托幼一体化背景下普惠托育供需预测及保障路径探讨

摘 要：出生人口规模持续下滑导致全国大量幼儿园关停、幼师转行，与此同时，普惠性托位短缺使得婴幼儿家庭虽然入托意愿强烈但实际送托不多。理论上，通过幼儿园办托实现托幼一体化，不仅能将闲置的学前学位有效用于增加普惠托位供给，还能最大效率消化过剩学前产能。然而，实践中普惠幼儿园能释放多少闲置学位、能否填补普惠托育供需缺口尚需检验。基于“六普”和“七普”数据，采用队列要素法，以北京为例，预测2024—2050年学龄前人口规模，测算普惠托育供需缺口并探讨其保障路径。结果表明，未来普惠托育需求增长旺盛，供需缺口将持续扩大，而普惠幼儿园闲置学位逐年增多，鼓励幼儿园办托能有效弥补普惠托位短缺难题，普惠幼儿园只要将10%的闲置学前学位合理转化就可以满足普惠托育需求。为推进托幼一体化建设，建议明确市区两级教育和卫健部门的职责分工，适当放宽市场限价、给予普惠幼儿园定价自由权以确保机构财务可持续，注重顶层设计、强化师资培训、满足家庭多样化需求，加强定额成本核算和绩效管理、优化补贴方式和标准等。

关键词：普惠托育；适龄儿童预测；供需缺口分析；保障路径

中图分类号：C924.24;G615 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2024）06-0041-13

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2024.00.052

一、引言

我国人口老龄化少子化形势严峻，积极发展普惠托育服务①是有效应对人口结构困局、促进人口长期均衡发展的关键举措。国家统计局发布数据显示，2022年，我国出生人口跌破1000万，人口自然增长率为-0.60‰，全国人口出现自1962年以来首次负增长，总和生育率约为1.08［1］；2023年全年出生人口继续下跌至902万，出生率为6.39‰，死亡率为7.87‰，自然增长率进一步跌至-1.48‰。与此同时，我国65岁及以上老年人口总量持续增加，2023年达到2.17亿，占全国人口的15.4%，属于国际口径界定的“超少子化”和老龄社会［2］，这对于劳动力供给、经济产出和社会发展都极为不利［3-5］，如何遏制人口规模快速下降、优化人口结构是亟待解决的重大议题。

普惠托育服务有助于降低家庭对儿童照护的经济负担和时间成本，也是世界各国减缓生育率下降的重要努力方向［6］。为此，2021年中共中央、国务院出台了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》），提出发展普惠托育服务体系，并将其纳入《“十四五”公共服务规划》。

然而，目前我国托育服务体系供需结构失衡，营利性托位供给过剩而普惠性托位严重缺失，高昂的价格让有入托意愿的家庭望而却步。《2022年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，截至2022年底，我国托育机构数量已达7.57万家，提供托位数约362.4万个，全国每千人口托位数2.57个，但按照在托人数计算发现托位实际使用率尚不足50%参照贺丹等的研究［8］，我国3岁以下婴幼儿的入托率仅为5.5%，全国婴幼儿总数3200万，故计算得到在托幼儿数为176万，进而计算现有托位实际使用率为176/362.4=48.57%（2021）。，托位供给增速较快但也面临较高的空置率。与此同时，托育需求与日俱增但却未能得到充分满足，据国家卫健委统计，截至2022年底，我国3岁以下婴幼儿人数超3200万，其中超过1/3的婴幼儿家庭有托育需求［7］，但只有5.5%的婴幼儿实际入托［8］，这意味着还有800多万的婴幼儿想托而未托。究其原因，学者研究发现，当前我国托育机构中民办营利性机构占比过高而公办普惠性机构严重匮乏，托育服务收费高昂，超出了家庭可负担能力，是制约很多家庭“想托托不起”的关键因素［9-10］。而为了控制价格不得不降低质量的托育机构又难以获得家庭信任，如何破解价格和质量的现实冲突，从而使家庭托育需求得到有效供给亟待研究。

近年来，由于人口出生率下滑导致全国各地学前学位大量闲置的现象屡见不鲜，如果能通过普惠性幼儿园向前拓展开办托班进而实现托幼一体化，不仅可以解决普惠托位供给不足的难题，还能最高效率地优化现有学前资源配置。

