新中国成立75年以来城市基层党建模式的发展进程及重要经验

［收稿日期］ 2024-10-08

［基金项目］2023年全省党校系统调研课题“南京市域社会治理现代化进程中全面增强基层党组织政治功能和组织功能研究”（XT23028）。

［作者简介］任小艳，法学博士，中共南京市委党校党史党建教研部副教授，南京新时代中国特色社会主义发展研究院研究员，210046。

［摘 要］新中国成立75年以来城市基层党建探索不断开拓创新，从“单位制”党建为主、“居委会”党建为辅，“街道社区党建”再到“城市基层党建”的模式嬗变，既是一个不断认识、掌握和运用马克思主义党建理论的过程，又是一个不断认识中国国情，揭示新中国从站起来、富起来到强起来的不同阶段城市基层党建探索的过程，更是一个在历史变革和社会转型的实践中不断总结我国城市基层党建的历史经验和推进新时代城市基层党建的创新过程。新中国成立75年以来城市基层党建始终坚持党的领导，促进理念创新、加强组织力建设，为新时代城市基层党建积累了丰富的历史经验。

［关键词］城市基层党建；75年；中国共产党

［中图分类号］D267［文献标识码］A［文章编号］1672-1071（2024）05-0017-06

中国城市发展取得的重大成就源自党中央对城市基层党建工作的高度重视，主动探索适应特定时期和历史阶段特征的城市基层党建新路子，蕴含着中国共产党不断进行自我革命的深层实践逻辑。回顾新中国成立75年以来城市基层党建的历史进程，总结城市基层党建的基本经验，对于新时代继续推进城市基层党建，坚持和加强党的全面领导，巩固党长期执政具有重要现实意义。

一、 新中国成立75年以来城市基层党建模式发展的基本历程

中国城市基层党建经历了从产生、发展和不断创新的历程。从整体上看，新中国成立以后，伴随着不同时期的理论创新与实践应对，城市基层党建大致经历了“单位制党建”阶段、“社区党建”阶段、“城市基层党建”创新发展阶段。十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，意味着近代以来久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景”［1］。从党建角度来看，新中国从“站起来”到“富起来”，再到“强起来”的历史性飞跃，一个重要原因是得益于党建引领下城市化进程的飞速发展。因此，探索城市基层党建的演变过程，可以从“站起来”“富起来”“强起来”三个时期来阐释。

（一） 站起来的时期（1949—1977）：计划经济体制下的“单位制”党建为主、居委会党建为辅的城市基层党建模式

1. “单位制”党建的生成逻辑

新中国成立后，为了加强党的领导，服务革命后的社会政治秩序，中国共产党灵活运用马克思主义党建理论，在国家整体架构中形成了“国家单位个人”三个层级的国家管理结构，单位是连接国家和个人关系的重要机制，并在国家结构体系中发挥重要作用。尤其是“三大改造”完成后，在城市里形成单一的社会主义公有制和高度集中的计划经济体制，实现了中国社会的高度组织化，有利于国家对人财物的统一调配。“国家权力沿着行政线条延伸，条线的结点是不同级别的单位。社会结构的主体是垂直领导的条线单位体系，这种社会结构形态与军队建制类似。同时，由于经济所有制形式（公有制）、社会的组织形式（单位制）和政治的行为导向高度统一，党的执政行为与政府的管理行为也高度统一，经济社会发展的动力源泉是政治动员。在这种形势下，机关和企事业单位虽有分工的差异，但总体目标却是相同的，党的执政行为不仅有充分的条件延伸到任何单位内部，而且从掌控资源、生产动员、监督分配等方面都有充分的必要进入所有单位内部。”［2］49为了巩固党在城市执政的社会基础，加强党的统一领导，适应城市“单位社会”特殊形态中单位制“蜂巢式”的分布结构，主要通过行政化手段，将党组织嵌入类似细胞结构的单位组织结构中，从而形成以纵向“单位”党建模式为主的自上而下、相对独立的城市基层党组织体系。由于“其设置是以生产、工作或者社会职能的党组织体系占主导地位，依托于行政隶属关系和社会职能的相关性”［3］134，因此，分布在城市中的各类单位，无论是机关、企业、学校、科研院所、人民解放军连队还是其他党的基层组织，基本形成以单位为主要架构的具有明显的上级垂直领导关系的“单位制”党建模式，达成了浑然一体的整体性构造，实现了党对社会的领导。相比之下，街道办事处和社区（居委会）则居于“边缘地位”，其管理的对象主要是没有单位归属的社会人员，这些部门在功能和地位上虽处于从属地位，但从基层党组织的角度看，仍属于单位制党建的范畴。

