面向韧性治理的法治形态

摘 要：韧性治理是应对风险整体化、复合化与非传统化的全新理念与实践范式，关系到国家风险治理体系与能力的创新发展。韧性治理的本质特性是适应风险，其将现实化为风险治理的长期性、全面性以及复杂性，并对法治发展造成一定挑战。面向韧性治理的法治应当作出调整，形成适配形态。法治应当围绕权责结构这一关键节点，促成治理机制的融合，保证依法治理与有效治理的统一，推进规则体系的融合开放、组织机制的互嵌互补、治理程序的公正高效与治理工具的多元灵活。立足韧性治理转型背景，实现法治形态的适配，还可以从法律体系理念融贯性、法权调整机制以及治理主体制度联结等进路展开。

关键词：韧性治理；法治形态；风险共治；风险社会

中图分类号：D815 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2024）06-045-（15）

本文系重庆市社会科学规划重点项目“重庆探索超大城市韧性建设法治化研究”（2024ZXZD31）、重庆大学中央高校基本科研业务费项目“数智时代超大城市韧性治理的法治化研究”（2024CDJSKZK09）的阶段性成果。

收稿日期：2024-05-21

作者简介：宋宗宇 男（1968— ）重庆大学法学院教授 博士生导师 重庆大学建筑与房地产法研究中心主任

何文浩 男（1991— ）重庆大学法学院博士研究生 重庆大学建筑与房地产法研究中心研究人员

一、问题的提出

党的二十大报告强调，“提高城市治理水平”“打造韧性城市”。其要义是将韧性理念融入城市治理之中［1］，增强城市系统应对内外部干扰的承险能力与恢复能力，最终让城市更具韧性。当前，城乡二元结构不断破除，城乡交流日益频繁、发展深度融合。乡村固有风险与城市“下乡风险”彼此交织、互相作用，逐步形成了全域式风险聚合样态。韧性理念将由城市延展至乡村风险治理场域，韧性乡村由此形成［2］。因而，韧性治理作为风险治理的全新思路，在城乡两域均具有高度普适性。鉴于韧性城乡是“物理与社会的结合体”［3］，韧性治理不仅涉及城乡空间的规划塑造，还关联了组织构造、制度设计与政策实施等公共行政议题［4］，其本身蕴藏着国家风险治理体系与能力的创新发展问题。

韧性最初指称工程与生态的韧性，表现为干扰抵抗力与系统稳定性。随着风险的整体化、复合化与非传统化，韧性的概念内核逐渐转向适应韧性［5］。据此，韧性治理的核心特征在于适应风险，追求的是城乡等系统适应内外部风险的体系优化与能力提升。一方面，不同于传统的防御性治理与脆弱性治理，韧性治理反映了某种“耐险”思路，强调城乡系统与风险的共生共存，而非对抗外部威胁与消除内部脆弱性［6］。另一方面，单纯依靠政府难以应对风险演变，风险治理效能难免会削弱。随着风险波及范围扩大，利益相关主体不仅会产生新的治理诉求，也将呈现出巨大的治理潜力。故而，韧性治理也具有风险共治的意味。此外，现代社会的风险演化兼有历时性与共时性等特征，韧性治理在时间维度上还具有长期性意涵。

目前，学界研究主要集中在城乡空间规划、风险防控逻辑演进、韧性评估指标构建以及治理机制设计等方面，尚未对韧性治理与法治的关系予以必要关注。法治是风险治理的根本遵循，韧性治理应当依靠法治来保证治理主体有序互动、机制有效互嵌以及系统内在协调。同时，风险治理也应当着力于“健全各方面制度，完善治理体系”且“善于运用制度优势”［7］。法治不光要为风险治理转型预留制度余地、供给制度框架，还应自觉地将“自身的品质与价值理念接受相应的锻造”［8］。然而，法治的常态化治理特性与韧性治理的不确定情境之间始终存在较大张力。新兴治理主体、诉求以及规则不断涌现，极可能削弱法治的形式理性，挑战法权结构塑造的传统逻辑。针对以上问题，既有的法治理念与体系应当如何回应？又应当如何促进法治建设与韧性治理效能更好地融合呢？

据此，本文拟探究面向韧性治理的法治形态。法治形态的本意是与法的价值理念相契合的制度形式和实践样态［9］。以法社会学的观点来看，面向韧性治理的法治形态还包括如下命题：一是系统性命题。法律系统作为社会的子系统，具有明显的认知开放属性［10］。在风险治理层面，该种属性体现为法律系统对风险的吸纳、学习与适应等能力。当然，相较于狭义的法律而言，法治概念还蕴含法律的价值追求、制定实施等意涵。故而，面向韧性治理的法治形态具有系统论意味。二是回应性命题。既然法治需要将韧性治理视为认知来源与矫正机会，那么题中之义则为在回应风险治理韧性转型的过程中，法治需要调整的是什么？不容撼动的又是什么？这也符合“回应型法”的概念要义［11］。

二、风险治理转型与法治发展的挑战

“打造韧性城市”既反映了国家对风险认知与应对的思路转变，也将促成新的风险治理格局，深刻影响法治的发展。一则，风险的韧性治理作为大政方针，将逐步延伸至法治建设之中，从而极大地健全国家韧性［12］。二则，传统风险治理效能递减与韧性治理格局形成，也将揭示既有法律制度韧性的不足，甚至对法治发展形成一定挑战。

（一）风险治理的韧性转型

风险治理的转变，源于风险认知的转变。传统意义上，自然灾害、疾病瘟疫与战争破坏等因素严重威胁了人类社会的存续发展。而随着社会生活空间的拓展，人员与资本等要素流动加快，风险的波及范围拓宽、损害后果难以估量。同时，科技进步也酿成了新的风险，造成城乡生态系统失衡、生态环境恶化等负面效应。互联网发展虚化了社会生活的空间界限，拓展了风险的蔓延范围。从制度性角度而言，城乡风险源于城乡治理难以匹配城乡属性的变化。例如，当城市属性从生产、集聚转向消费、要素流动时，城市治理机制调整与基础设施建设一旦滞后，将引起生态环境破坏与治安恶化等问题［13］。总的来看，人类社会为风险所笼罩，已逐渐成为巨大的风险聚合体。现代社会风险的系统性与不确定性，对风险认知产生了如下影响：一是风险现实化可能性增大，损害后果与范围难以有效预估，风险的链式反应与次生效应逐步显明化；二是新旧风险交织叠加，极大地提升了风险治理的难度。基于以上认知，风险治理的韧性转型具有如下表现：