《2022年全国教育事业发展统计公报》、《2023年全国教育事业发展统计公报》显示，2022年全国幼儿园比上年减少5610所，2023年继续减少1.48万所，在园幼儿数比上年减少535万，幼儿园大量关停，幼师陷入职业困境。鼓励幼儿园办托，一方面，通过将托、幼两个阶段整合为一个整体进行规划管理，既能满足3岁以下婴幼儿发展的特殊需要，又能兼顾0—3岁和3—6岁保育和教育的连贯性和衔接性，符合儿童身心发展的基本规律和可持续需要，有益于儿童的整体发展［11］；另一方面，可以盘活闲置的场地、设施、设备、教具资源，原先的幼儿园经过简单改扩建就可以直接再次利用，而且现有学前师资有专业基础和育儿经验，经过一定培训就能转型上岗，这不仅能以最低成本满足托育服务需求，还能消化过剩学前产能，最大程度地降低社会浪费，提高学前资源的使用效率。

党和国家以及全国各地高度重视托幼一体化的探索。2021年，中共中央、国务院《决定》提出，鼓励和支持有条件的幼儿园招收2—3岁幼儿。2023年，北京市人民政府办公厅印发的《北京市托育服务体系建设三年行动方案（2023—2025年）》（京政办发〔2023〕6号，以下简称《北京托育行动方案》）指出，在充分满足3—6岁儿童学前教育需求的基础上，鼓励和支持有条件的幼儿园开设托班，招收2—3岁幼儿。上海市人民政府印发的《关于进一步促进本市托育服务发展的指导意见》（沪府规〔2023〕8号）强调，深入推进托幼一体化建设，要求新建幼儿园均应开设托班；已建成幼儿园应根据所在区域适龄幼儿需求增设托班，并要求幼儿园托班主要招收2岁以上幼儿。在政策的指引下，很多公办幼儿园开始探索开设托班，但是本课题组对北京7家已开设托班的普惠幼儿园调查 本课题组对北京海淀区、丰台区7家普惠幼儿园（3家公办、4家普惠民办）开展调查，访谈了园长和专任教师，并发放50份家长问卷，主要了解幼儿园办托的意愿、现状、困境和未来规划等以及家长对普惠托育的诉求、择托的考虑、送托情况以及托育的成效等。（以下简称本课题组调查）发现，实践中，由于托班成本高、对师资能力要求高等原因导致幼儿园办托动力不足，地方政府在推动托幼一体化上仍然任重而道远。

理论上，幼儿园办托确能缓解托位供给压力，但是幼儿园能提供多少闲置学位、能满足多少托育需求，还需要进一步测算。以往学者更多地从托位需求角度展开预测，比如洪秀敏等运用队列要素法、基于“六普”数据，预测了全面二孩政策下未来我国城市和农村婴幼儿托位需求以及配套的师资和硬件设施需求［12］；黄宸、李玲进一步结合了“七普”数据，预测了全面三孩政策下未来我国城乡的托育需求和供给缺口［13］；王雅楠等基于江苏省徐州市的家庭调查数据，采用自动机器学习算法预测了未来这一地区的托育需求［14］；洪秀敏等基于“七普”数据对北京市的托位需求开展预测［15］。目前的研究中也有少部分学者关注到托幼一体化的需求测算，比如唐一鹏采用“七普”数据，按照当前幼儿园里3岁以下婴幼儿入园率5.21%不变，预测未来幼儿园的托位规模变动情况［16］；沙莉等基于“七普”数据，预测未来托位和学前学位的需求规模变动趋势［17］；海颖、高金岭运用CPPS中国人口预测系统、基于“七普”数据，进一步预测了未来我国城乡学前教育闲量和托育需量［18］。已有研究为本文开展托育供需预测提供了很好的经验方法，但是在以下几个方面还存在提升空间：第一，已有研究在人口规模的测算上普遍采用中国人口预测系统（CPPS），而这些研究在总和生育率、人口迁移率等重要参数上是基于经验假定的，而本文在婴幼儿人口预测上的参数都是基于“六普”、“七普”数据测算的；第二，缺少对于普惠性托育的需求预测，已有研究大多是基于托位需求的预测，并未考虑普惠性的需求，而当前我国托育服务体系最大的发展瓶颈是托位供给总量过剩但普惠托位严重不足，因而本文对普惠托位的预测更加切合现实诉求；第三，已有研究对托幼一体化关注不够，仅有的少量相关研究也都是基于全国性预测，而我国地区之间资源禀赋和发展差距较大，部分地区还处在学前学位紧缺的状态，幼儿园必须在满足学前需求的基础上才能探索办托，而且托幼一体化需要管理部门的协调、制度体系建设和地区财力保障，因而对于治理能力和综合财力较强的地区进行测算更有示范价值。基于此，本文以北京市为例，依托北京市第六次和第七次全国人口普查数据（以下简称“六普”和“七普”），预测2024—2050年婴幼儿规模，推算相应年份普惠托位需求，基于现有普惠托位供给数量测算普惠托位的供需缺口，再通过推算普惠幼儿园释放的过剩学前学位数量，分析普惠学前学位弥补普惠托位供给不足的潜能，并探讨托幼一体化背景下保障普惠托位供需均衡的可行路径，为普惠托育的高质量稳定发展提供参考。