2. 计划经济体制下“单位制”党建的主要特征

新中国成立后，在城市中形成了“国家—单位—个人”三个层级的“总体性社会”管理结构，呈现“个人、单位、国家纵向逐级依附并缺乏横向联系的社会格局”［4］，作为社会成员的个人主要依赖并集中于各个单位，因此党的基层组织建设吸收早期革命阶段“支部建在连上”［5］65-66的基层党建经验，创建了“支部建在单位”的城市基层党建新模式，重构了党执政后党与社会、党与群众的关系。“党的建设组织体系具有计划经济体制的明显痕迹，呈现出‘条强块弱’的特征，同样是党组织，国家企事业单位里的党支部比居民区内的党支部可供利用的资源及活动空间要丰富广阔得多。党的执政基础的侧重点在国家企事业单位是必然的。”［2］49因此，单向推进、各自为战是单位制党建的显著特征。尽管这一时期还存在居委会党建（居委会从社会结构来看，虽然不具备单位的性质，但从社会功能看，它维护了社会秩序，体现了党的意志），但相较于“单位制”党建，居委会党建模式属于次要方面。在新中国百废待兴关键时期，单位制党建的组织架构及其独立运行模式，搭建了全国一盘棋式的、相对集中的党组织领导体制，实现了人为规划的城市基层党组织的“机械整合”，其优势在于：“一是严密的组织体系与严明的纪律性，主要通过党建体制的构造来实现，确保党的组织统一和政令统一；二是党和社会的高度融合，主要通过基层党组织的设置来实现，旨在确保党对社会变动的敏感性和强大的动员能力；三是党的建设与经济社会结构相对应，主要围绕党的中心任务和社会形势来展开，旨在确保党的组织活力和适应能力。”［2］50因此，“单位制”党建模式适应了计划经济时代的需要，在推动党的建设、加强政治团结、巩固党的执政基础、强化党的集中统一领导、促进经济社会发展等方面发挥了重要作用。

3. 以“单位制”为主、“居委会”为辅的党建模式的局限性

新中国成立后，我们党依托城市基层行政组织和各种类型的单位建立党的基层组织，运用行政权力实现党对城市基层社会的全面领导，形成以“单位制”为主、“居委会”为辅的党建模式，改变了旧社会基层社会松散的状态。在这种党政一体化、行政命令制的领导体制与模式下，“所有的个人归属于一定的组织单位；所有的单位都以党的组织为其组织和领导核心；所有的单位都成为党和国家管理国家、组织社会的实际行动主体”［6］3。这种组织设置方式和运行模式在一定程度上是革命年代基层党组织建设的延续，适应了特定社会历史条件的需要，有其现实合理性。但是，这种垂直结构的党建格局还存在一定的弊端：一方面，由于“条块”分割，缺乏组织上的横向联系，一旦条线发生变化，其中一部分单位的党员就有失去组织载体或活动载体的可能；另一方面，“单位制”党建模式背后所依托的是单一的社会主义公有制经济和高度集中的计划经济体制。如果这种单一的所有制结构和经济体制发生变化，那么城市基层党组织建设必然要做出适应性调整。居委会虽然在当时没有发挥应有的职能，但为后来社区党建的发展提供了现实基础。

