坚持以制度建设为主线：基本逻辑、深刻内涵与辩证方法

［收稿日期］ 2024-09-15

［基金项目］国家社科基金项目“中国特色社会主义文化制度的内在逻辑研究”（23BKS083）。

［作者简介］郭榛树，中共南京市委党校教授，南京新时代中国特色社会主义发展研究院研究员，210046。

［摘 要］以制度建设为主线是进一步全面深化改革必须坚持的重要原则，这一原则蕴含着其深刻的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。坚持以制度建设为主线，就是要将制度建设放到更加突出的位置，贯穿进一步全面深化改革的全过程，覆盖进一步全面深化改革的各层次和各领域。坚持以制度建设为主线必须正确认识和处理“变”与“不变”、“破”与“立”、“体”与“能”、“人”与“制”等重要关系。

［关键词］进一步全面深化改革；制度建设；基本逻辑；深刻内涵；辩证方法

［中图分类号］A8［文献标识码］A［文章编号］1672-1071（2024）05-0001-08

2024年7月，党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）。《决定》提出了进一步全面深化改革必须贯彻“六个坚持”的重大原则，其中，第四个坚持就是“坚持以制度建设为主线”［1］。这是中国共产党全面深化改革和积极探索制度建设得出的一个重要结论，我们只有深入把握其基本逻辑、深刻内涵和科学方法，才能不断增强制度建设的自觉性、科学性和有效性，为进一步全面深化改革、推进中国式现代化提供强有力的制度保证。

一、 进一步全面深化改革必须坚持以制度建设为主线的基本逻辑

以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴是新时代、新征程党和国家的中心任务，进一步全面深化改革是推进中国式现代化的根本动力，制度建设则是进一步全面深化改革的重要保证。为此，我们必须深刻领悟“坚持以制度建设为主线”这一重大原则所蕴含的深刻历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。

（一） 进一步全面深化改革必须坚持以制度为主线的历史逻辑

恩格斯曾经指出：“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的形式上的反映。”［2］14列宁也曾说过：“在分析任何一个社会问题时，马克思主义理论的绝对要求，就是要把问题提到一定的历史范围之内。”［3］375进一步全面深化改革是坚持和完善中国特色社会主义制度，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的重大战略举措，“更加需要系统研究中国历史和文化，更加需要深刻把握人类发展历史规律，在对历史的深入思考中汲取智慧、走向未来”［4］。

制度的起源非常早，根据文化人类学的研究，原始社会就已有了婚姻、分配、宗教、图腾等一系列制度。进入奴隶社会后，人类又发明了各种制度，如古代西亚乌尔第三王朝（约公元前2113-2006年）就制定了世界上最早的一部法律——《乌尔纳姆法典》；古希腊雅典时期就有了选举制度；我国西周时期就有了比较完备的宗法制度，即“天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫有贰宗，士有隶子弟”［5］，等等。但是，任何制度都不是一成不变的，会随着经济社会的发展而变化。在数千年的历史长河中，人类经历了无数次社会变革，如世界史上的雅典梭伦改革、欧洲宗教改革、日本明治维新、美国罗斯福新政，等等；我国历史上的商鞅变法、孝文帝改革、王安石变法、戊戌变法、辛亥革命，等等。所有这些变革的核心都是制度的变革，如雅典梭伦改革的主要内容包括颁布债务解除令、实行财产等级制、设立四百人会议制，等等；我国古代的商鞅变法主要包括废井田、重农桑、奖军功、建县制，等等。正是由于每一次社会变革都伴随着一系列制度的破与立，所以我们说，人类社会发展史就是一部人类改革史，而人类改革史则是一部制度变革史。

（二） 进一步全面深化改革必须坚持以制度为主线的理论逻辑

所谓制度，是人类在改造自然、社会和自我的实践中制定和形成的一系列规则、规范的总和；所谓改革，是对旧的生产关系、上层建筑作局部或根本性的调整变动。制度的最大特点是其稳定性，改革的最大特点是其变动性。从表面上看，两者似乎相互对立、彼此矛盾，但实际上，两者互为条件、互相促进。