二、北京市托育服务供需现状

本文选取北京市作为案例开展研究，一方面，北京市是全国经济、文化、政治、国际交往和科技创新中心，是国际化大都市，具有较强的资源协调能力、经济发展实力、社会治理水平和国际视野，在推动普惠托育服务体系建设上能够更好地开拓创新并发挥示范引领作用；另一方面，北京市幼儿园学前学位过剩并且普惠托位供给严重匮乏的趋势明显，而且北京市高度重视推动普惠托育服务体系建设，特别是积极鼓励普惠幼儿园开办托班，在政策支持和实践探索上都走在全国前列，为其他地区开展幼儿园办托提供“北京样板”。对北京未来托育供需预测的前提是剖析当前的发展现状，具体情况如下。

1. 托育服务发展迅速，但质量可靠、价格可及的普惠性托位严重匮乏

托位总数增长较快，但现有托位供给难以匹配家庭需求。2019年以来，北京市政府和相关部门高度重视推进托育发展，2023年《北京托育行动方案》强调市发改委、财政局、教委、卫健委、规自委等多部门协同发力，积极推进“十四五”时期托育服务体系建设。

北京市十五届人大常委会第四十三次会议通过的《关于本市托育服务体系建设情况的报告》显示，截至2022年7月底，北京市托育机构共627家，托位总数29171个，在托婴幼儿10327人，托位使用率仅35.4%，即64.6%的托位闲置。而本课题组调查发现，婴幼儿家庭对普惠性托育服务需求非常强烈，很多家庭需要至少提前半年甚至一年排队报名才能获得托位资格，有的家庭因周边缺少质优价廉的托育而不惜跨区搬迁以获得心仪的托育服务。

本课题组调查还发现，价格和质量是婴幼儿家庭择托最关心的两大因素。然而，据2022年《北京市人民代表大会教育科技文化卫生委员会对市人民政府关于本市托育服务体系建设情况报告的意见和建议》，北京市95%以上的托育机构为民办营利性机构，北京市托育机构平均月收费超过7000元，价格居全国最高。《2022年北京市托育行业发展报告》调查发现，未送托家庭的理想月托育费用集中在2000元以内，而75%的已送托家庭希望每月的托育费用不超过4000元。托育实际定价和家庭的支付意愿存在较大差距，极大程度降低了家庭特别是中低收入家庭的送托意愿。此外，托育服务的质量水准也难以满足家庭需求，本课题组调查发现，很多托育机构目前尚处于摸着石头过河的阶段，对于日常安排、课程设置、师资配备等还在摸索，缺少顶层规划和专业指导，很多机构由于生源有限，为了控制成本，不得不降低质量水准，以维持运营。

