社区教育供给内容中注意宣传和引导社区居民学习那些可能不感兴趣但是需要知道的内容，如国家安全、生命教育等；另一方面，供给内容要注重系统性和层次性。既要注意面向个体、社区和社会发展，系统性提供供给内容，又要兼顾共性与个性需求，按照学习者不同的需求层次对不同年龄群体进行分类供给。

（三）融合数字技术，推进社区教育供给形式普惠共享

目前，从国家到地方陆续出台各类政策文件，要求扩大社区教育供给的形式和内容。一方面，利用技术优势，促进数字技术与社区教育深度融合。通过搭建社区教育供给信息化平台，建设各类数字化学习资源，为学习者提供多元化的学习选择；通过广播、电视等媒介形式扩大社区教育辐射范围，延展学习时空，为尚未跨域数字鸿沟的学习者提供学习机会，满足他们的学习需求，体现普惠性。另一方面，可以借助大数据、学习分析等技术分析社区教育学习者的学习行为和特征，了解学习者的兴趣、偏好及学习习惯等，构建学习者画像，在此基础上提升对其需求的精准识别和有效支持能力，进而提升学习内容推送的智能化和精准化。此外，还可以积极探索参观展演、研学游学以及团队学习、志4ff541681b1ac9f3b96f33136329187bc84c98f0e73feca24aee9dce9317087a愿服务等多种供给形式，以社区教育供给形式创新践行泛在普惠理念，促进社会公平。

参考文献：

［1］ 丁海珍.教育现代化视域下社区教育供给研究［D］.上海：华东师范大学，2023.

［2］ 靳希斌.教育经济学中几个理论问题的思考［J］.教育与经济，1998（1）：1-5.

［3］ ［8］ 范会芳，张宁.需求视角下社区教育供给机制的构建：以河南省社区教育实践为例［J］.成人教育，2021，41（4）：23-27.

［4］ 张胜军，孙建波.社区教育供给侧结构性改革的动因与路径［J］.职业技术教育，2019，40（34）：52-57.

［5］ 丁红玲，林红梅.社区教育有效供给研究［J］.中国成人教育，2016（1）：151-155.

［6］ 樊洋.供给侧改革下扩大社区居民教育资源供给路径：以上海市松江区S镇为例［J］.经济研究导刊，2022（9）：64-66.

［7］ ［13］ 陈岩.精准供给视域下社区教育联盟的结构要素与实践策略研究［J］.教育理论与实践，2020，40（22）：14-17.

［9］ 陈岩.“微治理”视角下社区教育供给策略研究［J］.开放学习研究，2020，25（1）：56-62.

［10］ 辛静.新公共服务理论评析［D］.长春：吉林大学，2008：36-55.

［11］ 教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见.［EB/OL］.（２０１６－０７－２９）［2024-08-27］.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2016n/xwfb_160729/160729_sfcl/201607/t20160729_273300.html．

［12］ 罗伯特·B.丹哈特，珍妮特·V.丹哈特，刘俊生，等.新公共服务：服务而非掌舵［J］.中国行政管理，2002（10）：7.

［14］ 米淑兰.北京市西城区社区老年教育需求调研与发展策略思考［J］.北京宣武红旗业余大学学报，2018（1）：50-58.

◎编辑 张 慧