首先，改革是制度变迁的直接动力。马克思主义告诉我们，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，因此，归根到底，生产力的发展才是制度变迁的最终动因。但是，制度并不会随着生产力的发展自然而然地发生变化，这就需要先进生产力的代表者来推动制度的变迁。制度变迁有不同的方式，如“诱致性变迁”（自下而上）和“强制性变迁”（自上而下）［6］378等，而无论哪一种变迁，都是改革推动制度变迁的结果。如果没有那些敢闯敢试的改革者，即使是远远落后于生产力发展的制度，仍有可能十分顽固地长期存在。

其次，改革的核心是制度变革。不管是什么改革，一般都会涉及三个层面：一是观念更新，二是制度变革，三是实践创新。这三者都很重要，其中，观念更新是前提，习近平总书记指出：“解放思想是前提，是解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力的总开关。”［7］实践创新是基础，任何进步的变革都需要正确思想的引领，但“人的正确思想，只能从社会实践中来，只能从生产斗争、阶级斗争和科学实验这三项实践中来”［8］839。制度变革是关键，如果改革仅停留在观念层面，坐而论道、纸上谈兵，永远改变不了现实；如果改革仅停留在实践层面，头痛医头、脚痛医脚，则永远解决不了问题。只有将改革落实到制度上，才能发挥制度管全局、管根本、管长远的优势，做到“牵一发动全身，一子落满盘活”［9］。

最后，制度建设是改革的保障。制度具有统一性、可预期性、强制性和稳定性等优势，可以明确哪些可以做，哪些不能做，对人的行为和利益关系做出统一要求，降低经济社会运行成本；可以根据社会需求和公众期望，设定一系列的目标和原则，为人们提供明确的方向和动力；可以对一些不当行为或错误行为做出处罚，保障改革措施顺利实施，确保改革成果不受侵害；可以防止因人而变、因人而废，确保改革在规范、有序和持续的轨道上进行。因此，古今中外的改革都离不开制度的废与立。

（三） 进一步全面深化改革必须坚持以制度为主线的实践逻辑

新时代以来的“中国之治”何以可能，关键是有一套“中国之制”。“随着中国特色社会主义不断发展，我们的制度必将越来越成熟，我国社会主义制度的优越性必将进一步显现，我们的道路必将越走越宽广。”［10］22但是，我们也必须承认，在制度建设上还存在不少短板和弱项，集中地体现在以下三个方面。

一是制度不适应、不健全。实践的发展性与制度的稳定性是一对永恒的矛盾。“改革的深化和各种利益关系的不断调整，对从法律和制度上统筹兼顾各方面利益提出了新的要求”［11］202，但是，“一些体制机制对新形势新任务‘不适应’‘不管用’，新旧制度过渡交替期间出现‘制度漏洞’‘制度缺失’”［12］。

二是制度不系统、不协调。由于过去的改革强调重点突破，鼓励“摸着石头过河”，制度碎片化、不协调的问题比较明显，比如在经济建设中，应当是“花钱买制度而不是花钱买稳定，着力解决地区差异大、制度碎片化问题”［13］100。此外，“不同制度之间未能形成合力甚至相互冲突” ［12］的情况也一定程度存在着，如在政治建设中，我们的根本政治制度是好的，但是，“社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方”［14］62。

三是制度不严格、未落实。过去，由于制度执行不严，甚至有制度而不执行，导致有些制度成为“稻草人”“橡皮筋”或是“束之高阁的一纸空文”。有的则是因为难度大、时间紧，还没有完全落实，如十八届三中全会出台的改革举措，“有的尚未完成，有的甚至需要相当长的时间去落实，我们已经啃下了不少硬骨头但还有许多硬骨头要啃，我们攻克了不少难关但还有许多难关要攻克”［15］。

总之，我们“应该看到，中国特色社会主义制度是特色鲜明、富有效率的，但还不是尽善尽美、成熟定型的”［10］10。新时代的改革“更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重”［15］，因此，进一步全面深化改革必须坚持以制度建设为主线。

二、 进一步全面深化改革必须坚持以制度建设为主线的深刻内涵

“秉纲而目自张，执本而末自从。”［16］进一步全面深化改革必须以制度建设为主线，就是要抓住制度建设这个纲，将制度建设贯穿进一步全面深化改革的全过程，覆盖进一步全面深化改革的各个层次和各个领域，以保障进一步全面深化改革取得更大成效。

