基层政府回应拥挤的生成逻辑与治理策略

摘 要：在基层治理中，政府回应程序多样化和多渠道导致政府与民众间呈现出“强诉求—弱回应”关系，属事责任则增加了民众诉求与职能部门的衔接空间，进而导致政府诉求回应过程中产生“回应拥挤”现象。基层政府“回应拥挤”体现为：渠道多样性与诉求畅通呈现出弱关联性，回应制度导致诉求来源分散和难以前置识别；在属事责任下，多渠道诉求的回应主体为相关职能部门，但职能部门与诉求人缺乏直接沟通机制；政府回应链条延展是科层行政层级和交办督办制度所产生的结构性后果，因而“回应拥挤”呈现出必然趋势。破解基层政府回应中的“拥挤”现象，需要强化核心诉求渠道、优化诉求信息传递流程、明确属事主体回应责任、运用信息技术进行诉求识别筛选等，以期实现诉求人与行政体系内事权责任主体的有效对接和精准回应，提升政府回应效能。

关键词：基层政府；回应治理；民意诉求

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2024）06-060-（10）

本文系国家社科基金重点项目“特大型城市治理体系和治理能力现代化研究”（22AZD141）、国家社科基金青年项目“少数基层干部‘空忙’现象及矫治机制研究”（21CZZ036）、深圳市建设中国特色社会主义先行示范区研究中心重大课题“深圳党建工作创新案例与经验研究——民意速办”（SFQZD2401）的阶段性成果。

收稿日期：2024-06-16

作者简介：冯秀成 男（1987— ）深圳大学政府管理学院、全球特大型城市治理研究院副研究员

陈 文 男（1979— ）深圳大学政府管理学院、全球特大型城市治理研究院执行院长 教授 博士生导师

一、问题意识与文献回顾

在责任政府和服务型政府理念中，回应民意诉求构成政府治理合法性基础，是政府行政效能的直接体现［1］。政府对民众诉求能够精准识别和及时有效回应，是构成政府治理能力的重要维度。随着我国国家治理现代化的逐步推进，强化政府回应能力建设是未来政府治理现代化转型的重要方向。我国政府回应制度与渠道建设历经多次行政体制改革，尤其在政府信息化建设方面得到了改善，政府回应制度逐渐完善、回应能力得到显著提升。基于此，政府回应也成为学界对于政府治理研究的重要议题。在实证研究层面，学界主要从三个维度对政府回应行为进行研究。

一是结构主义视角下的政府回应行为分析。此种研究遵从结构—行为的视角，即分析政府回应作为一种主体性能动行为，其背后所蕴含的结构性因素对其产生何种影响。结构主义视角强调政府回应不是单一的政府行为，而是政府在政治结构中所产生的基于某种行为逻辑和策略的能动选择，并在此基础上对政府回应行为的差异性、多样性做出解释［2］。有学者认为地方政府回应的积极性受到上级政府监督机制和社会压力的影响［3］，也有学者指出互联网技术的运行导致政府舆论压力倍增，使其回应速度得到提升［4］。在诸如“市长信箱”“12345热线”等技术性回应渠道制度化过程中，政府回应民众诉求成为获取政绩点的重要考量，因而促使一些地方政府能够及时有效地回应民众诉求［5］。也有学者指出当前我国民意诉求渠道的开放性和政府管理体制的封闭性导致政府回应产生结构性困境［6］。

二是政府回应行为的因果机制分析。此种视角关注政府回应民众诉求行为中的各种运行机制，用以解释具体政府回应行为中的因果关系。有学者指出我国政府回应机制的五大基本要素为回应主体、客体、对象、渠道和反馈，并进一步将回应机制划分为控制型、管理型、参与型［7］。也有学者将政府积极介入诉求渠道管理的方式界定为公众导向型政府回应模式［8］。对政府回应“阻滞”现象的分析关注为何在我国政府回应制度愈发完善的背景下，仍旧产生回应效率低、回应不及时的现象，学者们给出诸如“有限回应”［9］“压力回应”［10］“选择性回应”［11］等各种解释。又如，将政府回应作为政府决策的一种运行机制，有学者指出回应机制有助于提升政府决策的共同性和开放性［12］，也有学者从信息技术运用来分析网民政治话语如何被纳入到政府回应过程中来，成为民意表达的重要机制［13］。