2. 幼儿园学位供给由短缺到普及，并呈现过剩趋势，为补充托位供给释放巨大潜能

自2010年以来，北京市连续实施完成了三期学前教育行动计划，并且在资源配置、经费投入、师资建设、管理制度等方面集聚资源，在多部门协同努力和推动下，北京市学前教育取得了高速度、跨越式发展。2010—2021年，全市园所数量从1245所增加到2000所，增长了61%，学前教育毛入园率由73%增加到90%，有效地解决了“入园难”、“入园贵”的问题。然而，北京市自2017年起新生儿数量连年下降，2017—2023年，新生儿数量由19.68万下降到12.31万，由于出生人口规模下降导致学龄前人口数量减少，北京很多区的幼儿园面临“关停”挑战，2022年全市园所数下降到1989所，较上一年减少11所，2023年基本和2022年持平，而园均幼儿数在2022年达到顶峰288人后，2023年急剧下跌至259人（见图1）。

人口调控政策未能持续缓解新生儿人口下跌趋势，幼儿园生源紧缺致使师资失业转岗。2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41 号）颁布后，在园幼儿数量急速增长，2010、2011年增速达到11.79%、12.43%，随后增速放缓，由于全面二孩政策实施使得2016、2017年新生儿人口激增进而使得2020年入园幼儿数急剧增加，在园幼儿数增速达到了历史峰值12.46%，但政策效应仅维持两年，新生儿数量自2017年后持续缩减，使得2021年后在园幼儿数增速持续下滑，至2023年降为-10.32%，在园幼儿数下降到51.5万人。专任教师与在园幼儿的变动趋势基本一致（见图2），随着生源流失，很多幼儿园出现幼师过剩问题，年富力强的优秀师资迫不得已离岗失业，甚至转行做了美甲、直播、社工、养老等服务行业，造成了资源错配。

加大力度建设普惠性托位是当务之急，而利用幼儿园过剩学位赋能普惠托育服务发展是破解首都托育难题的最优选择。根据2022年9月北京市卫生健康委员会开展的0—3岁婴幼儿家庭托育需求调查，北京市婴幼儿家庭在托育服务机构方面更偏好幼儿园托班，并且随着月龄增加，这种偏好越来越强。从供给效率看，幼儿园办托既能顺应民心，又能促进闲置学前资源的再利用。《北京托育行动方案》指出，到2025年，北京市托育服务体系要实现每千人口托位数4.5个，其中普惠托位占比不少于60%，而截至2022年底，北京市普惠性托位不足5%，距离目标实现还有很大差距。与此同时，普惠性幼儿园覆盖率超过90%并且呈现过剩的发展趋势，为补充普惠托位供给不足的难题提供了很好的解决思路，但是普惠幼儿园能释放多少学位、能否补齐普惠托位缺口尚不得而知，本文就此进行测算，并提出托幼一体化背景下普惠托育的保障路径。

三、北京市未来婴幼儿数量预测及普惠托育的供需测算

1. 方法选择及参数设定

对于未来普惠托位的需求测算要基于适龄人口规模的预测。本文参照以往研究［12，19］，基于2010年“六普”和2020年“七普”数据，采用队列要素法Leslie矩阵模型，对北京市2024—2050年分年龄人口规模进行预测，该矩阵模型的迭代计算基本形式如下：

其中，PWt和PMt分别表示第t年末女性人口（上标为W）和男性人口（上标为M）的分年龄向量，SWt+1和SMt+1分别表示第t年的女性和男性在第t+1年的存活率，EWt+1和EMt+1分别表示第t+1年生育女婴和男婴的生育率，GWt+1和GMt+1分别表示第t+1年女性人口和男性人口的净迁入率。

关于公式中重要参数的设定，存活率（S）根据“七普”相关数据计算得到（见图3）。关于生育率（E）的测算，根据“七普”数据中0岁人口性别比计算得到生女婴的概率是0.48、生男婴的概率是0.52，在迭代计算中保持不变，由于全面二孩、全面三孩政策以及新冠疫情对生育的短期叠加影响，“七普”生育率略高于“六普”，但人口调整政策作用很快消退［20］，北京市出生人口自2017年后下行趋势明显且下行速度加快，如采用“七普”生育率测算未来出生人口势必会高估人口数量，并且经过对比2020—2023年出生人口预测值与实际值发现，采用“六普”生育率更科学、更符合现实趋势，依此得到的不同年龄女性生育率的测算结果见图 3。净迁入率（G）根据北京迁入人口、迁出人口和常住人口计算得到，其中2020年、2021年净迁入率分别是0.48%、0.65%，近10年来受非首都功能疏解、人口调控政策、生活成本攀升、疫情冲击等因素影响，北京市迁出人口增多，但迁入人口增速缓慢［21］，故本文参照赵冉等的做法［22］，假设净迁入率在2021年后的五年内线性衰减为0，即2026年及随后年份人口净迁入率为0，根据“七普”数据中迁入人口的年龄和性别分布，估算得到各年龄迁入人口中女性人口和男性人口占比，由此可以计算得到2020年北京市各年龄女性和男性的净迁入率（见图 3）。