（一） 必须将制度建设摆到进一步全面深化改革更加突出的位置

“凡将立国，制度不可不察也。”［17］我们党自成立起，就十分重视制度建设。改革开放以后，制度建设在现代化建设中的地位日益凸显。党的十八大之后，“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点”［18］，“新时代谋划全面深化改革，必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，深刻把握我国发展要求和时代潮流，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置”［15］。

首先，既要将制度看成手段，又要将制度视为目标。很显然，目标是与手段相对的一个概念，目标不同于手段。但目标与手段并不是截然分开的，在一定条件下，目标与手段可以相互转化，目标可以成为手段，手段也可以成为目标。过去，由于我们仅仅把制度建设看成一种工具、一种手段，制度建设没有得到应有的重视。改革开放之后，特别是党的十八大以来，制度建设的地位不断提升，党的十九届四中全会首次将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。这就明确宣示了：制度建设不仅是中国式现代化的重要保障，也是中国式现代化的重要内容和重要目标。

其次，既要看到制度的稳定功能，又要看到制度的发展功能。在进一步全面深化改革中，改革、稳定与发展的关系是一组十分重要的关系。稳定是改革和发展的前提，但稳定必须靠制度来保障。这正如习近平总书记所强调的：“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。”［10］91-92发展是改革的目的，改革是发展的动力，而制度则是将有效动力稳定化和长效化的重要措施，从这个意义上来讲，制度也是发展的一种动力。《决定》强调坚持以制度为主线，不仅阐明了制度建设与全面深化改革、中国式现代化之间的逻辑关联，而且凸显了制度建设的稳定功能和发展功能。

再次，既要看到制度在国内发展中的作用，又要看到制度在国际竞争中的地位。当今世界，国家之间的竞争早已由过去的军事、经济为主的竞争转变为以文化软实力为核心的综合国力竞争。而在广义的文化软实力中，制度是一个十分重要的因素。古今中外的历史充分表明，“制度优势是一个国家的最大优势，国力竞争是国家间最根本的竞争”［19］。当今世界，社会主义与资本主义的制度竞争日趋激烈，“普世价值论”“历史终结论”甚嚣尘上，我们只有始终坚持和不断完善中国特色社会主义制度，不断地将制度优势转化为治理效能，方能在这场跨世纪的两制竞争中取得优势。

（二） 必须将制度建设贯穿进一步全面深化改革的全过程

历史的发展是连续性与阶段性的统一。历史的发展是从不间断的，这是历史的连续性；但历史的发展又有一个从量变到质量的过程，这是历史的阶段性。中国的改革和现代化建设同样是连续性与阶段性的统一，与之相适应，我们必须将制度建设贯穿进一步全面深化改革的全过程，有计划、按步骤、分阶段地推进中国特色社会主义制度建设。

“改革开放40多年历程中，党的十一届三中全会是划时代的，开启了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期。”［1］在改革开放初期，邓小平认真总结历史的经验和教训，深刻指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”［20］333，并且开启了中国特色社会主义制度建设的一系列前无古人的探索，如党和国家领导制度的改革、社会主义市场经济体制的建立、行政体制和司法体制的改革，等等。在此基础上，邓小平还第一次提出了中国特色社会主义制度建设的目标，即“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”［21］372。这一切为新时代的制度探索奠定了坚实基础。

“党的十八届三中全会也是划时代的，开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代，开创了我国改革开放的新局面。”［1］这一阶段的制度建设承继了前一阶段的改革基础，又有很多新的突破，这主要体现在以下三个方面：一是从“摸着石头过河”到注重顶层设计的转变。习近平总书记强调：“必须以更大的政治勇气和智慧，坚持摸着石头过河和加强顶层设计相结合，不失时机、蹄疾步稳深化重要领域和关键环节改革，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，提高改革综合效能。”［22］二是从重点突破到全面改革的转变。党的十八届三中全会推出了15个领域共336项一揽子改革举措，更加强调改革的统筹推进以及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设的全面发展。三是从先易后难到啃硬骨头的转变。“中国改革经过三十多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”［23］为了突破政府与市场关系等改革难点，党的十八届三中全会提出了市场在资源配置中起“决定性作用”等一系列重大论断，并且部署了相关配套的体制机制制度措施，将我国的改革开放和制度建设推进到新的历史阶段。