一方面，韧性治理反映了由“抗险”到“耐险”的策略变化。传统的风险治理主要采取“抗险减损”策略，其表现形式是应急管理、临时处置等运动式治理模式。然而，现代社会中风险所具有的多点爆发、高频发生与链式反应等现实表现，使得传统抗险策略的效能逐渐削弱［14］。运动式治理势必引起风险治理的碎片化与成本激增。因而，韧性治理要求与风险共生共存，主动适应与学习风险，借助风险学习综合研判风险趋势，推动风险学习成果向制度建设转化。在实践层面，上述策略变化又具有以下三点表现：一是重视风险治理的重要性，风险成为行政决策的考量因素。党的十八大以来，中央反复强调增强风险意识，并明确指出防范化解重大风险是各级党委、政府和领导干部的政治职责。风险识别与防范会影响央地政府决策。二是风险治理重心从城乡空间规划、设施建设逐步转向主体联动、资源调配等公共行政领域，并突出治理主体的扩权赋能［15］。韧性治理从物理层面扩展至社会关系层面。例如，《北京市韧性城市空间专项规划（2022年—2035年）》在空间设施基础上进一步提出了“强化社会共治的多元化治理能力”等举措。三是推动短期预警应急管理与长期系统综合治理相结合，完善风险监测、预警、评估、反应与恢复等治理体系。

另一方面，韧性治理蕴含着对刚性治理与柔性治理的取舍。刚性治理强调“强国家、弱社会”，表现为全能政府领导下的集中权威与统一行动。其优势在于集中统一，但治理成本往往过高，且不注重社会力量的参与协作。刚性治理还容易因利益分化现实而形成碎片化治理样态［16］。柔性治理则强调“弱国家、强社会”，立足自由主义理念，注重市场与社会机制，而政府只起指引与提醒作用。其优势在于激活市场与社会主体的治理能动性，但也容易引起行动的各行其是、资源的配置失衡、社会的对立撕裂。事实上，人类社会在风险笼罩下不自觉间塑造了“命运共同体”。风险整体化使得社会各系统与各单元难逃其害。此种攸关性使得社会成员产生了介入治理的诉求与能动性。以社会组织为例，其在城乡韧性治理中具有能动性。除专业性以外，社会组织更贴近风险治理的现实情境，能够确保政府决策的有效贯彻。而以公益服务为价值导向，社会组织通过组织、参与协商对话能够有效弥合矛盾，提升治理主体的行动能力。不过，社会组织在资源获取与嵌入范围上受制于政府不当干预，在风险治理中的公共性与自主性存在不足［17］。有鉴于此，韧性治理要求政府不断开放治理资源，拓展治理主体权限。

（二）韧性治理对法治发展的挑战

法治发展的原初动力在于调适政府与公民的法权关系，其经典逻辑是控制公权与维护私权，“稳预期”是基本的秩序追求。韧性治理的基本追求是风险治理效能，即治理目标与手段配置的动态适应性。依据风险的演化规律，动态适应性可进一步展开为韧性治理的长期性、全面性、主动性与复杂性等特性。同时，韧性治理并非公私法权独倾一端的治理模式：既修正政府全能主义治理模式，也反思自由主义治理模式［18］。以上表明，韧性治理与法治发展的动力逻辑存在一定冲突。

其一，韧性治理的长期性重塑法治的常态基石。日常秩序是法治秩序的主流。既有的法治理念与体系是对人类社会日常生活的归纳、调整与升华，主要维持日常秩序。即便应对纠纷冲突，法治追求的依然是定分止争后的和平稳定。而从成本效益衡量来看，法治真正有必要介入的多为普遍且长期存在的社会现实。换言之，法治建基于社会生活的常态事实，而对于自然灾害、瘟疫流行等风险，多运用“例外”“特殊”或“兜底”部分予以应对。风险社会中例外状况恐怕要成为常态［19］，且将内化为社会生活的组成部分。韧性治理的长期化对于法治发展的影响在于两点：一是原本属于非日常秩序的风险治理可能升格为常态秩序。法治中的“例外”“特殊”或“兜底”部分，将借由韧性治理逐渐实现原则化、一般化与显明化，风险因素成为规则生成与适用的重要考量因素。二是韧性治理的长期性往往与社会生活的未来性紧密相关。这要求治理者在规则设计与实施时要立足于“未来”［20］。法治理念与体系是对已有社会生活的经验总结，规则形成的起点与参照是“过去”。尽管法治也预留了原则与解释来应对社会生活的发展，但此种状态会不断加大规范原意与风险治理现实的疏离。风险治理的临时性措施会扭曲规则的文义射程，侵蚀其体系基础。

其二，韧性治理的全面化引发法权关系的调整。法治发展的经典逻辑是公私法权的截然二分：立法、行政与司法等公权的行使目的是保障私权，边界是私权不容侵犯。从权利观念而言，法治偏重于塑造消极权利，旨在促进个体的自我发展。然而在风险整体化等背景下，原有二分逻辑下的法权关系形态已明显滞后。一方面，在公私法权对立逻辑下，偏重拓宽公权的限度极可能引发公权滥用的机会主义。过度强调私权又难免会降低公权的治理效能。韧性治理则要求法权关系的塑造方向是由独倾一端转向积极与消极权利并重［21］。另一方面，风险的整体化拓宽了利益相关者的群体范围，此类群体获得了介入风险治理的正当性。但在原有的二分逻辑下，利益相关者介入风险治理的法权属性难以准确界定。有时，相关群体引起了风险（治理对象），却又是消除风险的重要行动者（治理主体）。同时，组织化是抵御风险的必然选择［22］，社会组织的赋能愈发必要，这需要加强政府与社会组织的对等合作。而原有的二分逻辑无法从根本上解决政府与社会组织的不对等关系（如行政主体与相对人的关系）。此外，风险预测评估往往需要专业机构参与，专家意见逐渐成为风险治理的重要决策资源。不过，专家与决策者之间也存在认知、目标与行动上的角色冲突，科学与政治在法权关系上难以互构共生［23］。