（二） 富起来的时期（1978—2011）：适应社会转型期的“区域化”党建

改革开放以后，随着经济体制改革和社会结构的转型，单位社会的解体使越来越多人的身份发生转变，由“单位人”变成“社会人”并进入社区，由此出现城市基层组织“离散化”“悬浮化”等新现象，客观上要求中国共产党要不断认识中国国情，做好新形势下的城市基层党建工作，巩固党的执政基础。这一时期的城市基层党建先后经历了社区党建以及“社区党建”向“区域化党建”模式转变的历程。

1. 社区党建的生成逻辑

随着市场经济的发展，社会经济成分、社会活动方式、社会组织形式等方面都发生了深刻的变化，大量下岗失业人员、流动人口和退休人员进入社区，以及“社区公共领域的活动、社区中的阶层分化、社区居民社会生活的个性化倾向、社区居民自治程度的不断提高、社区治理结构的创新”［7］216等新现象的出现，使原本居于“边缘地位”的街道办事处和居民自治机构居委会的作用开始凸显。2000年，中办、国办下发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进社区建设的意见>的通知》，城市社区也就自然地成为整合社会资源、调整社会矛盾的载体。为了明确城市社区党组织与城市社区自治组织的关系，巩固党在城市社区的执政基础，2004年，中共中央组织部印发《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》，明确规定两者之间是领导与被领导的关系，规定城市社区党组织负有健全组织、明确职责、服务群众的任务。于是党的工作重心由单位移向社区，以社区为主要空间，组织发展党员、动员社会、整合社会，赢得民心以巩固党在城市的执政基础。所以，加强城市社区党建是新时期巩固党在城市执政基础的战略性选择。

2. 从社区党建到区域化党建

马克思指出，“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”［8］33。随着市场化、城市化、网络化进程和人口流动的加快，以及社区人口构成的日益复杂化，尤其是老城改造、房屋拆迁等过程中引发的一系列社会矛盾的出现，为基层社会带来了不可忽视的政治风险和社会风险。社区党组织的作用与影响力的发挥，取决于其组织结构、运行机制及活动方式与社会结构之间的内在耦合度。随着城市经济社会结构不断发生变化，社区党组织设置方式、功能定位以及活动方式与变化了的社会结构之间内在耦合度逐渐降低。为了改善党群干群关系，巩固党的基层组织，团结凝聚社区群众，强化党组织在社区多元治理中的领导地位，需要社区党组织由被动回应向主动引领转变，对党组织整合社会和整合自身的方式做出战略性调整。2004年十六届四中全会从建设和谐社会的高度，提出推进社会管理体制创新。为了适应基层社会管理的需要，全国各地积极探索扩展社区党建的一种新模式——区域化党建，比如浦东新区的“社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化”，山东潍坊的“网格化管理、结构化服务”，浙江舟山的“网格化管理、组团式服务” ，南京市栖霞区仙林街道的“网格化治理、社会化服务”等。各地党建引领社会治理的探索，使社区从以支配型为诉求的平民化党组织向以引领性为诉求的立体化党组织转变，实现了整合区域内的各类资源，克服街道社区统摄不济的弊端，并使相对封闭式的社区党建模式转变为开放式的区域化党建新模式。2009年党的十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，从推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐四个方面对社区党组织功能进行了重新定位，把基层党建与基层社会治理融为一体，注重增强城市基层党组织服务、凝聚和整合能力，进而巩固和扩大党执政的社会基础。简言之，区域化党建是“一种服务于新型社会‘有机团结’的开放式、多样化的基层党建模式，是中国共产党在与外部新型环境的复杂互动过程中进行深层次结构性适应的产物”［9］188，其重要功能是完善和增强党建引领下的社会管理职能。