三是过程视角下的政府回应行为分析。此种微观路径关注具体诉求回应过程中的政府行为逻辑及其特征。由于诉求表达和民意回应是一个动态的、在具体情境中的政府与民众互动过程，因而不少学者强调要在具体情境下研究政府与民众互动中的行为逻辑。有学者指出政府回应过程中遵循利益至上的理性逻辑、公平优先的价值逻辑和惯性主导的积习逻辑［14］。也有学者指出，政府对民众诉求采取分类回应策略，如涉及民众权利类、政府及官员类、公共事务类等不同性质的诉求，政府的反应、处理和回应时间都有不同［15］，产生钟摆式回应行为［16］等。有研究关注政府回应过程中存在着政府主动“制造回应”来引导政府与民众有效互动［17］，还有研究关注基层选择性应付民众诉求的发生机理［18］。

以上研究对于政府回应的解释具有积极意义，但从政府回应的主客体关系来看，此种解释皆是从政府主导论的角度出发分析政府回应行为，对于民众诉求结构性特征有所忽略：一是未能分析当前我国民意诉求表达渠道和制度设置具备何种结构性特征，对政府回应带来什么样的影响；二是未能区分民意诉求识别主体与事权责任主体的差异性，即政府内部怎么分解民意诉求回应责任，导致将政府回应仅仅限定为政府对民众诉求的识别和吸纳，对事权主体回应诉求有所忽略。此外，学界对于新的诉求表达方式关注较多，但未能有效关注各种渠道之间的差异性对于诉求表达带来的影响，例如，网上诉求渠道增多并不一定减少实际诉求表达。

基于以上文献综述和分析，本研究的问题是：在民意诉求得到政府有效识别情况下，政府回应机制对于民意诉求的应对过程和行为逻辑呈现出何种特征？具体而言，（1）在正式与非正式的渠道下，民众利益诉求表达呈现出何种结构性特征？（2）对于政府行政而言，民意识别主体与事权责任主体之间的诉求信息传递机制是否畅通？（3）为何产生政府回应过程中的“回应拥挤”现象？

本研究所指的基层政府，即区县级政府以及最低一级属地的乡镇（街道）政府。在基层治理中，由于乡镇（街道）并未建立起严格意义上的职能部门体系，且乡镇（街道）属地治理权限不完备，因而，民众“讨说法”的主要对象在于区县级政府这一主体层级。具体的途径包括书记信箱、区县长信箱、书记大接访制度、12345热线、区县阳光信访平台、区县信访局，以及各种非正式的网络舆情平台等。这些渠道呈现出多元化、多功能的特征，并且一些诉求吸纳渠道设置了考核任务，即要求一定时限按照一定程序回应民众提出的诉求。这让基层政府回应民众诉求，成为理解基层体制运作的重要切入点。因而，民众诉求的表达方式与体制运作的基本逻辑之间存在一定的张力，导致基层政府虽然能够充分吸纳民众诉求，但是诉求作为信息在政府系统内识别、传递以及处理，却呈现出相对的失效状态。本研究即是分析体制吸纳、回应民意诉求过程中为何低效。

二、回应结构：诉求识别主体与属事责任主体的内在张力

当前我国政府回应制度强调政府广开言路和拓展民意诉求征集渠道，导致基层党委政府建立起主体多元体系。由于政府诉求收集渠道依托于不同的职能部门和各属地，而具体诉求所涉及的事权主体往往在于单一的职能部门，因而，在政府回应过程中，存在着诉求收集责任主体与诉求涉及事权责任主体之间的信息传YAjQhHYfvrU7dGbAnTlP/A==递与转换，构成政府回应的内在张力。

（一）政府回应过程中的主体类型

1.基层政府内的不同科层部门。有学者指出，县级党委、政府及社情民意机构是民意诉求的主要办理主体［19］。在政府回应的过程中，科层意义上的政府回应主体往往是不断变化的。从基层科层制结构来看，政府回应的主体类型包括县委、县政府、县级职能部门，以及更下一级的属地即乡镇党委、政府。由于回应主体存在层级差异，因而诉求人在向不同主体进行诉求表达时，所得到的回应行为有所差异。从广义层面来看，只要是属于党和政府对民众诉求的及时识别和处理，皆属于政府回应的范畴。