本文借助Python对人口规模进行预测，并根据分年龄人口预测结果，结合北京市的发展情况、参照OECD成员国的入托率和入园率以及北京市普惠覆盖率的要求，计算2024—2050年北京市普惠托位和学前学位的需求情况，结合当前的供给现状，测算普惠托位供需缺口以及普惠学前学位对普惠托位的补充潜能。

2. 学龄前人口规模预测结果

如图4所示，2024—2040年学龄前人口中各年龄段儿童数量都保持持续下跌态势，2040年后略有增加，随后保持相对稳定。2040年之前3—6岁儿童数量始终超过3岁以下儿童数量，但是前者下滑幅度也超过后者，至2040年两者数量几乎一致，随后3岁以下儿童数量小幅反超3—6岁儿童，这也说明学前学位过剩趋势将进一步延续，实行托幼一体化将闲置学前学位补充普惠托育是极其必要的。

3. 普惠托位需求测算

2020年，OECD成员国3岁以下婴幼儿入托率平均值为36.1%，其中荷兰最高，为69.4%。而截至2022年7月底北京市在托婴幼儿10327人，据“六普”和“七普”相关数据估算3岁以下儿童约为40.87万人，由此计算得到的入托率不足3%，与OECD国家存在巨大差距。参照黄宸、李玲对全国入托率的假定［13］，本文将2025年北京的入托率目标值假定为13%，计算可知，2022—2025年年均提高3.5%，假定2025年后按照这个速度继续提高，参考OECD发达国家的入托率和北京的实际需求，设定最终目标值为40%［8，13］，2033年达到这个目标后不再提高，据此估算2024—2050年的入托率进而测算托位需求。

根据估算的各年托位需求乘以对应年份的普惠覆盖率即为各年普惠托位需求总量，其中关于普惠覆盖率的估算，根据北京市人大常委会教科文卫办专项调研，2022年全市普惠托位不足5%，而《北京托育行动方案》要求2025年全市普惠托位占比不少于60%，普惠托育服务实现中心城区、北京城市副中心和平原新城街道（乡镇）全覆盖，生态涵养区街道（乡镇）覆盖率不低于85%。参照洪秀敏等将2025、2030年普惠托位覆盖率设定为60%、85%［15］，据此计算普惠托位年均增长率、各年普惠托位覆盖率及普惠托位数，假定保持这个速度继续增长至德国等发达国家的普惠托位覆盖率97%后保持不变，计算随后年份的普惠托位数。

测算结果发现（见图5），虽然婴幼儿数量持续下跌，但北京市入托需求旺盛，随着入托率的逐年提高，普惠性托位需求将保持小幅稳步增长，至2033年后随着入托率达到顶峰而0—3岁婴幼儿数量进一步减少，普惠托位需求将转而呈现小幅下降趋势。

4. 普惠学前学位补充普惠托位供给的潜能测算——基于普惠学前学位需求变动的分析

2020年，OECD成员国3—6岁幼儿入园率平均值为87.1%，其中法国、英国和爱尔兰入园率已经达到100%。截至2022年底，北京市在园幼儿数57.42万人，据“六普”和“七普”数据估算3—6岁儿童约为63.94万人，由此计算得到的入园率约为90%，超过了OECD国家的平均水平。根据北京市各区制定的《“十四五”学前教育发展提升行动计划（2021—2025年）》，设定的2025年适龄儿童入园率普遍在95%以上，故本文将95%作为2025年入园率的目标值，由此计算2022—2025年年均提高1.7%，按照这个速度继续增长，预计2028年达到100%，2029—2050年保持100%不变。