40多年来的一切成就靠的是改革开放，“新时代新征程上，要开创中国式现代化建设新局面，仍然要靠改革开放”［15］。党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化做出了系统部署。但是，“要把这些战略部署落到实处，把中国式现代化蓝图变为现实，根本在于进一步全面深化改革，不断完善各方面体制机制，为推进中国式现代化提供制度保障”［15］。为此，《决定》出台了300多条改革措施，绝大多数都涉及体制和机制，其目的就是要进一步打破观念束缚、体制机制障碍和利益固化樊篱，实现制度建设与中国式现代化的齐头并进，争取“到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础”［1］。

（三） 必须将制度建设覆盖进一步全面深化改革的各层次和各领域

社会系统是一个巨型复杂系统，纵向上可分为国家、地区、城市和农村、社区等不同层次的子系统，横向上可分为经济、政治、文化、社会（狭义）、生态和党的建设等子系统。根据马克思主义的基本原理，我们的改革一方面必须抓主要矛盾和矛盾的主要方面，即必须抓住重点；另一方面又不能忽视次要矛盾和矛盾的次要方面，即必须注重全面。党的十八大以来，特别是党的十八届三中全会以来，我国改革战略的一个重大转变，就是从过去的重点突破到现在的全面深化。现在的改革一方面是纵向到底，贯穿了从国家到基层、从宏观到微观的每一个层面；另一方面是横向到边，涵盖了经济、政治、文化、社会、生态文明以及国防和军队改革、党的建设等各个方面、各个领域。与此相适应，我们必须围绕“三个层次”和“七个聚焦”，积极推进中国特色社会主义制度建设。

首先，必须围绕“三个层次”进行制度建设。与中央、地方、基层，或者说宏观、中观和微观三个层次的改革基本上相对应，党的十九届四中全会首次明确提出了根本制度、基本制度和重要制度三个层次的制度框架，《决定》则进一步提出了“筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”［1］的战略要求。根本制度是反映社会主义本质，对全局和各主要领域起决定作用的制度。它们是中国式现代化的“四梁八柱”，必须始终坚持，越筑越牢。基本制度是根本制度在经济、政治和文化等领域的具体化，是各领域建设的主要依据和基本规范。由于基本制度对根本制度的反映不可能完美无缺，加上经济社会总是变动不居，因此必须不断调整和完善。重要制度是依据根本制度和基本制度而制定的，用于调整各领域重要关系，解决各领域主要问题的具体制度。由于社会关系复杂多变，各领域的矛盾和问题层出不穷，这就需要我们不断创新，以适应经济社会的变化和发展。

其次，必须围绕“七个聚焦”进行制度建设。习近平总书记指出： “国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”［10］91为推进中国式现代化，《决定》提出了“七个聚焦”的目标任务，即“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制”“聚焦发展全过程人民民主”“聚焦建设社会主义文化强国”“聚焦提高人民生活品质”“聚焦建设美丽中国”“聚焦建设更高水平平安中国”“聚焦提高党的领导水平和长期执政能力”［1］。这“七个聚焦”涵盖了经济、政治、文化、社会、生态、安全和党的建设等领域，实际上涉及中国式现代化的所有重要方面。而每一个聚焦都包括一个十分关键的内容，即制度建设 。如第一个聚焦的关键是“坚持和完善社会主义基本经济制度”，第二个聚焦的关键是“推动人民当家作主制度更加健全”，第三个聚焦的关键是“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度”，第四个聚焦是“完善收入分配和就业制度”［1］，等等。

三、 进一步全面深化改革必须坚持以制度建设为主线的辩证方法

全面深化改革是一项系统复杂的工程，作为其主线的制度建设同样如此。我们只有遵循科学的思维和方法，正确认识和处理制度建设中的一系列重要关系，才能“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”［24］。

（一） 坚持以制度建设为主线必须正确认识和处理“变”与“不变”的关系

恩格斯曾经指出，“所谓‘社会主义社会’不是一种一成不变的东西，而应当和任何其他社会制度一样，把它看成是经常变化和改革的社会”［25］558。进一步全面深化改革是社会主义发展的内在要求，是我国40多年改革开放的经验总结，是以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的迫切需要。为保障进一步全面深化改革的顺利进行，就必须建立一套完善的中国特色社会主义制度体系。但是，“要清醒看到，完善中国特色社会主义制度是一个动态过程，必然随着实践发展而不断发展，已有制度需要不断健全，新领域新实践需要推进制度创新、填补制度空白”［15］。这也就是说，制度建设不能没有“变”，没有“变”也就谈不上什么制度建设。