其三，韧性治理的情境复杂性模糊法治的实体可预期性与程序刚性。韧性治理涵盖社会、环境、技术、工程、组织与制度等六个方面［24］，聚焦于风险防控、空间塑造、技术规制、利益衡量与风险分配等情境。韧性治理内容与情境的复杂性，会导致法治固有的实体可预期性和程序刚性逐渐模糊化。例如，法治的重要价值在于公众对行为法律后果的稳定预期，司法与行政权力作出决断的依据，必须源于法律预先授权以及事实情境明确。因而，法治决断的本质是评估证据事实与既定规则的匹配程度，进而做出判断。韧性治理要求将风险作为考量因素。但风险类型、后果与波及范围的不确定性，导致其难以成为可靠的决策资源。韧性治理以风险的建构论证为基础，而非确凿充分的事实证据，这将挑战法治的可预期性。再如，风险的链式反应与次生效应导致治理情境不断切换，韧性治理应当适应此种态势。而法治蕴含的严格程序要求，很大程度上会导致风险治理滞后于风险变化［25］。严格的程序要求容易异化为两种极端：一是以程序履行为由拒绝、拖延治理职责的履行，酿成“有组织地不承担责任”乱象。二是“分级负责”“分类管理”与“属地管理”等要求异化为“多头管理”。此种形态导致风险治理出现各自为政、条块分割、政令冲突等现象。决策程序也可能因“多头管理”被无意义地反复开启，协调效率低下，有违程序正义。

其四，韧性治理的规则多元化稀释法治的形式理性。法治的形式理性首先表现为权威性，即法律由国家制定，且由国家强制力保障实施。规则制定权一般由国家独占。韧性治理应当实现共治：除了确保政府在风险治理结构中的“一核”地位之外，也应统合企业、行会、社团等“多元”力量，逐渐形成全主体、全领域、全过程的治理链条与网格。此种态势对法治形式理性的影响在于两点：一是为了增强风险治理效能，应当强化多元主体的自组织性与对风险的自适应性。属于自我调控规制的组织规则与行为规则将会大量涌现［26］。例如，社团章程中关于风险防控的规则，其效力来源并非国家而是成员自治。企业产品技术的风险防范标准也具有一定的规范功能［27］。有时，多元主体创设的规则还会填补、替代法律规则，这对注重形式与正式效力的法律规则产生了冲击。二是由于风险治理情境的复杂性，风险治理的短期性与长期性并存、局部性与整体性交织。如果说长期性、整体性治理尚符合法治普适性的话，那么偶发、单一与局部的治理情境则可能构成法治的“化外之地”。如何在这一情境中确保实质与形式正义的统一、利益与风险分配的协调、制度成本与效益的平衡，仍需要法治提供整套的判断标准。

三、面向韧性治理的法治形态之本体释义

面向韧性治理的法治形态含有制度韧性的强化要求，即增强法治对风险及其治理转型的适应能力［28］。具体可从三个层面展开释义：一是于制度形式而言，风险治理的韧性转型势必要求治理权责结构的变化；立足权责配置功能，法治应当实现制度形式的创新。二是于实践样态而言，风险治理的韧性转型也将引起各类治理机制的运行变化；法治应当通过实施优化促成不同治理机制的融合。三是于价值理念而言，在制度韧性强化过程中，法治变的是权责配置、机制运行与实效拓展，不变的是人民至上、公平正义等绝对价值。

（一）韧性治理权责结构的变化与法治形态的关键节点

在权责结构上，韧性治理的展开逻辑包括两方面：一是国家颁行政策法律的纵向权威；二是市场与社会中各类主体基于契约、组织规章乃至共同恐惧焦虑而形成的横向权威。统合以上权威，应当实现各类主体治理权责的适配。在现实层面，风险治理模式的转变潜藏着一定规律。一方面，改革开放不断向社会组织与市场主体扩权赋能，社会组织与市场主体的自组织性与环境自适应性不断增强，风险治理潜能被进一步释放。另一方面，长期的风险治理实践也使政府意识到，政府一元主导模式不仅会引发决策失误、资源配置错位等“防控不力”状态，有时甚至会出现治理停摆失灵的“无力防控”状态。政府的有限理性以及不当干预，还可能因科层制运作而积累、放大风险［29］。而在调配社会资源应对风险的过程中，政府逐渐认识到社会与市场中蕴藏着巨大的风险治理潜力，亟须有序有效整合。风险应对格局的整体性以及利益相关性，迫使政府、社会组织与市场主体不断谋求团结合作。

由此，面向韧性治理的法治形态之关键节点在于统合政府、社会与市场等主体力量，塑造新型的治理权责结构。其一，就治权主体而言，法治应提供的支撑在于肯定治理主体的多元化，明确韧性治理主体范围，保持涵纳新兴主体的弹性。当然，这也为治理主体纠纷的产生预埋了隐患，处理难点在于两点：一是治理主体的利益可能难以沿用“合法或违法”的二元模式进行裁断。有时，比例原则可能因风险社会中事实知识与价值知识的不确定而失灵［30］，而民主多数决等量化模式又容易诱发道德风险与伦理困境。二是政府与社会组织、市场主体同为治理主体，以政府作为纠纷裁断的单一权威，有时还面临程序正义的拷问。其二，从治权内容来看，法治供给的要点还应集中于实现治理权责的目标统合与功能协调，尊重意见的陈述抗辩，确保行为的权责统一。其三，从治权规则关系来看，规则间的冲突往往发生于主体利益冲突场合中，不同主体的利益往往源于不同规则的确认，因而，协调利益纠纷的关键节点还在于协调规则的效力冲突。面向韧性治理的法治既要运用“上位法优先”等一般原理，也应准确识别判断各类规则的贯彻、细化、补充与替代关系。

（二）韧性治理机制的融合与法治形态的主要线索

风险治理存在行政、市场和社会三种机制。不同治理机制在功能上有较大差异，在效用上也有各自边界与限度。为防止不同治理机制互相侵蚀治理效能，引起治理秩序失调，面向韧性治理的法治形态之主要线索是，促成不同治理机制在组织形式、价值诉求与作用机理等方面融合。