3. 区域化党建的优势与不足

“区域化”党建是城市基层党建应对社会、政治、经济、科技等环境转换而进行的重要制度创新，通过街道社区党组织在组织观念、组织结构、组织运行、组织价值等方面实现对社区党建的再造和扩容，形成条块结合、纵横相通、有机互补、资源共享的组织架构和党建平台，增强基层党组织自身功能，促进辖区内各类资源的有序流动。具体来说，“既要充分发挥政党内部整合功能，及时破解基层党组织结构碎片化、资源离散化以及基层党组织成员自我认同困境；又要充分发挥社区社会整合功能，及时破解社区社会碎片化和基层组织悬浮化困境；也要充分发挥基层行政整合功能，及时破解部门合作行动困境；还要充分发挥异度空间整合功能，缩短博弈空间的社会政治距离和优化虚拟空间的党建信息资源”［9］189-190。也就是说，社区党组织通过创新党内体制机制，打破辖区内党组织部门之间、条块之间以及党组织与群团组织之间的隔合，促进基层党组织内部聚合，提升党组织的社会整合能力；通过发挥枢纽性作用，实现党组织从封闭性向开放性的转变，拓展社区党组织生长和活动空间；通过运行方式的创新，打破行政化运作逻辑，以基层治理、利益协调、精准服务、协商民主等多样化形式实现组织的“有机团结”。

然而，在实践中，区域化党建还存在体制机制有效整合问题，尤其是街道社区与驻街单位和社会组织的条块融合相对松散，街道社区党组织整合能力依然较弱，联动机制尚待创新，一些深层次的社会矛盾依然没有有效解决。此外，新的社会增长空间，比如商务楼宇、各类园区、商圈市场、互联网业等新兴领域，党组织功能发挥不明显，存在形式化运作和空转现象，弱化了基层党组织的资源配置和社会治理功能。区域化党建是一种服务下沉、联动共建的党建模式，要想解决实践运行中的新问题，还需要从整合、驱动和覆盖方面探索城市基层党建新思路。

（三） 强起来的时期（2012年至今）：开启新时代“城市基层党建”新格局

习近平指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”［10］在“新时代”的历史起点上，城市基层党建需要“承前启后”，要做到“守正创新”，适应国情、党情和世情的变化，立足于满足人民群众对美好生活的期待，以问题为导向不断进行理论和实践创新，这是厚植党的执政根基和创新社会治理方式的战略抉择。

1. 新时代城市基层党建的生成逻辑

区域化党建的探索和实践为新时代城市基层党建新格局的构建奠定了实践基础，但是，“随着新型城镇化快速推进，城市社会结构、生产方式和组织形态深刻变化，人民对美好生活的需要日益增长，迫切要求充分发挥党的组织优势，不断提升党的城市工作水平”［11］。因此，为推动全面从严治党向基层延伸，巩固党在城市的执政基础，城市基层党组织必须有所作为，在实践基础上继续创新。党的十八大以来，党中央高度重视加强城市基层党组织建设。习近平多次强调，要主动适应城市社会群体结构和社会组织架构的变化，推进基层党建工作创新。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新基层党建工作，健全党的基层组织体系，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用”。为了总结一段时期城市基础党建工作经验，2017年7月，全国城市基层党建工作经验交流座谈会在上海召开，首次提出了“城市基层党建”的概念，并对城市基层党建工作提出新要求。在价值取向上，强调要坚持以人民为中心的发展思想；在战略定位上，要加强基层党的建设、巩固党的执政基础；在方法路径上，要充分发挥街道社区党组织的领导核心作用；在实践要求上，要用更加开阔的视野谋划基层党的建设。党的十九大针对基层党组织虚化、弱化、边缘化问题，提出要提升基层党组织的组织力。为了进一步贯彻新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，推动基层党建向更高水平发展，2019年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，进一步强调了城市基层党建的重要性紧迫性，指出“要站在确保党长期执政、国家长治久安、人民安居乐业的高度……认真落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，突出政治功能和组织力，严密组织体系，强化系统建设和整体建设，充分发挥街道社区党组织领导作用，有机联结单位、行业及各领域党组织，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局，为建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，走出一条中国特色城市发展道路，提供坚强组织保证”［11］。这些新政策、新规定为新时代城市基层党建指明了方向。