对于普惠学前学位的估算，《北京市2023年国民经济和社会发展统计公报》发布数据显示，2023年底全市普惠幼儿园覆盖率达到93%。北京市十五届人大常委会公报2020年第6号《关于学前教育三年行动计划完成情况的报告》显示，截至2020年10月底，全市学前教育普惠率达到87%。由此计算发现，2020—2023年普惠学前学位年均提高2%，假定按照此速度继续提高至OECD多数国家学前学位普惠覆盖率99%，此后保持不变。

测算结果发现（见图5），普惠性学前学位需求在未来十余年将持续快速下降，至2042年后保持相对稳定并略有回升。普惠性学前学位需求的快速下降将极大地释放幼儿园的产能和资源，可以很好地匹配普惠托位需求。

5. 托幼一体化背景下普惠托位的供需缺口分析

近年来，北京市逐年加大普惠托位供给，至2023年达到历史最大供给量，以此作为普惠托位供给数量，并与普惠托位需求量比较，即为未来各年普惠托位供需缺口，其中普惠托位供给数的测算，北京市政协举行的“推进托育服务体系建设情况通报会”上发布数据显示，截至2022年底，北京市托位总数33307个。按照普惠覆盖率5%计算，2022年普惠托位1665个，2023年北京市新增普惠托位超过6000个，即2023年普惠托位供给总量7665个。同理，依据2023年幼儿园的园所数量和2010—2023年间园均容纳过的最大学位数量计算得出当前全市学前学位供给的最大规模及普惠性学前学位供给总量，比较未来各年的普惠学前学位需求得出普惠学前学位供需余量。最后，减除社区托育点、单位托育点、社会办托提供的普惠托位后得到调整后的普惠托位供需缺口，也即普惠幼儿园需要补充的普惠托位缺口，通过对比普惠学前学位供需余量和调整后的普惠托位供需缺口，明确未来普惠幼儿园弥补普惠托位供给不足的可行方案。

关于社区托育点、单位托育点、社会办托提供的普惠托位数量，计算2023年普惠托位供给时已经涵盖，供需缺口测算时已经扣除，因而对于调整后的供需缺口计算只需要扣除这些机构新增的普惠托位数量即可。根据《北京托育行动方案》要求，到2025年通过建设社区托育点、单位托育点和现有营利性托育机构转普惠机构等方式新增普惠托位不少于3.2万个，在此假定2024年、2025年分别新增1.6万个。

基于上述参数设定和方法，测算结果见表1。可以看出，由于学龄前人口减少，导致普惠学前学位未来长时间内供给过剩，供需余量呈现递增趋势，而普惠托位需求强烈，供需缺口持续扩大。减除社区托育点、单位托育点、社会办托提供的普惠托位后，调整后的普惠托位供需缺口也呈现相似趋势特征（除2024—2026年没有缺口外）。通过比较普惠学前学位供需余量和调整后普惠托位缺口发现，前者可以很好地补充后者，并且只要将10%左右的过剩普惠学前学位有效利用，就可以满足0—3岁婴幼儿家庭的普惠托育需求，让更多有意愿送托的家庭都能享受普惠托育服务，同时还可以将闲置的学前资源重新利用，最大程度地优化资源配置效率。

四、托幼一体化背景下北京普惠托育服务保障路径探讨

本文采用队列要素法预测2024—2050年北京市学龄前人口规模，在此基础上，测算普惠托位供给和需求及其供需缺口的变化趋势。测算结果显示，未来北京市的普惠性托位需求增长旺盛，而很长时期内普惠学前学位将呈现快速下跌趋势，将闲置的学前教育资源和过剩的学前师资有效利用，不仅能以较低成本解决当前普惠托位匮乏的难题，还能减缓幼儿园关停以及幼师失业困境，而且托幼一体化建设能够整合资源，实现0—3岁和3—6岁儿童保育和教育的科学衔接，对于婴幼儿的身心健康、环境适应性、社交稳定性、家园沟通顺畅性以及家长满意度和信任感都具有非常重要的意义。结合理论分析、调研发现和国际经验，本文建议未来北京市区两级政府要联合多部门协同发力，大力推动普惠性幼儿园向前延伸开办托班，满足0—3岁婴幼儿家庭的托育需求，办好让家长付得起、信得过的普惠托育服务。具体的实现路径如下。