政府回应主体具有两个特征。其一，回应主体只有在同一层级的政府及其职能部门，才构成有效的诉求表达。其二，政府回应主体会根据回应的次数发生改变，即政府回应部门的层级会因政府回应的次数变动而变动。一般来说，政府回应过程先是从低层级主体回应，再到高层级主体介入，最后回到基层政府及职能部门进行回应，但其回应主体会根据不同的民众诉求呈现不规则的变化［20］。而政府回应中不同的主体类型决定不同的回应方式。面对民众的诉求，政府职能部门在舆论压力下一般选择被动回应的方式给予回应。在回应载体的选择上，民众对党委的诉求主要通过书记留言板、书记信箱等方式展开互动，对政府的诉求则主要通过市长信箱、政府门户网站留言板等方式进行。

2.正式与非正式渠道中的回应主体。政府回应是指在公众利益最大化的原则下，政府对社会及公众的诉求进行制度整合的互动过程［21］，这种互动过程首先涉及政府回应渠道的问题。政府回应渠道可划分为两类，一类是正式回应渠道，一类是非正式回应渠道。正式回应渠道是指在回应组织系统内，依据一定的组织原则进行沟通与回应的方式，如通过市长信箱、市长留言板、人大代表政协委员提交的民众诉求意见、信访件等向政府权力中枢表达民众及个人诉求。

非正式回应渠道是指正式回应渠道之外的信息交流与传递，是正式回应渠道的有机补充，主要是信息媒体，例如贴吧、微博、网络论坛、微信公众号、民意诉求小程序等。非正式回应渠道往往能较为灵活且迅速地适应民众诉求的变化，精简政府回应的程序，并能获取大量通过正式回应渠道难以获得的信息。但在非正式回应渠道上，新闻媒体作为政府信息公开与回应的重要载体，当社会UxAMolH31Zy0ahECN/FBDQ==上出现不利于政府的负面信息时，政府需要及时取得回应的主动权。因此政府回应主体发布信息与舆论引导均具有单向性，不重视双向交流对话，流于形式并缺乏平等沟通意识［22］。

（二）属事责任：民众诉求回应的事权主体

诉求回应的事权责任主体主要是具体的职能部门，即与民众诉求直接相关的业务部门。这些业务部门是专项工作开展的责任主体，具有行政法意义上的主体权力。由于民众诉求大多是具体的事项及利益纠纷，有学者通过人民网“地方领导留言板”21万多网民发帖和政府回应资料，考察在网络空间中民众关注的议题类型，发现民众对就业、交通、企业与文化娱乐等经济发展议题的关注度最高，其次关注较高的是环境保护、医疗卫生、教育与社会治安等民生福利类议题［23］。因而，在政府回应民意诉求时，行政体系对诉求识别和吸纳之后，还存在着将诉求交由具体的职能部门进行问题解决，即事权责任主体在诉求回应中占有重要地位。

民众诉求回应的事权主体会根据不同的议题归属、诉求主体以及议题的复杂程度采取不同的回应策略。一般而言，较为强势的诉求主体和复杂程度较低的议题更容易获得地方政府的回应，而相对弱势的诉求主体且复杂程度较高的议题则难以得到地方政府的回应。如农村环境保护类议题因复杂程度较高，导致诉求回应的事权主体做出的回应性较低。农业农村与就业等相关的议题因诉求主体较为弱势，则同样导致回应性较低。而拆迁征地等相关的议题不仅复杂程度高且诉求主体较为弱势，因此诉求回应的事权主体很少对此类议题做出回应。民众诉求回应的事权主体为相关职能部门，但职能部门与诉求人之间的沟通存在单向性，政府回应的政治平等性与回应能力建设较为薄弱。