行政机制对应“国家权威”，组织形式是“行政科层”，风险治理主要依靠管制权威的运行，价值形态上以合法与效率为导向。在风险治理中，行政机制存在决策失误、权力寻租、信息传导链条过长等弊端，并通过科层结构放大风险。在压力型体制下，行政“命令—控制”模式还容易形成“过度治理陷阱”［31］，挤压市场机制与社会机制的效用空间，甚至吞噬公民权利本位的基础。再如，市场机制依靠“价格调节”，组织形式为“契约合意”，风险治理的实践逻辑在于产权的确认、流转和归属，价值形态上以经济理性为导向。但如若放任市场机制，市场主体基于逐利本性会采用价格失控等机会主义行为，甚至对风险袖手旁观。社会机制依靠“福利关切”或“焦虑恐惧”，组织形式是“公众自发”，风险治理主要依赖公众参与协商，价值形态上以平等和团结为导向。当然，社会机制也并非毫无弊端，其本身不仅存在行政化倾向，也容易过分关注自我利益，不以大局为重，这会对其自身效用形成反噬。

在韧性治理格局中，以上三类机制应当互相融合，法治应呈现包容性形态。其一，增进市场机制的治理效能。法治应提供的支撑在于强化产权界定保障，畅通资源的流转渠道，发挥以契约自愿为核心的市场机制作用，真正实现市场在资源配置中的决定性作用。其二，拓宽社会机制的治理场域，畅通介入渠道。法治应提供的支撑在于强化民主参与意识，塑造协商参与程序，厘清社会组织参与风险治理的界限，必要时指引协商参与规则的制定。其三，发展行政机制的服务职能，塑造弹性化政府。风险社会对政府责任的要求在于，政府应当提供风险应对的各类服务，及时回应社会需求［32］。韧性治理不以政府放弃风险管制为前提，而是要求政府应当结合风险治理的目标、对象与情境，有效伸缩政府职能，摆正主次定位。法治应提供的支撑在于明确界定风险管制的事权与财权，以强行规范塑造风险治理的行为底线，以程序规范预设决策方式，以责任规范设置纠错问责机制，确保风险治理不偏离公平正义价值。当然，在中国语境下，发展法治的包容性形态又主要表现为适度发展社会机制与市场机制的治理效能［33］。

（三）依法有效治理的统一与法治形态的核心问题

描绘面向韧性治理的法治形态，无法绕开依法治理与有效治理的统一问题。风险缘起、类型以及损害后果的不确定性，为风险治理寻求确定知识带来了极大难题。由于治理情境的切换，韧性治理实践又可能陷入纯粹的技术主义与相对主义，进而解构法治的规范主义与绝对价值。此外，风险治理的法治化面向之一是促成行政治理的规范化与制度化，但这又会引起相应悖论：随着风险治理情境切换以及内容扩充，新的制度将会不断涌现；此种态势会使得政府组织结构愈发复杂、制度协调成本不断增加、治理行动指南更加不一。因而，此时的提问方式在于如何处理法治形式理性、规范刚性与风险治理流变性之间的关系，实现依法治理与有效治理的统一。一方面，如何在韧性治理中固守法治的基本框架，重申法治中不容撼动的核心价值、基本权利、组织原则与关键方法。另一方面，如何在法治框架下拓展风险治理的效能，也有赖于法治预设一定的判断标准。

依法治理内含三重命题。其一，风险治理主体的行为均应有法律依据或授权。依法治国要求复杂的政治、经济与社会系统全部实现常态化，接受法律的规制与评价。韧性治理契合了风险治理长期性、整体性等特性，这为法治“规训”韧性治理实践提供了契机。同时，只有借助法律依据或授权，才能确保风险治理的过程稳定与后果可预期，韧性治理才可能实现长期化与整体化。其二，风险治理规则的法律优先。法律优先的经典表述是上位法优先。随着风险治理的全面化，各类治理规则将不断涌现并得以广泛应用。由此，各类治理规则的关系必须明确界定，治理规则的内容不得与上位法相抵触。例如，涉及韧性城市的空间规划事项，必须严格遵循城市规划的规定。其三，风险治理规则的法律保留。风险治理中关于行政组织调整、权责收放，以及关涉公民重大权利义务行为的作出，只能由法律明确规定。例如，为防控风险而设立的临时性机构，其权责界定分配均须严格依照行政组织规范进行。再如，抢险救灾中，政府对公民财产的征收征用，也必须取得法律授权。

有效治理包括三重要求。其一，风险治理的效益性。风险治理的长期化、全面化，必然导致治理范围扩展、成本增大与效能衰减。因而，风险治理的有效性首先表现为治理效益性，即以最小的治理成本获取最大的治理收益。其二，风险治理的精准性。风险判定本身是论证建构的结果，因果关联的或然性较强。资源配置与预防措施并非源于现实经验，在实践中存在治理错位的可能性，进而导致风险治理的精准偏移、效能降低。这要求风险治理精准到位，在预防、消除与修复等阶段及时跟进。其三，风险治理的灵活性。风险无处不在、不可预测等特性要求风险治理具备灵活性。政府依靠科层权威可能引起治理效能低下、决策失误、应急反应迟钝等问题。由于贴近风险治理实践，社会组织与市场主体具有独特的灵活性优势。风险的利益相关性迫使社会组织、市场主体必须立即响应风险。而社会组织、市场主体在信息收集反馈、资源配置、人员组织上也具有时空便利。因此，灵活性也要求合理发挥政府、社会组织与市b359add8f7a02afa10ddc924ef4ba09e50d25fd3bad1c1ea5003706333a198a9场主体的治理优势。

在“以人民为中心”的价值统合以及追求秩序的目标指引之下，依法治理与有效治理并无根本性竞争关系，而差异仅在于二者对于规范主义与功能主义的偏好不同。法治应当从法权、主观与知识三个方面促成统一。

其一，从法权角度来看，韧性治理所关涉的法权类型较为多元，既有政府常态行政权与紧急行政权，也包括人身权、财产权等公民基本权利。为追求风险治理的效率，维持整体秩序，政府不得不临时限制公民的合法权利。为了遏制政府因“父爱主义”而滋生专断行为，法治必须从实体、组织与程序等方面予以控制，设定相应依据，明确事权划分，规定合目的性裁量原则［34］，同时也应预先明确公民基本权利不得克减的类型，以及权利减损的救济途径。

其二，从主观角度来看，由于风险评估、管控上的信息不对称，政府、专家与公众之间容易出现信任危机，此种危机极可能引起反智主义与无政府主义，造成风险治理效能低下。反之，政府、专家与公众之间一旦形成信任纽带，将极大地促进韧性治理共同体的形成，增进治理行动的自觉性。法治是信任形成的基础，良好的制度实施本身就可以增进社会信任。不过，为强化治理的有效性，法治还应当拓宽协商参与的主体与事项范围，维护信赖利益，惩处失信行为。