但是，“变”不是无条件而是有条件的。早在1978年10月，邓小平就强调，“过去行之有效的东西，我们必须坚持。特别是根本制度，社会主义制度，社会主义公有制，那是不能动摇的”［20］133。可是，过去有一段时期，有一些人缺少文化自信，有一些人思想过于激进，有一些人则是想改旗易帜，不管哪方面的制度都主张学习西方甚至照搬西方，结果导致了思想上的混乱和社会的不稳定。习近平总书记深入总结改革开放40年的历史经验和教训，强调指出：“改什么、怎么改必须以是否符合完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标为根本尺度，该改的、能改的我们坚决改，不该改的、不能改的坚决不改。”［26］在党的二十大上习近平总书记明确提出“三个不动摇”，即“坚持马克思主义基本原理不动摇，坚持党的全面领导不动摇，坚持中国特色社会主义不动摇”［27］。这就要求：中国特色社会主义制度体系不管怎么变，这三条坚决不能变。

可是，我们决不能将“不变”简单理解为绝对的静止不动。从哲学上讲，“不变”都是相对的，而“变”是绝对的。在中国特色社会主义制度建设实践中，“不变”也是相对的。即使是我们的根本制度（实际上都是一个制度体系），也是在不断变化的，但所有的“变”恰恰是为了“不变”，即保证根本制度不受破坏、不能动摇。比如，党的十八大以来，为了筑牢我国的根本文化制度，我们党制定和修改了一系列相关制度，如将习近平新时代中国特色社会主义思想写入党章、宪法，制定《关于繁荣社会主义文艺的意见》等一系列宣传思想文化工作指导性意见，健全用党的创新理论武装全党、教育人民工作体系，出台《党委（党组）意识形态工作责任制实施办法》，等等。所有这些完善性的或创制性的制度建设都是“变”，而这些“变”都是为了“不变”，即坚持马克思主义在意识形态领域指导地位不动摇。

（二） 坚持以制度建设为主线必须正确认识和处理“破”与“立”的关系

“破”与“立”是对立统一的。“破”不同于“立”，“破”是要打破旧观念、旧制度或旧模式；“立”是要确立新观念、新制度或新模式。但它们又是相互联系、相互依存的。一方面，无破就难以为立，只有打破旧观念、旧制度或旧模式，才能为新观念、新制度或新模式创造条件、拓展空间；另一方面，无立也难以为破，只有将新观念、新制度或新模式确立起来，才能让旧观念、旧制度或旧模式无法立足，退出历史舞台。

“破”与“立”通常有三种不同次序，即先破后立、破立并举和先立后破。在特殊条件下，没有破就不可能有立，因而必须先破后立。比如，在新民主主义革命时期，反动统治阶级是绝对不允许任何革命力量存在的。为了把红军扼杀在摇篮中，国民党反动派曾先后发动五次大围剿；在抗日战争时期，国民党反动派竟然置民族危亡于不顾，将“攘外必先安内”作为基本国策。在当时，不打碎一个旧中国，根本不可能建设一个新中国。再如，改革开放初期，计划经济的观念和体制根深蒂固，农民养几只鸡会被当作“资本主义尾巴”，老百姓做点小生意则会被定性为“投机倒把”。在这种历史条件下，如果不冲破“市场经济等于资本主义”等旧观念，不打破“一大二公”等旧体制，就不可能建立有计划的商品经济，更不可能建立起社会主义市场经济体制。

“改革有破有立，得其法则事半功倍，不得法则事倍功半甚至产生负作用。”［28］进入中国特色社会主义新时代，各方面的制度已经基本定型，为避免破立脱节形成制度真空、造成资源浪费甚至社会动荡，一般不宜先破后立。因此，习近平总书记强调：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。”［29］35如果遇到一些等不得的事情，则应当“边立边破”。如党的十八大以来，在推进全面从严治党的过程中，我们党一边确立明规则，一边打破潜规则，“新制定修订的党内法规占比超过70%”，“党内法规制度建设力度之大前所未有，数量之多前所未有，执行之严前所未有，保障之强前所未有，党内法规制度建设实现了跨越式、高质量发展”［30］。