在属事责任制下，诉求回应主体的作用与人的因素显得十分重要。政府并非抽象的，政府工作人员是其重要组成部分。在政府回应的过程中，诉求回应的事权主体是与民众诉求直接相关的专项工作开展的责任主体，其中政府主要领导人及相关职能部门负责人发挥的作用最大。在基层政府中，主要领导人具有更为集中且实在的权力，领导人不仅对基层政府工作人员的影响突出，对民众诉求的回应影响更是显著。民众诉求回应渠道是否畅通，关键取决于基层政府领导干部是否重视，主要领导的命令是诉求回应主体的重要动力。需要注意的是，基层政府领导人在政府回应民众诉求的过程中所发挥的作用并非完全根据科层制结构下的部门分工责任，更多是按照越级干预发挥作用。一般情况下，民众的诉求如果能够获得政府领导人的重视，都会得到较好的政府回应效果。当前我国的地方政府回应体制较为迟钝，民众认识到政府领导人在政府回应过程中所发挥的关键性作用，当制度无法满足民众的利益诉求表达时，民众往往将希望寄托于政府领导人及上级政府部门，直接导致政府诉求回应主体与事权主体出现分离。

（三）诉求回应主体与事权责任主体的分离

从回应过程来看，政府及行政负责人作为民众诉求回应的关键调节点，通过科层制传导自上而下的制度压力，从而影响与民众诉求直接相关的职能部门对诉求的回应程度，导致相关职能部门回应民众诉求时根据情景因素的差异而表现出不同回应的态度。同时作为专项解决民众诉求的责任主体在回应民众诉求时面临的不是社会直接给予的压力，而是自上而下传导的制度压力，使得民众诉求回应主体与事权主体呈现脱钩的状态。即诉求来源渠道多样，但多样化的诉求收集主体，并不是这些诉求具体需要处理的事权责任主体。例如，一项涉及民众宅基地的诉求，如果通过市长信箱提交，市政府办公室即是诉求回应的主体，但这一事项的事权主体，即能够处理和解决诉求的责任单位在于市政府职能部门——市住建局。根据属地原则的要求，需要将涉及民众宅基地的诉求分到相关责任单位并由其落实，因而此项诉求需要从市政府办公室转交到市住建局。在此过程中，市政府办公室作为诉求回应主体，需要在规定时间内向诉求提出人做出回应，同时，住建局也需要在规定时间内向诉求提出人做出回应。因程序较为繁琐，容易出现政府回应不及时且不到位的现象，造成民众对政府回应的不满。

在民众诉求回应主体与事权主体分离的情况下，这种回应模式不利于诉求信息在政府体系内部传递，政府回应链条被迫拉长，回应行为缺乏常规化与制度化操作，降低了政府回应的效率与质量。一方面，对于民众诉求表达的信息收集、分类、处理与反馈都需要一定的时间，在层级制结构体制与条块体制中，按照属事责任原则，民众诉求表达的信息不仅会在同一层级政府部门内部流动，也涉及不同层级政府间的沟通，诉求信息沟通影响到政府回应的效率。民众的诉求往往是复杂多变的，一项诉求可能涉及多个部门，即该项诉求可能需要多个事权主体进行协商，接收诉求的回应主体是否有权责协调各部门极大地影响了回应质量与效率，而质量与效率是评价政府回应力的重要指标。另一方面，由于民众诉求回应主体与事权主体呈现脱钩的状态，导致政府在对民众的诉求作出回应时，对回应载体的运用随意性较大，缺乏应有的规范化与制度化。同时政府回应的动力并非来自社会与公众的压力，而是来自自上而下传导的制度压力，因此在实际操作中，政府往往将民众提出的诉求与回应形式化，忽略了政府为民众解决直接利益诉求才是政府回应的本质所在。

三、政府回应过程中的“回应拥挤”产生逻辑

政府回应过程中的“回应拥挤”，即指由于诉求渠道的开放性和多样性，导致回应过程呈现出民意表达的“强诉求”和政府被动式的“弱回应”，以至于政府回应行为呈现出难以有效识别和筛选诉求人的真实意图，并产生重复回应和多次应答却难以有效解决诉求的困境。强诉求-弱回应背景下所产生的回应过程中“回应拥挤”现象是当前我国政府回应制度和实践机制的双重结果。

（一）政府与民众关系：“强诉求-弱回应”特征

在既有的政府回应制度背景下，正式回应渠道的多样化促使民众提出诉求的有效渠道大大增加，同时，由于诉求表达具有个体差异性，推动民众在诉求表达时往往采取多渠道的形式进行。因而，当作为整体性的地方政府在通过不同渠道获取民众诉求时，地方党政体制需要就来源广泛的民意诉求进行有效的、及时的回应，以至于产生“强诉求-弱回应”的特征。