其三，从知识角度来看，合作行动是以知识为依凭展开的［35］。风险不确定性解构了事实知识与价值知识。而在组织化过程中，个体的知识协调也存在无序现象［36］。在价值知识层面，应当始终坚持“以人民为中心”的价值统合功能，塑造风险治理的整体行动指南。价值知识的确定还在于价值共识的形成。风险治理中，价值冲突是必然现象，这需要通过主体参与和协商对话予以缓和，进而寻求价值共识［37］。在事实知识层面，应当明确风险信息的搜集、管理、甄别的责任主体与内容范围，实现信息的披露与共享，健全信息披露与共享的主体、方式、程序与时限等制度。

四、面向韧性治理的法治形态之构成要素

面向韧性治理的法治形态涵纳了哪些要素？其重要意义在于进一步辨清法治形态的基本构成，探究法治的建设目标与发展方向。

（一）融合开放的规则体系

法治首先表现为规则之治。广义上的规则包括法律、政策、习惯等。传统意义上，规则的生成自然是因为社会发展中存在有待其介入的现实情境。由于理性建构以及国家权威的影响，规则演化呈现出两条线索：一是规则所欲调整的社会关系不同，决定了不同规则的根本差异，进而塑造了不同的法律部门；二是依据国家权威影响的强弱有无，出现了正式规则与非正式规则的二元区分。韧性治理更强调一种与风险共存共生的理念，这需要通过规则整合各类主体及其利益，理顺风险治理中的规则关系。

一方面，就部门关系层面而言，需要促成法律规则对风险因素的考虑与吸纳，跨越公私对立逻辑下的规则区分，实现不同法律部门的功能融合。事实上，风险因素对于不同法律部门关系的影响已然存在。比如，《民法典》第184条的规范要义在于通过免除救助他人的责任负担，增强公民个体应对风险、互帮互助的行动意愿［38］。然而，不论是防范风险还是鼓励救助，原则上均有赖于政府权力运作。《民法典》第184条体现了风险因素对于民法与行政法的功能弥合。再如，传统意义上的刑法偏重惩罚机制的设计，风险预防不过是刑事处罚的附随效应。由于风险预防理念的介入，刑法发生了秩序管制的功能性转移，事后惩罚逐渐越位为事前介入与事中管理，导致刑法与行政法的界限日益模糊［39］。以上两个例证表明，随着风险因素的介入，不同法律部门之间因理性建构而产生的界限受到了挑战。客观而言，不同法律部门界限模糊，本质上是因其内部规范要素与功能要素的调配所引发。因此，从规则体系的塑造而言，面向韧性治理的法治应当根据风险治理情境的变化，重新界定各法律部门的规范与功能要素，立足立法技术与法律解释，最终升级成与治理情境相匹配的规则表达，形成规则关系的良性秩序。

另一方面，就正式规则与非正式规则的关系层面而言，需要有效配置二者在风险治理中的位阶与功能，发挥正式规则的元治理功能。韧性治理主要是为补足政府治理模式的短板，释放市场主体和社会组织的风险治理潜能。因而，非正式规则的大量出现以及各类规则的交叉应用，既会构成风险治理的现实景象，也符合拓展风险治理效能的当然要求。不过，规则多元并不意味着规则协调［40］，其中，尤其需要重视正式规则与非正式规则的关系。正式规则在风险治理中可能存在两种角色类型：一是直接干预介入风险治理，例如政府发布政令，径行接管与处置风险源。此时，正式规则的行政管制性突出，其他非正式规则效力暂停，仅起贯彻作用。二是正式规则与非正式规则协同发挥作用，正式规则处于元治理地位。元治理是对治理过程的控制与引导，属于治理的治理，强调的是国家权威如何通过规则设计、组织塑造以及机制运作促进、指导治理系统的自组织进程［41］。元治理肯定了非正式规则在治理网络中的作用，同时也保持了正式规则背后国家权威的影响。事实上，相较于以事权化约为特征的正式规则，非正式规则更贴近风险治理的现实境况，试错的负面效应也较小。而在现实中，社会组织、市场主体参与治理常常受到非正式规则的影响［42］。因而，除了引导非正式规则建设之外，正式规则应当统合非正式规则，并注重协调各类规则之间的竞争合作关系。

（二）互嵌互补的组织机制

韧性治理要求行政科层、自发团结与契约合意等组织机制应当有效协同、彼此助力。但是，组织机制的协调并不等于组织机制的去差异化。长期以来的误区在于，机制协同可能异化为两种情况：一是政府吸纳与正式化基于自发团结、契约合意而形成的非正式规则；二是行政治理通过社会机制与市场机制得以贯彻。前者容易将多元意志逐渐转变为独占意志，将社会权威与合意权威替换为行政权威，也消弭了多元机制的灵活性与变通性。后者也可能将自发团结、契约合意等机制异化为行政科层之执行终端，这会压缩社会与市场的自治空间，促成社会组织的行政化，扭曲市场机制。其诱发的治理悖论在于，原本是多元协同的治理被扭曲为政府单一主导的治理；为了追求风险的有效治理，行政治理通过令行禁止来解散社团与强制缔约，社会组织与市场主体完全处于被动地位，自主性被极大削弱。

韧性治理追求的是一种实质意义上的协同，亦即三种组织机制在风险治理中形成互嵌互补的状态。互嵌强调三类机制在治理情境中的适配。互补强调在单一组织机制主导的风险治理失灵时，其他组织机制可迅速填补。组织机制的互嵌互补应是法治的发展方向。一方面，法治应当促成三种机制的合作，改变原有的政府垄断风险治理权限与资源的状态，充分发挥自发团结与契约合意的效用，拓展协商的主体范围与意见表达、信息交流的渠道。同时，发展社会组织与市场主体的力量，重新界定政府组织的监管职能与服务职能。另一方面，法治应当提供竞争的协调标准。价值诉求、运作机制等差异决定了三种机制在具体治理情境中必然会有竞争关系。为了防止零和博弈、囚徒困境等状态出现，法治应当提供一整套的评判标准，协调竞争关系所出现的价值逆反与法权冲突。