（三） 坚持以制度建设为主线必须正确认识和处理“体”与“能”的关系

“体”即体系结构，“能”即功能效能。体系结构与功能效能之间存在着复杂而密切的互动关系。一方面，制度的体系结构是制度功能效能的基础，制度的体系和结构决定着制度的功能和效能；另一方面，功能效能是体系结构的表现，功能的需求和效能的变化会影响体系结构的调整和优化。它们相互依存、相互适应、相互作用，共同推动着制度及社会的发展和进步。

新时代新征程上，进一步全面深化改革的功能和效能指向就是要推动“三个相适应”。一是推动生产关系和生产力相适应。生产力是社会发展的决定性力量，但生产力能否发展，生产关系起着十分重要的反作用，因此，“构建高水平社会主义市场经济体制”就成为进一步全面深化改革的首要任务，也是下一步制度建设的重中之重。二是推动上层建筑和经济基础相适应。经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。新质生产力的发展、社会主义市场经济体制的完善，对上层建筑建设提出了许多新的要求，如政府调控和监管等职能的优化、人民当家作主制度的健全、中国特色社会主义法治体系的完善、党的建设制度改革等。三是推动国家治理和社会发展相适应。马克思在《黑格尔法哲学批判》中曾经指出：“政治国家没有家庭的自然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。它们对国家来说是必要条件。”［31］12随着改革的不断拓展和深化，经济社会文化结构日益多元化和复杂化，客观上要求不断完善中国特色社会主义制度，大力推进国家治理体系和治理能力现代化。

“三个相适应”对中国特色社会主义制度建设提出了新的要求。一要坚持突出重点与全面推进相结合，不断增强制度建设的针对性。一方面，要“抓住重点，突出体制机制改革，突出战略性、全局性重大改革，突出经济体制改革牵引作用”［15］；另一方面要着眼于“七个聚焦”，推进各领域体制机制的创新完善。二要坚持总体谋划与局部安排相结合，不断增强制度的系统性协调性。全面深化改革的系统性决定了制度建设的系统性，而制度建设的系统性必然涉及单项制度创新与某个领域制度创新的协调性，以及某个领域制度创新与整个制度体系的协调性。三要坚持顶层设计与基层探索相结合，不断增强制度的可行性。顶层设计是基层探索的根本指导和基本遵循，基层探索是顶层设计的实践基础和源头活水；顶层设计必须通过基层执行才能有效落实，基层探索只有得到上级支持才能顺利推广。总之，只有坚持上述“三个结合”，才能保证中国特色社会主义制度“系统完备、科学规范、运行有效”，有力推动改革的深化和发展。

（四） 坚持以制度建设为主线必须正确认识和处理“人”与“制度”的关系

“人”与“制度”的关系，从哲学上看，主要涉及到主体与客体、目的和手段等关系；而从实践上看，主要体现为“为了谁”与“依靠谁”、“有治人”与“有治法”、“约束人”与“激励人”等关系。

一是从制度主体来看，必须正确认识和处理“为了谁”与“依靠谁”的关系。中国共产党自成立起，就一直将“为人民谋幸福”作为自己的初心使命。1942年，毛泽东强调：“为什么人的问题，是一个根本的问题，原则的问题。”［32］857进入新时代，人民至上是中国式现代化的首要价值。“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，抓改革、促发展，归根到底就是为了让人民过上更好的日子。”［28］坚持以制度建设为主线，就必须坚持以人民为中心，保障“改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享”［1］。而要真正让制度建设成为人民利益的“保护神”，就必须发展全过程人民民主，让人民成为制度建设的主体。宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。党的十九大将“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”作为发展社会主义民主政治的首要战略任务。《决定》不仅强调“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求”，而且提出要“丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面”［1］。这一切都要求：在中国特色社会主义制度建设过程中，首先必须尊重群众的主体地位和首创精神，必须加强和保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