2. 新时代城市基层党建的内涵

习近平指出，“党的力量来自组织，组织能使力量倍增”［12］395。因为，“无论是政党的整合能力，还是政党其他功能的发挥，很大程度上取决于政党的组织机构和组织机制”［13］183。新时代城市基层党建“就是以街道社区党组织为核心，有机联结单位、行业及各领域党组织，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化的系统建设和整体建设”［14］。就是在以人民为中心和共建共享的理念指导下，树立一个“大党建”的思维，在强化基层党组织全面覆盖的基础上，发挥街道社区党组织在城市基层党建中的领导核心作用，提升党组织政治功能和服务功能，采用现代科技手段和平台，有效发挥党组织的统筹、协调、整合和凝聚功能，建立开放性的互联互动机制，促进广泛的社会参与和全方面的社会联动，实现基层党建和服务工作深度融合，提升城市基层党组织组织力，巩固党在城市长期执政的社会基础。因此，新时代城市基层党建更注重系统化和整体建设，与社区党建相比，城市基层党建的内涵和外延都得到了极大丰富和拓展，“更加注重全面统筹，更加注重系统推进，更加注重开放融合，更加注重整体效应”［14］。这是基层党建引领基层治理以适应国家治理现代化的客观需要。

3. 新时代城市基层党建的基本特征

与以往党建模式相比，新时代城市基层党建是适应时代新要求的产物，顺应了国家治理现代化的客观要求，体现了政党现代化的内在逻辑：“在现代化进程中，社会将不断发生变化，政党作为社会的指导和控制力量，其指导、控制社会的方式也必须随之变化，这样才能适应时代发展的要求。这不只是指政党理论、纲领、政策、方针的变化。这些变化一旦发生，也意味着政党的运作要随之变化……政党只有接受和顺应这种改变，才能获得更大的发展和生存空间。”［13］25顺应时代发展的逻辑，城市基层党建的基本特点体现在三个方面：一是理念上的系统性。与传统基层党建工作相比，城市基层党建的提出是理念上的重要创新，顺应了社会和时代变化，通过不断更新自身运作方式和活动形式，打破了原有独立、分割的单打独斗工作状态，强调系统思维、整体思维，要求融合发展、统筹推进，不断提升基层党组织的社会整合功能，更好地把各领域、各类资源统揽起来、整合起来。二是内容上的多样性。社区是城市的基本单元，也是城市基层党建的空间界线。随着新组织、新业态的生成，诸如商务楼宇、城市综合体、“两新”组织、网络媒体等新型经济业态和新的群体大量涌现，使城市基层党建工作对象猛增，面临的组织形态更加多元化，这些都迫切需要城市基层党组织加以覆盖，并进行引导和管理。三是工作上的新任务。随着城镇化进程的加快，由老房改造、征地拆迁、物业管理、劳动合同等引发的矛盾纠纷不断增多，面对各种矛盾的叠加，妥善解决群众的合理诉求和满足多样化服务的需求，都对城市基层党建创新提出新要求。

二、 新中国成立75年以来城市基层党建的基本经验

新中国成立75年以来城市基层党建模式演变的历史进程，尽管每个时期的模式不同，但在政治逻辑上具有内在一致性，那就是始终坚持马克思主义政党理论，坚持从我国经济社会和城市发展的实际出发，与时俱进推动城市基层党建持续创新，始终坚持党对城市的领导，巩固党在城市的执政基础，保持党长期执政，积累了丰富的历史经验。