（三）公正高效的治理程序

在风险治理中，程序的重要意义集中体现在两点：一是程序可确保风险治理的过程合法。风险治理决策难以建基于稳固的事实基础之上。通过何种方法或步骤确保风险治理的实体可预期就显得尤为关键。在法治理论中，程序是确保实体可预期的重要机制。通过设计多方参与、公开透明的程序可最大限度地保障风险治理的实体正义，合法提升治理效能。二是程序为风险信息与治理诉求提供沟通机制。在风险治理中，专家知识与公众观念的关系值得重视。专家在事实知识上的优越性体现在，其可通过科学的测算或实验评估风险的起因、演化与波及范围，并结合成本效益确定风险治理的手段。公众对风险的认知更多依靠定性或者诉诸情感、经验与直觉，其具有价值知识的优越性。然而，专家知识与公众观念往往具有极大的分歧。一方面，源于风险信息认知角度差异。专家倾向于从技术理性掌握风险信息，相关的治理方案更倾向于依靠大数统计等专业方法做出，而这对于公众而言，既无法起到说服作用，也容易引起伦理争议。公众的价值诉求往往还难以纳入定量分析，故而为专家所忽略。另一方面，缺乏充分交流的现实渠道。专家与公众围绕风险治理所出现的分歧，主要源于信息沟通不畅，尤其是公众对于风险治理的参与不足［43］。由此，通过程序设计有助于确保专家与公众沟通风险信息与价值诉求，弥合分歧。

在韧性治理的法治形态之中，程序应当是公正且高效的。公正性意指，应当通过程序设计将不同治理主体的价值观念、知识类型以及利益诉求纳入风险学习与治理的各个过程。从主体参与而言，治理程序应当尽可能吸纳政府、市场主体与社会组织的参与，使科层意志、社群民主与合意自愿等价值理念得以有效融合。同时，风险的利益相关性表明，直接或间接的利益相关群体不可忽视。利益相关者的利益诉求、价值观念以及风险认知也应在治理程序中获得体现，促成最大范围的共识。从程序公开而言，治理程序应当尽可能公开透明，决策依据与议程等要素应当公之于众，并及时收集整理不同主体的建议意见，充分保障公众的知情权。从深度介入而言，治理程序应当促成风险治理的共识。此种共识不是非此即彼的零和博弈，而应是在充分听取各类意见之后，依据治理情境的差异化进行调适的结果。换言之，共识不是某种利益、规则或价值作为主宰而其他被迫妥协、牺牲的状态，而是在筛选甄别所有意见之后，根据利益牵涉的紧迫性、广泛性以及实操性进行针对性排序组合的结果。当然，程序往往与时效紧密相关。过于复杂精细的程序设置，容易酿成治理低效的负面效应，出现“议而不决”“痕迹治理”等乱象。同时，主体甄别、利益博弈、议题拟定以及方案推行，也可能陷入旷日持久的争论之中，这会诱发程序的效率阻碍作用。因此，高效性是为了避免程序僵化所引起的治理低效化，这需要充分发挥代议制民主、时效等制度的作用予以保障。

（四）多元灵活的治理工具

实现风险治理韧性化，应当促成法治建设从原有的控权逻辑转向治理效能逻辑，这有赖于治理工具的组合。事实上，即便人们在风险治理的目标、任务与范围等方面形成共识，严重的方法论难题依然存在［44］。治理工具与治理目标任务之间存在差距，会降低风险治理效能。例如，治理工具选择失误会导致治理效能削弱，甚至引发“天灾+人祸”的不良结果。再如，风险治理可供选择的治理工具较为多样，但多样的治理工具往往意味着成本效益的计算方法各不相同；当治理工具所耗费的成本大于所产生的效益时，治理工具的运用可能也不合理。同时，不同治理工具之间也可能存在相互抵触的情况。比如在公共卫生事件危机治理中，封闭类工具与经济响应类工具很大程度会形成冲突关系［45］。公共卫生事件危机的首要方案是找寻危机源头与切断扩散渠道，这会造成生产生活停滞、要素流动受阻，进而与经济响应类工具的目标发生龃龉。此外，在政府独占治理权威的背景下，强制性工具的运用具有高频性，在治理工具选择时以“遵从为主、应变为辅”［46］。然而，过度运用强制性工具，既是对风险治理复杂情境的片面化约，也是对其他治理机制效用的不当削弱。部分风险还存在跨域性特征，单一的强制性工具难免与地方知识、社会习俗发生冲突。

基于以上认知，治理工具在面向韧性治理的法治之中要“以问题为导向”，并实现设置上的多元性与运用上的灵活性。治理工具“以问题为导向”源于风险特征及其治理的复杂性。为了提升治理效能，治理工具的多元化与灵活性是应有之义。多元化体现为治理工具设置上的类型多元，这是治理工具灵活性的前提保障。法治要重塑治理工具组合，明确强制性工具的运用边界，构建自愿性工具的规范空间，排除对特定工具的偏好。同时，治理工具分类依据的多元化，也能清晰识别各类治理工具的特征，增进其效用。强制性工具与自愿性工具的分类主要立足于行政权的强弱而划分。但从要素来看，治理工具还涉及信息性工具，而信息发布、交流与沟通在风险治理中尤为重要［47］。治理工具的多元化需要法治为工具拓展提供条件，促成非正式治理工具的有效运用乃至正式化。治理工具运用的灵活性，是由于风险治理的现实情况比规则预设的情况更为复杂。法治对治理工具的类型设置与事权划分，仅是治理权责的分配组合，同时也仅是风险治理展开的起点。从过程论的角度来，治理过程才是治理工具组合效能的检验场域。这还要求各类治理主体把握风险演化的特征，综合考虑不同主体的价值利益，以及受众对治理工具的接受程度。

五、面向韧性治理的法治形态之实现进路

韧性治理不单是价值宣传与发展倡议，也不应仅停留在空间塑造规划层面，更涉及法治如何创新发展的理想与现实。总的来看，推进面向韧性治理的法治形态创新，其实现进路可从发展法律体系的理念融贯性、立足法权调整的作用机制以及塑造多元主体的制度联结等三个方面展开。