第一，明确市区两级教育、卫健部门的服务职责与工作分工。现阶段，幼儿园由教育部门管理，但托育由卫健委颁发许可，参照国际经验，幼儿园办托应将普惠认定、办托条件、质量规范、师资建设等交由市级教育部门统一制定制度要求，而市卫健委针对幼儿在营养健康、体质监测等方面统一制定规范和标准。日常运行中的服务支持、指导定价、政策落实、监管职责交由区教育部门统一负责，日常的营养和体质监测等方面的服务由区卫健委组织开展，形成市区两级协同共促、教育和卫健部门联动共谋，确保支持有力、监管有效。

第二，适当放宽市场限价，给予普惠幼儿园更多的定价自由权，以确保幼儿园收支平衡，保本微利。普惠托育和学前教育一体化的实现，不仅要让家庭价格可及，还需要让幼儿园财务可持续。2024年，北京市对普惠托位和学前学位都按照生均每月1000元标准进行定额补助，同时各区规定了指导价，很多普惠托育机构还被指定了具体收费价格。本文建议，在指导价范围内，幼儿园可根据实际运行成本自由定价，保证收支相抵基础上有一定激励，提升普惠幼儿园开设托班扩大托位供给的积极性，也避免因控制成本而降低质量的不良行为发生。

第三，注重顶层设计，强化师资培训，满足家庭多样化的托幼服务需求。目前，北京市已出台《北京市幼儿园托班工作指南（试行）》，明确指明了幼儿园办托的条件，入园准备以及每日的进餐、睡眠、活动、运动等指导意见和具体要求，确保幼儿园托班服务有据可依、有理可循。未来还要加快推进托育法等，保障政府、机构和家庭合法权益。强化师资的专业培训，幼师对3—6岁儿童有很多的保教经验，但是针对3岁以下儿童的发展特点还需要量身定制师资培训计划，提高师资的专业性，提升办托质量，另外针对很多幼师担心责任大不愿意转岗的问题，还要加强师资心理建设培训，帮助幼师转变思想观念，鼓励机构为幼儿和教师购买意外险等以减轻师资心理负担。与此同时，在保底线的基础上，允许普惠幼儿园开设亲子课、家长课堂、兴趣班等多样化服务，以满足家庭差异化需求。

第四，以定额成本核算和预算绩效管理为抓手，优化补贴方式和标准。本课题组调查发现，托育和学前教育的师资配备都是要求“2教1保”，玩教具等配套资源相差不多，因而班均运营成本几乎相同，但是按要求托班和学前教育的班额限制不同，托班人数最多不能超过20人而学前小班、中班和大班可以达到25人、30人和35人，这就导致了托班的生均成本会远高于学前儿童，如果按照现阶段同一生均定额补助标准，那么家庭支付的托育费将远超过学前的保育费，本文建议应统筹考虑托班和学前班级的实际运行成本差异，优化生均定额补助标准，同时综合个人所得税3岁以下婴幼儿照护专项附加扣除和子女教育专项附加扣除政策以及北京市不同家庭的可支配收入水平，提高对低收入家庭的补贴标准，根据家庭负担能力实施差异化补贴政策，从而实现精准滴灌，将有限的财政资源更多地用于满足低收入家庭托育服务需求，确保低收入家庭想托能托、应托尽托。

本文以北京市为例所测算的方法、过程、结果以及托幼一体化的建设思路和普惠托育的保障路径探讨对于其他地区具有重要参考价值。当前，全国各地不婚化、少子化现象都非常普遍，出生人口的连年下跌导致学前学位供给过剩问题随处可见，而全社会对于普惠托育服务的呼声越来越高，这不仅关系到千家万户的生育、养育和教育难题，也直接影响育龄家庭的生育意愿进而影响我国人口的长期均衡稳定发展。如果能充分发挥当前过剩的普惠学前学位资源优势，科学合理转化为普惠托位，将极大推动我国托幼一体化建设，不仅解决家庭后顾之忧，还能以最节约的资源投入实现最大化的社会效益。

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