（一） 坚持党的领导，不断夯实党在城市的执政基础

党的十九大报告指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”［1］。城市作为党执政的重要领域，对于巩固党的执政基础，推动党和国家事业的发展具有重要意义。因此，新中国成立后，中国共产党不断加强城市基层党建，把夯实党在城市的执政基础作为政治目标，始终坚持问题导向，紧扣时代命题，主动适应不同历史阶段城市社会结构变化、社会群体流动频繁和思想观念复杂多样等新情况，在准确把握变与不变、基层社会复杂性与多元化的基础上，顺应社会多重动力和运行逻辑，尤其是深刻认识到新中国成立75年来中国在总体性社会转型过程中人民群众这个最广泛的社会基础和支持性力量，通过有效整合各领域资源，在城市基层党建新模式转换与常规性建设上采取一系列卓有成效的实践举措，完善了基层党组织架构，增强了政治功能和组织功能，巩固了党在城市的执政之基。

（二） 促进理念创新，实现城市基层党建的模式转换

新中国成立75年来，城市基层党建适应社会结构变革的需要，适时地解放思想、转变观念，打破不合时宜的思维定势，探索与城市基层社会相匹配的基层党建新模式。一方面，针对城市发展多元、异质、复杂、多变的特点，树立“大党建”思维，解决单打独斗、单兵作战的思维模式，克服城市基层党建整体性不强、协同性不足、互动性不够等问题，切实发挥基层党组织的领导核心作用，打破体制、领域、条块和地域的分隔，促进多元主体间的相互合作与各类资源的有机整合。通过体制机制创新，借助网络信息技术，搭建共驻共建共享的合作平台，形成统筹化、社会化、信息化相统一的基层党建新格局，提高了基层党建与社会的适配度。另一方面，坚持“以人民为中心”的理念。“只要与人民同甘共同苦、与人民团结奋斗，就没有克服不了的困难，就没有完成不了的任务。”［12］410在建设、改革和新时代各个历史时期，我们党始终坚持紧紧依靠人民，顺应人民群众对美好生活向往的需要，把人民利益摆在至高无上的地位，以增进人民福祉作为党的基层工作的出发点和落脚点，为创新城市基层党建新模式新理念提供强大动力。

（三） 创新党建路径，增强党组织政治功能和组织功能

实践证明，无论是社会主义建设时期的“单位制”党建、改革开放时期的“街道社区”党建，还是新时代的“城市基层党建”新模式，都是在坚持问题导向、政治导向、服务导向的基础上对城市基层党建路径的不断创新。这些创新实践聚焦党的领导力建设，以提升党的组织力为重点，不断“增强党政组织政治功能和组织功能”［15］67。比如，在基层各领域加强党组织建设，实现基层党组织的全覆盖；加强街道和社区对本地区事务的领导，等等。这些实践既是满足新时代基层党建服务于城市中心工作的需要，也是满足人民美好生活向往的现实选择，不仅促进了城市各项事业的发展，也实现了党建引领城市基层社会治理的目标。

参考文献：

1〗习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利.人民日报，2017-10-28（01）.

2〗谢忠平.城市社区党的建设理论与实践创新.天津：天津人民出版社，2014.

3〗熊花，董政丰.城乡一体化进程中社会管理创新研究.北京：企业管理出版社，2014.

4〗曹红峰.社区党建——党的建设现代化的一个紧迫课题.理论探讨，2002（4）：76-79.

5〗毛泽东选集：第1卷.北京：人民出版社，1991.

6〗王名.中国非营利评论：第1卷.北京：社会科学文献出版社，2007.

7〗周多刚，马宜生.城市社区党建的发展趋势与机制创新.天津：天津人民出版社，2014.

8〗马克思恩格斯选集：第2卷.北京：人民出版社，1995.

9〗刘杰.政治学理论前沿.上海：上海社会科学院出版社，2016.

看清形势适应趋势发挥优势 善于运用辩证思维谋划发展.人民日报，2015-06-19（01）.

中共中央办公厅.关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见.人民日报，2019-05-09（01）。

习近平谈治国理政：第一卷.北京：外文出版社，2014.

王长江.政党现代化论.南京：江苏人民出版社，2004.

赵乐际.在全国城市基层党建工作经验交流座谈会上的讲话.党建研究，2017（8）：3-16.

习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）.北京：人民出版社，2022.

（责任编辑：育 东）

（校 对：江 南）