（一）发展法律体系的理念融贯性

发展法律体系的融贯性意味着，应着力促成法律体系各组成部分的相互支持与证立。其中，理念融贯性是用以证立法律体系的价值基础［48］，涉及原则、方法与目标三个层面。

其一，缓和生命健康至上与自由的原则冲突。风险社会中，人的生命健康始终是治理行动所追求的首要目标，行动的正当性理据多源于公共利益与父爱主义。人的生命健康是人类社会存续的前提，因而风险治理依据公共利益与父爱主义来限制个体自由，似乎并无可责难性。不过，风险治理的长期化与全域化，是否会引起上述正当性理据的无边界蔓延，仍有必要反思。因为公共利益与父爱主义并非在任何场合均有效。从理念融贯性的促成方法而言，如何协调生命健康至上与自由等法理念的冲突，或可转换为如何防止公共利益、父爱主义等理据的滥用。一方面，围绕风险治理的具体情境，为公共利益和父爱主义的干预设定相应的实体与程序条件。另一方面，立法者与司法者应当致力于发掘公共利益、父爱主义与自由价值的最大约数。事实上，自由和父爱主义仍有可能发生“对接”。例如，通过将“理性经济人”的预设前提转变为“社会人”，在不限制个人自由的情况下引导和促使当事人作出提升自己福祉的选择［49］，或可探得父爱主义与自由的协调空间，进而缓和生命健康至上与自由理念的冲突。

其二，平衡风险治理的技术主义与实践主义的方法论冲突。风险治理的惯常方法为技术主义。此种方法的特点是国家主导下依靠形式规则与专家理性来应对风险现实情境。与技术治理相适应的法律体系侧重于建构理性，强调法律体系的目标明确、体系完整、方案简化、操作便捷与规划刚性。然而，技术治理所引起的问题在于两方面：一是形式规则的建构必然采用技术化约方法，将纷繁复杂与变动不居的风险现实情境简化为规则的假定条件，但是该化约过程极易失真，导致风险治理的规则方法与问题场域发生错位。而形式规则的运用也会因规则概念的固有意涵而最终走向僵化，堕入规则的“概念天国”。二是技术治理也容易导致形式规则转换为成本效益的衡量机制，虚置价值关怀。例如，风险治理的规则设置与运用以利益最大化为主要目标，可能会忽略少数群体的正当权益。韧性治理凸显的是治理的实践情境。实践治理的方法要求尽可能真实还原风险来源、演化规律以及应对效能评析。这决定了面向韧性治理的法治要真切关照风险治理的真实场景，而不是止步于规则的化约塑造与僵化适用。

其三，协调风险社会中不同主体的利益冲突。尽管风险的全域化不经意间塑造了“命运共同体”，团结协作是主流，但不可否认的是，由于风险与利益紧密相关，治理资源稀缺，主体行动协调困难以及认知差异、技术壁垒普遍存在，不同主体在具体场域中仍有较大的利益冲突。法律体系缺乏理念融贯性引发的直接后果是因秩序目标缺失而导向利益乱局。此种乱局下，风险治理主体往往不知所从，要么被动地忍受风险侵害，要么主动寻求于己有利而不论对潜在合作者是否有利的规则。尤其是当风险治理规则制定权限的下放，各类非正式规则涌现，正式规则的元治理作用未充分发挥，主体利益因规则而固化，利益冲突转化为规则博弈，利益分化导向规则冲突，最终瓦解法律整合行动与塑造秩序的功能。因此，为协调不同主体的利益冲突，应当发展法律体系的理念融贯性，确保反映不同主体利益诉求的规则彼此体系协调、适用有序。

（二）立足法权调整的作用机制

法治独有的调整机制在于以权利为本位的法权配置与衡平。此时需要厘清的是，面向韧性治理的法权调整导向是什么，以及如何进行法权调整？

法权调整的导向应当是实现风险治理的制度协调。一般而言，法权调整存在两种导向：一是达至制度最优化；二是实现制度协调。制度最优虽然一直是社会制度发展的终极追求，但最优化的目标设定与制度发展现实始终存在极大的张力。一方面，制度最优往往意味着结果静态与过程终止，这与制度发展的动态现实不符。另一方面，人的有限理性表明，目标设定不可能实现最优化。即便通过理性建构出最优目标，该目标也会被纷繁复杂的现实情境所解构、虚置。此外，最优的概念前提是竞优，其中必然涉及筛选与淘汰。这意味着在制度达至最优状态的同时，也放弃了更新的动力与替代制度的潜力。其最终结果无疑是重回国家独占治理权威的境地。由于风险的流动性，治理制度在风险社会中更不可能达至最优化。因而，面向韧性治理的法权调整不应以制度最优作为导向，而应务实地实现制度协调。制度协调凸显出动态化：既符合制度发展的现实情况，也与风险流动的经验相适应。同时，制度协调并不以否定、放弃其他制度潜力为前提，而是结合风险治理实情，充分考虑各类制度的优劣，尊重各类制度的核心特质。

法权调整的方法论是“限权与赋权”。这与“限制公权”“保护私权”不同。其首先将法权视为权力权利一体化表述的结果，进而跨越法权的公私界分，凸显治理行动的法律动因。风险治理主体的多元化要求各类主体均应发挥作用。过于突出公权与私权的对立，会引发两个不利后果：一是容易忽略“权为民所用”的实质要求，限缩政府的行动空间，不利于发挥公权的正能量；二是会使私权处于被动受保护的境地，难以充分调动社会组织与市场主体等主体的积极性。因而，“限权与赋权”是为了促成韧性治权的法治化，排除不合理的行动限制，重塑韧性治理格局中政府、市场主体与社会组织的行动依据与能力。一方面，“赋权”应当顺应风险治理主体多元化趋势，赋能市场主体与社会组织，破除多元主体参与风险治理的制度壁垒，拓展其协商参与、意见表达以及行动实施的权能。另一方面，“限权”应当消除治理主体彼此压制的体制机制因素，严格控制政府、市场主体与社会组织在风险治理中的利己性与机会性，确保多元治理主体始终处于充分协作与良性竞争的状态。

（三）塑造治理主体的制度联结

风险演化为治理主体的结构塑造带来了深远影响。法治应当着力塑造“政府—社会组织—市场主体”三类治理主体的制度联结，理顺治理主体之间的关系。而在中国式韧性治理语境下，塑造治理主体的制度联结，还须考虑政党的主体介入。