1.强诉求的产生：多样性和刚性诉求表达机制

民意强诉求的产生，即在诉求多样性机制下，诉求能够通过有效的方式为政府所接受，但此种诉求表达对于政府而言并不构成行政责任，政府回应的要求在于对民众诉求的及时回应。强诉求并未能够有效转化为回应主体的有效回应、积极回应，行政体系对于民意强诉求往往采取“不出事”“事后回应”“甩锅”等方式来处理，这即体现出政府回应出现强压力但未能维持治理有效性。民众诉求表达渠道增多以后，导致政府需要抽出一定的行政资源来吸收民意诉求。诉求表达机制BJWBq4LfY9Jta/5tvPPEe2n7T8Pu7/vc+/4JbaUAZrw=本意是为了广开言路，使得民意诉求表达能够有效对接政府行政体系，即民众有诉求能够找到政府进行适当表达。当前我国的民意诉求表达渠道较为丰富，对于提升政府吸纳民意的能力有积极的作用。但由于行政体制的内部主体较为多元，将一些非正式回应主体纳入到诉求吸纳对象中来，使得政府需要耗费一定的行政资源来对民众诉求进行回应。

2.弱回应现象：压力机制下的政府被动策略

由于政府对民众诉求的回应是政府形象和治理能力的重要体现，因而不少地方政府注重对民意的及时回应。同时，由于在诸种回应制度规定中，例如信访件的回应有严格的时间和程序规定，使得政府回应行为必须按照一定的程序来进行。因而，过度注重回应形式将对回应效果产生影响。一些政府回应的创新被纳入到政府亮点工作考核之中，来自上级政府和部门的考核压力，使得地方政府必须有效应对民意诉求。在诸如“12345”“市长热线”等标准化的回应制度规定下，政府回应变成一种责任机制和压力机制，即回应行为是否标准化和程序化，成为考评政府回应能力的重要标准。此种行为逻辑导致政府回应的压力增强，政府回应的本质产生一定程度的变异，不利于政府与诉求人的有效互动。

（二）回应过程不合理：难以精准识别与缺乏有效整合

从诉求表达有效性来看，诉求人与行政体系内事权责任主体的直接对接，是诉求表达最高效的理想化形式。例如，民众具体的利益诉求需要直接与能够解决此诉求的职能部门或直接相关属地进行对接，且后者能够在行政职能范围内有效解决民众提出的合理诉求。在此过程中，影响到政府回应有效性的关键在于：政府对民意诉求的有效识别，行政体系对诉求意愿的有效传递。

1.行政体系难以精准识别民意诉求

在压力型体制下，职能部门缺乏直接对接诉求人进行回应的压力和动力，即无法对诉求人的意见进行有效的回应。因而政府拓展了多种诉求表达渠道，期望行政体系能够广泛地、深入地接收民意诉求。但广泛增设渠道与诉求有效回应并没有较强的相关性，其原因在于诉求识别后，能否有效转化和对接到具体的事权责任主体，以及其是否能够及时有效地处理诉求。

由于诉求来源渠道的多样化，以及责任主体之间的差异性，导致同样诉求在多渠道上的提出，难以进行有效的精准识别。具体而言，多样化的民意表达机制，使得诉求来源更加广泛，行政体系内的各种诉求识别主体，需要通过一定的行政资源来收集和预处理这些民意诉求。同时，还需要将民意诉求从识别主体有效转移到事权责任主体。正如研究者曾到中部X市职能部门调研时，向市住建局负责民众诉求回应工作的干部了解到：同样一个信访件，前前后后我们需要多次多处回复，要给市委督查室、市政府办公室、信访局，甚至是电子政务办和乡镇（街道），只要是他在这些渠道投递过了的，我们都要给出正式回复，而且回复有时间限制，这样导致我们每进行一步，就要汇报一步。本来一个简短的时间，我们处理完了给他一个答复即可，结果因为程序规定，浪费了大量时间，事情越拖越长①。