二是从制度运行来看，要正确认识和处理“有治人”与“有治法”的关系。在制度与人两者之间，中国古代更强调人的地位和作用，如孔子主张“为政在人”［33］，荀子认为“有治人而无治法”［34］，其理由主要有两点：一是“君子者，法之原也”［34］，即制度都是由人来制定的；二是“徒法不能以自行”［35］，即制度要靠人来执行。这种“贤人治国”论有一定道理，它启示我们：在制度建设过程中，一定要加强思想教育，提高人的素质，才能从根本上保证制度的良好运行。但是，现代制度运行的核心机理是将集体意志非人格化，以实现对人和事的统一、规范、公平和有效的管理。因此，“要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性”［36］18。这样才能做到“有治人”和“有治法”的有机统一，确保制度高效运行。

三是从制度效能来看，要正确认识和处理“约束人”与“激励人”的关系。美国著名经济学家道格拉斯·C.诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”［37］5-6但是，我们决不能简单地认为制度就是对人的一种约束，甚至错误地认为制度多了、严了就一定会抑制社会活力。事实上，制度的功能是多元的，它不仅可以约束人，而且可以激发人的创造性，增强社会活力，这是因为：第一，制度为人们处理各种社会关系明确了界限和程序，可以有效降低交易成本，提高社会运行效率和效益；第二，制度所要禁止的一般都是负面行为，它在禁止少数人有害行为的同时，可以保护绝大多数人的合法权益；第三，在制度规范中，除了禁止性规范外，还有大量的授权性规范，如《决定》提出“深入破除市场准入壁垒，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放”，“扩大财政科研项目经费‘包干制’范围”，“推进公共文化设施所有权和使用权分置改革”［1］，等等，明确要赋予民营企业、科研单位、文化机构等更多的经营权、自主权，激发全社会的创新创造活力，加快中国式现代化的进程。

参考文献：

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［4］习近平致信祝贺中国社会科学院中国历史研究院成立［EB/OL］.（2019-01-03）http：//www.qstheory.cn/yaowen/2019-01/03/c_1123942744.htm.

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［10］习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［11］习近平.之江新语［M］.杭州：浙江人民出版社，2007.

［12］徐贵相.在改革创新中激发活力［N］.人民日报，2015-07-31（07）.

［13］中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2014.

［14］十八大以来重要文献选编：中［M］.北京： 中央文献出版社，2016.

［15］习近平.关于《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》的说明［N］.人民日报，2024-07-22（01）.

［16］傅玄.傅子［M］.

［17］商鞅.商君书·壹言［M］.

［18］新华网.习近平：关于《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明［EB/OL］.（2019-11-05）http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-11/05/c_1125195941.htm.

［19］习近平.坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化［J］.求是，2020（1）.

［20］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［21］邓小平文选：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993.

［22］人民网.习近平：在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话［EB/OL］.（2020-10-14）https：//www.gov.cn/xinwen/2020-10/14/content_5551299.htm.

［23］习近平接受俄罗斯电视台专访［N］.人民日报，2014-02-09（01）.

［24］中国政府网.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定［EB/OL］.（2019-11-05）［2024-08-14］https：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.

［25］马克思恩格斯文集：第10卷［M］.北京：人民出版社，2009.

［26］人民网.习近平：在庆祝改革开放40周年大会上的讲话［EB/OL］.（2018-12-18）［2024-08-14］http：//politics.people.com.cn/n1/2018/1219/c1024-30474898.html.

［27］新华网.习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2022-10-25）［2024-08-14］http：//www.news.cn/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm.

［28］新华网.习近平主持召开企业和专家座谈会强调紧扣推进中国式现代化主题 进一步全面深化改革［EB/OL］.（2024-05-23）［2024-08-14］http：//www.news.cn/20240523/392fafcf51be47da932a39040f54abbe/c.html.

［29］习近平.论坚持全面依法治国［M］.北京：中央文献出版社，2020.

［30］张劲.持之以恒推进依规治党——新时代党内法规制度建设［J］.党建，2024（6）：26-29.

［31］马克思恩格斯全集：第3卷［M］.北京：人民出版社，2002.

［32］毛泽东选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［33］中庸·第二十章［M］.

［34］荀子·君道［M］.

［35］孟子· 孟子·离娄上［M］.

［36］习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［M］.北京：人民出版社，2014.

［37］［美］道格拉斯·C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.刘守英，译.上海：三联书店，1994.

（责任编辑：灵 山）

（校 对：江 南）