治理主体的制度联结不是“行政吸纳社会”。行政吸纳社会的方式主要有“限制”与“功能替代”［50］，意图在于非政府组织之于政府权威而言，始终是一种挑战力量，因此政府为了继续巩固乃至独占权威，对非政府组织设置准入门槛加以控制，或者通过功能替代来满足非政府组织的诉求，消除其自治性。相较于行政压制模式，行政吸纳社会反映了政府与社会关系处理的手段柔化，但仍未改变政府对非政府组织的控制以及对治理资源的提取状态。在韧性治理场域中，延续行政吸纳社会可能引发两类后果：一是社会机制与市场机制被迫纳入政府机制之下，接受政府机制的筛选、锻造与重塑，最终成为政府治理权威的附庸；二是涤除社会机制与市场机制在风险治理中的固有优势，扭曲了贴近风险治理实践的灵活性。韧性治理强调的是风险共治，突出的是行动的规范与效率，而非要实现治理主体的“吸纳与被吸纳”“依附与被依附”等关系。由此，法治供给的重点在于既要充分尊重社会组织与市场主体的治理权限，肯定社会机制与市场机制所追求的民主团结与合意自治等价值，适度开放治理权限与资源，赋能社会与市场，也要清晰界定政府、社会组织与市场主体在风险治理中的彼此关联，以问题为导向保障共识凝聚、目标统一、行动协调。

治理主体的制度联结也不是否定政府角色。一方面，政府能够整合风险治理所必需的人财物资源。政府在风险信息的交流、沟通与分析上也具有无与伦比的优势。而在决策行动力上，政府命令控制模式还能确保风险治理决策落到实处。另一方面，相较于社会与市场，行政机制具有克服二者双双失灵的作用。政府提供了风险治理的底线机制。此外，政府在产权界定、行动纠纷、利益分配上的裁断角色，能够防止零和博弈现象出现。政府是保障治理行动协调、利益平衡、诉求统筹的重要主体。当然，政府对自我行动的塑造，也能防止部门利益与地方主义对风险治理整体效能的瓦解。故而，法治促成治理主体的制度联结，不是要否定政府角色。从政府职责而言，法治应当着力于区分与整合两条功能线索来界定政府角色。一是区分政府的风险管制职责与服务职责，依据类型化方法，归纳政府独占治理权威的风险类型；同时拓展公共服务效能，培育社会组织与市场主体的治理能力。二是整合政府、社会组织与市场主体的决策能力、利益诉求以及资源配置，界定社会组织与市场主体辅助、填补与替代政府的治权限度；同时协调社会、市场等机制运行中的价值利益冲突，防范机会主义引起的无序性。

作为中国式风险治理体系的常量，党的领导对于塑造治理主体联结具有关键作用。党对风险演化规律的把握以及治理思路的调整，必然形成一系列重要论断。这些论断将进一步转换为风险治理的大政方针，并通过各级党组织在政府、社会与市场中予以贯彻。同时，就使命型政党而言，党治国理政始终蕴含着“以人民为中心”“不断增加人民群众的安全感”的崇高使命引领［51］。通过自身使命塑造与对外价值传输，党能够塑造各类主体的风险意识与价值认同，进而凝聚共识、团结大众。此外，党在风险治理历程中也形成了党建引领、政府主责与群众动员等行之有效的体制机制［52］。因此，面向韧性治理转型趋势，如何通过法治建设加强党的自身建设、理顺党与其他治理主体的关系，是无法回避的重大问题。其中，党内法规的完善是破题重点。一则，完善党内法规，保证依规治党与自我革命，切实发挥党的领导作用。以党内法规的完善规范党员干部行为，提高各级党组织的风险应对能力，厘清党政等主体结构关系，更好地保证党“总揽全局、协调各方”的作用。二则，完善党内法规，推动其与风险治理法律法规的衔接。比如，通过党领导立法体制机制的完善，推动跨域式风险治理的协同立法，实现依规治党与依法治险的有机统一。三则，完善党内法规，促成其对风险因素的学习与防范。例如，党内法规在实施环节可能出现目标偏离等风险。通过健全党内法规的自我实施机制，有助于加强对该类风险的防控［53］。

结语

风险的整体化、复合化与非传统化等态势，促成了“命运共同体”，迫使人们需要从共识凝聚、利益调整以及行动协调等议题更新风险治理模式。因此，韧性治理不单纯指涉城乡空间规划问题，而是关涉治理主体、机制与系统多方位、多层次与多领域重塑的公共议题。法治由此成为推进韧性治理的重要力量。然而，以适应风险为核心特征的韧性治理突出风险治理的长期化、全面化，强调适应风险治理复杂情境，塑造多元主体的集体行动逻辑。这势必对法治建构的常态基石、主体法权的配置逻辑、治理规则的生成路径以及行为的实施过程与后果判断造成颠覆性影响。法治在规训风险治理的同时，也有必要作出调整，形成面向韧性治理的适配形态。当前，风险的韧性治理格局仍处于流变之中，有关理论框架与实践路径尚有极大的探索空间。但是，此种态势或许并不影响人们对与之相应的法治形态进行预判，乃至预设演进轨迹。因此，本文的基本立意在于以韧性治理与法治的概念关系为逻辑主线，以系统性与回应性为方法遵循，既研究了什么是面向韧性治理的法治形态，也探讨了其构成要素的演化方向。当然，立足韧性治理转型背景，为实现法治形态之创新，还可从发展法律体系的理念融贯性、立足法权调整的作用机制与塑造治理主体的制度联结等方面展开进路。

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On the Form of the Rule of Law Oriented to Resilience Governance

Song Zongyu / He Wenhao

Abstract： Resilience governance is a new concept and practice paradigm to deal with the holistic， comprehensive and nontraditional risks， and contains important issues for the innovation and development of national risk governance systems and capabilities. The essential feature of resilient governance is risk adaptation， which will be realized as the long-term， comprehensive and complex nature of risk governance， and pose certain challenges to the development of the rule of law. The rule of law system oriented to resilient governance should be adjusted to be an adaptive form， focus on the key node of the structure of power and responsibility， promote the integration of governance mechanisms， and integrate law-based governance and effective governance，and form integrated and open rule system， mutually embedded and complementary organizational mechanisms， fair and efficient governance procedures， and diverse and flexible governance tools.Based on the background of resilience governance transformation ， the adaptation of the rule of law can also be achieved by the aspects of the coherence of legal system concept， the adjustment mechanism of legal right and the connection of multi-subject system.

Keywords： Resilience Governance; the Form of the Rule of Law; Co-governance on Risk; Risk Society

（责任编辑 方 卿）