2.行政体系在接收诉求后难以进行差异化整合

由于民意诉求表达具有较强的个体差异性，因而此种差异性在通过多样化的渠道进行表达时，政府系统内部的各平台和责任主体，并未有适当的诉求整合机制。即使在具有诸如“阳光信访平台”等信息化技术手段支持下，民意诉求的差异性和个体化特征仍旧难以有效整合。在此背景下，政府回应呈现出“头痛医头、脚痛医脚”的应付行为，即有什么诉求就对应回复什么诉求，一旦诉求呈现大量的重复和相似，行政体系就难以去做出有效的调整和优化。当作者向督查室工作人员询问“何种方式能够解决此问题”时，工作人员J某称：

要明确诉求信息来源渠道，各种来源渠道要有一个初步的识别，不能什么事情都直接往我们这里集中，要把一些不必要的、不合理的诉求去除掉。另外，所有的意见来了以后，需要有一个整合、筛选，重复的、反复提过的、相似的，也要去掉。还要把回应时间延长一些，把一些老大难的问题，留给相关部门去认真处理，一次处理不好，就多次处理，你不解决，后面不停地投诉，又要花大量时间去回复，形式大于内容了，解决不了真问题②。

对于诉求识别主体与事权责任主体之间关于民意诉求信息传递是否通畅，J某称：

这个是通畅的，只要我这里交办及时，他们都能够收到诉求件，这些都是要登记，不停督促解决的。有一些影响比较大或者说反复在上访的问题，市长会不定期地问，我们也要督他们做事，不然领导问起来一问三不知，这不行③。

由此可见，民意诉求能够有效在行政体系内传递，但此种传递渠道所依靠的是政府条块关系中的科层制逻辑，诉求信息并未在此过程中得到有效整合。由于诉求回应主体与事权责任主体之间的分离，导致诉求信息沟通增加了政府回应的成本。

（三）政府“回应拥挤”：行政资源浪费与回应行为异化

在政府回应过程中产生的“回应拥挤”现象，指的是当前我国地方政府回应制度背景下，由于民意诉求表达渠道机制繁多、诉求吸纳主体与事权责任主体分离以及诉求回应链条过长等原因，导致的政府回应过程中产生的诉求信息传递效率不高、责任主体不够明确、政府回应效率有限且造成行政资源浪费的现象。此种现象的产生表明地方党政体制在与民众诉求互动时所体现出来的政府行为逻辑，也体现出开放性体制对于民意诉求的认知态度和回应策略逻辑。

“回应拥挤”的产生，体现出当前我国地方党政体制在回应民意诉求时所采取的治理逻辑在于：利用多样化渠道来提升政府对民意诉求的识别能力，以有效降低民意诉求信息不确定性对于政府治理风险带来的挑战；在吸纳民意诉求同时，地方行政体系能够通过“属事责任”将民意诉求传递至具体的职能部门来进行压力传导；地方党委政府通过强化诉求回应过程的监督管理，使民意诉求所涉及的问题能够得到有效的处理和解决。在此种治理逻辑下，政府动员行政资源对民意诉求进行吸收和回应，但从本质上来讲，此种民意诉求政府回应的链条过于冗长。地方政府并未有效建立起诉求人与事权责任主体之间直接且有效的政府回应机制。例如，诉求人由于不同诉求提交渠道的程序有所差异，导致同一诉求到达回应主体的时间有先后，而在回应主体向事权主体交办诉求时，又产生时间上的差异。在此情况下，同一诉求表达在不同时间内到达同一事权责任主体，因而，作为事权责任的主体，需要在规定时间内对同一诉求做出不同的答复，导致相关职能部门需要针对同一诉求进行多次回复。以至于在回复诉求人的过程中，多次产生诸如“您的意见正在办理”“您的意见正在开会研究中”的应付性回应。

四、提升政府回应效率的对策与建议

基层体制与民众在诉求表达和回应上所产生的“回应拥挤”现象，并未否认体制的合法性及有效性。但是，此种现象体现出体制与民众互动时存在程序不够优化、机制不够顺畅的不足。因而，需要从诉求回应机制、诉求表达机制和回应责任关系等方面治理政府回应中的“回应拥挤”现象。

（一）精简和优化民意诉求吸纳核心机制

当前基层政府吸纳民众诉求的途径和渠道较为繁多，且各种渠道之间缺乏协作和整合。这些关于民意表达、吸纳渠道的制度设置，充分体现出党和政府对民众诉求的高度重视。在基于执政合法性的基础上，通过创制各种政府吸纳民意的制度规定，的确是强化政府与社会有效互动的治理机制。但是，由于诉求表达和吸纳机制归属于不同主体，此种回应制度的责任界定，使得不同的广义的属地政府这一主体之下，还存在着具体的行动主体。同时，诉求吸纳主体与诉求回应主体又存在着差异性。例如，在全国推广的“市长信箱”制度，为民众与政府核心部门的诉求表达对接提供了便利。但是，诉求如何从政府核心部门移交至具体的诉求回应部门，则存在着机制不清晰、路径不顺畅的状况。因而，在诉求表达和吸纳的制度设置上，需要强化诉求信息渠道的正式性、权威性和有效性，使得政府与民众的诉求互动程序更加规范。在数字政府和智慧政府建设的新背景和新形势下，需要进一步整合原有的多渠道反映机制，便利民众和政府之间的互动，利用智能技术辅助处理民众诉求，增强民意诉求的整体性回应能力和有效办理民意诉求的能力。

（二）优化行政体系民意诉求整合机制

渠道分散、整合能力弱，是当前基层政府诉求识别和吸纳机制存在的不足。分散的诉求吸纳渠道导致诉求难以得到初步整合，产生分散回应、重复回应等现象。因此，应设立由专职部门对民意诉求进行有效筛选和整理，使得民意诉求能够类型化、专业化、精准化分流。科层体制与民众诉求的对接应当是多元、开放和高效的。由于民意诉求存在着个体化、复杂性和不确定性，因而，科层体制需要将民意诉求进行筛选、识别和整合，使民意诉求能够更加精准地移交到具体的政府职能部门，提高民意诉求对接的精准度。推进城市社会治理的信息化、数字化、智能化和智慧化改革，将大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿信息技术深度嵌入民意诉求服务领域，探索和应用民众诉求的智能分类与分拨、智能客服机器人使用等技术。

（三）简化行政体系内的诉求信息传递流程和督办程序

民意诉求虽然能够被基层政府充分吸纳，即体制能够迅速识别和接受民意诉求，但是民意诉求作为待处理的信息，却在官僚体制内部传递时缺乏整合机制和高效的分流渠道。同时，由于诉求在体制内传递和处理时，是依托于属事属地责任压力来进行监管的，这导致职能部门或者属地是在“唯上”地回应诉求，而不是直接对接民意诉求人的意见。因而，需要简化行政体系内诉求信息传递的程序，使得诉求人能够直接与解决事务的职能部门对接，使职能部门集中精力去回应处理个体化诉求，减少其程序化回应的次数，避免只注重回应程序和轻视回应效果的倾向，可通过相关创新制度的设置和技术手段的实现简化行政体系内诉求信息传递的程序。

（四）强化政府诉求回应的整体性

就基层政府治理而言，要真正提升政府回应能力，应当提高政府的整体性治理绩效。虽然民众诉求是个体化表达，但是民众诉求也是集体意志的呈现。对于民众集中反映的诉求，需要通过政府一揽子政策来集中解决，而不是通过重复回应和问题导向的治理策略。对于民意诉求而言，基层政府应当通过诸如“政府十件实事”“民生事项”等纳入政府工作报告的制度性公共项目来一揽子有效解决，从根本上解决民意诉求的问题来源，以积极的政府治理行为和主动治理来回应广大民众的利益诉求。

五、总结与结论

民意诉求结构性特征以及政府回应机制将对政府行为产生影响。由于民众诉求偏好侧重于与自身利益相关的个体化诉求，因而导致民意诉求回应的事权责任主体多是以具体业务工作为主的职能部门。而当前我国地方政府回应机制侧重于“广开言路”，地方党政体制内部设立多元化渠道来吸收民意，即诉求接收主体的广泛性与诉求事权责任主体的分散性存在内在张力。此种结构使得政府回应过程中产生民意诉求吸纳识别、诉求转交和诉求回应的流程，并且由于此流程涉及科层制内不同的责任主体，因而在政府回应过程中的诉求信息和压力传导，产生了一定的偏差，导致“回应拥挤”现象的产生。

民意诉求呈现出多维、零散和个体化特征，导致政府难以做到民意诉求精准化识别。民意诉求呈现出愈发强烈的个体化特征，导致集体诉求降低而个人随意性诉求、私人诉求增多。对于普通民众而言，乡镇或街道一级政府在政府回应中是较低层次的政府主体，由此导致民众往往向更上一级政府表达民意，而区市一级政府由于科层化凸显而缺乏做群众工作的空间，因而难以对民众诉求进行有效的熟知和理解。这种诉求表达特征与诉求对接方式的差异性逻辑，导致地方政府与民众互动时呈现出疏离感。虽然当前我国设定了较为完备的民意诉求表达制度，但在政府治理过程中，诉求能够被有效重视和回应，仍旧依赖于行政体系对于诉求回应压力的感知程度，仍旧是被动式的压力回应逻辑。

政府内部组织构成及其责任关系对于政府回应效能有重要影响。地方政府由诸多明确的责任主体所构成，而民意诉求往往有明确的事权责任主体，诉求表达机制即是要实现个体化的诉求表达与行政系统内明确事权主体之间的有效对接。政府对民意诉求的及时回应即是要实现具体责任主体与诉求人直接对接，并作出精准回应。当前，由于民意诉求传递渠道和机制呈现出多维度特征，即民意诉求表达和吸纳的制度设计存在冗杂的现象，政府识别民意诉求时难以有效集中和实现初步精准识别，导致政府在回应民意诉求时，出现追求回应形式而忽略回应效果的倾向，更加侧重于动用行政资源来解决诉求。“回应拥挤”现象的产生，即是由于政府回应需要行政体系内的相关责任主体对诉求进行有效的分类、转接和过渡，因而拉长了诉求回应的过程，降低了回应效率。

党政体制构成地方政治运行的结构性背景，政府与社会关系即处在这样的结构因素之中。对于地方政府而言，民意诉求是一种外部化和存在不确定性的治理因素。例如，民意诉求能够促进一些大型公共工程的有效落地，民意诉求也能够在具体情境中演化成为影响地方政治生态的重要因素。在信息化时代，地方政府与民意诉求之间的互动，成为舆论场域中的重要议题，这种来自于公共舆论上的评论压力，也会导致地方政府对于民意诉求的态度有所变化。另一方面，政府治理也是一项行政资源分配的过程，政府回应民意诉求受到行政资源有限性的制约。民意诉求涉及的具体利益表达，通常需要政府动员大量行政资源去解决和回复。在此种逻辑下，地方政府采取有选择性的回应和“消极回应”来降低民意诉求回应的压力。

注释：

①资料来源：访谈中部地区X市住建局科员HQ，编号：20201213HQ，访谈时间：2020年12月13日。

②③资料来源：访谈中部地区X市住建局科员HQ，编号：20201213HQ，访谈时间：2020年12月13日。

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Generative Logic and Governance Strategy of Grassroots

Government Response to Congestion

——Tracking Analysis Based on the Opinions of X City Mayor

Feng Xiucheng / Chen Wen

Abstract：In grass-roots governance， the diversified and multi-channel government response procedures lead to a “strong demand-weak response” relationship between the government and the public， and the functional responsibility increases the connection space between the public’s demands and functional departments， which leads to the phenomenon of “response congestion” in the process of government response. The “response congestion” of grassroots governments is reflected as follows： the diversity of channels shows a weak correlation with the unimpeded appeals， and the response system leads to scattered appeals sources and difficult to identify in advance; Under the materialistic responsibility， the main body of the response to the multi-channel appeals is the relevant functional departments， but the functional departments lack a direct communication mechanism with the appeals. The extension of the government response chain is the structural result of the bureaucratic administrative level and the system of assignment and supervision， so the response congestion shows an inevitable trend. To solve the “crowding” phenomenon in the response of grassroots governments， it is necessary to strengthen the core appeal channels， optimize the appeal information transmission process， clarify the response responsibilities of the subject matter， and use information technology to identify and screen appeals， so as to realize the effective docking and accurate response between the claimant and the subject matter and responsibility in the administrative system， and improve the response efficiency of the government.

Keywords：The Basic Level Government; Responsive Governance; Public Demand

（责任编辑 周 巍）