以产业政策创新助力银发经济高质量发展

人口是经济发展的前提和基础。人既是生产者，也是消费者，人口老龄化对我国宏观经济供给侧的资本、劳动力、技术和需求侧的投资、消费、出口都会带来深刻影响，既有挑战，也有机遇。就机遇而言，伴随人口老龄化应运而生的银发经济有望成为未来30年我国经济领域确定性很强、极具发展潜力的新赛道集合。

从先发老龄化的发达国家经验来看，人均GDP与银发产业发展之间存在内在的关联性。人均GDP低于8000美元时，银发产业兼顾社会福利与保障属性，处于产业生命周期的投入期，主要表现为相应产品和服务的出现，以及独立从业企业的出现。人均GDP在8000—13000美元之间时，银发产业迈入成长期，并以人均GDP10000美元为关键节点，进入产业发展的黄金期，骨干领头企业的出现成为本阶段的最大特征。人均GDP在13000—24000美元之间时，银发产业逐渐迈入成熟阶段，大型骨干领头企业逐渐形成自我独立供应体系，产业供给更加注重整体质量的提升以及业务边界的多元化创新和融合发展。人均GDP高于24000美元后，银发产业进入稳定期，产业集中度高，开始出现寡头企业的强强联盟，行业竞争趋于稳定，服务提供内容覆盖多个产业，供给结构分化逐渐清晰，整个经济呈现“银发化”。

参照以上发展规律，我国人均GDP即将超过1.3万美元，银发产业正处于成长期向成熟期过渡的阶段，在此阶段，产业政策和市场需求是撬动银发经济高质量发展的两个基本杠杆。今后以银发产业政策创新助力银发经济高质量发展，需要把握好以下三个问题。

一、把握好银发产业政策创新的主线

从银发经济主要目标客户群体的构成变化来看，今后较长时期内，我国银发产品和服务供给将面临新老矛盾交织的局面。一方面，伴随新中国成立后第二次“婴儿潮”人口（1962—1975年出生人口）进入老年队列，我国人口老龄化进入急速发展阶段。预计2035年前，我国60岁以上老年人口将超过4亿，占总人口的比例超过30%，进入重度老龄化社会。老年人口数量刚性增长，必然伴随银发产品和服务需求迅速增长，银发产品和服务供给总量不足、供不应求的老问题将更加突出。

另一方面，我国老年队列的更替出现新特征。特别是伴随着“60后”陆续进入老年队列，银发产品和服务需求升级的态势更加明显。“60后”老年群体属于改革开放的受益人，这部分老年人中52%拥有中专及以上学历水平，拥有73%的网络日触达率，平均家庭月收入高达9000元以上，且资产积累比较丰厚，注重追求健康养生，在精神上uk121Pn42EQbVFs+APqhJDaTxUN5JHKcaUcpOPpNiKs=追求悦己型和享受型消费。

在消费关注要素方面，产品质量好、产品功能全、性价比较高成为他们关注的首要要素，而对价格便宜的关注已不再如以往。总体上，伴随着队列更替，我国老年群体需求结构呈现出由生存型需求向发展型和享受型需求的升级，势必更加注重产品和服务消费的高品质。

在此背景下，我国银发产品和服务供给将面临“总量不足、质量不高”的新老矛盾“双碰头”。这客观上要求今后我国银发产业政策创新应遵循增加有效供给总量、提升供给质量的主线，逐步实现供需在更高水平上的均衡。

二、把握好银发产业政策的作用领域

党的十八大以来，国家在老龄政策定位上，由注重事业发展转变为注重事业和产业协同发展。从发达国家银发产业发展规律来看，普遍经历了从福利性事业起步，逐步走向福利性事业与市场化产业共同发展，再到重点鼓励市场化产业发展的变化历程。在此过程中，事业与产业相互依托、彼此促进，事业高质量发展是产业繁荣发展的基础和支撑，产业的繁荣也会倒逼或者带动事业领域服务和产品的提质增效。然而，事业领域和产业领域的产品和服务的供给机制不同，所适用的政策工具也不同。产业政策不适用事业领域的产品与服务供给，其作用领域应限定在事业和产业协同发展领域和完全产业化发展领域的产品与服务供给。

以银发产品和服务中的“为老产品和服务”为例，面向老年群体的产品和服务供给有“兜底性、普惠性、市场性”三个层次。兜底性产品和服务旨在保障特殊困难老年人的基本养老权利、满足其基础性的生存需要，是通常由政府负责向老年人提供的产品和服务。这一领域属于事业发展领域，市场机制是失灵的，无法产业化运营，产业政策自然也无法发挥作用。

普惠性产品和服务旨在保障中低收入老年群体的中端养老需要，是可以由市场机制提供或运营的，同时应由政府采取多种扶持措施给以支持的产品和服务。这一领域属于事业和产业协同发展领域，需要充分发挥企业和社会组织等主体的积极性参与供给，是产业政策可以有限发挥作用的领域。

市场性产品和服务旨在保障高收入老年群体的高端养老需要，是完全依靠市场机制提供或运营的产品和服务。这一领域属于完全产业化发展领域，政府无需承担直接提供责任，而是要通过放开市场、加强监管、营造公平竞争的市场环境、培育壮大市场主体等措施，引导整个产业的规模化、集群化、标准化、品牌化发展，是产业政策可以充分发挥作用的领域。

三、把握好银发产业政策创新的基本路径

我国银发产业政策创新的根本目标是将银发经济由当前“有效供给和有效需求均不足”的低水平均衡状态提升到“高质量供给创造需求、有效需求牵引供给”的高水平均衡状态。

1. 推进银发产业结构政策创新

当前，我国银发产业的供给结构在多个维度都呈现出失衡状态。从宏观角度来看，与中老年群体潜在的庞大消费体量相比，银发产业在国民经济中的比重、银发产业产值占GDP的比重均偏低。从中观角度来看，银发产业内部的细分产业之间发展不均衡。比如，对比养老服务业“一支独大”的现实，老年用品、养老金融、适老化改造、抗衰老产业等潜力产业仍发展滞后；养老服务业内部也存在机构养老服务市场化程度较高、居家社区养老服务市场化程度较低的不均衡问题。从区域协调发展的角度来看，我国银发产业受到区域的老龄化程度、经济发展水平等因素影响，以及各地政府对银发产业的关注度、重视程度、扶持政策等制约，不同区域的银发产业发展存在较大的差异性和梯次分布特征。

在此背景下，我国银发产业结构政策创新应致力于促进银发产业在整个国民经济产业结构中的地位和比例合理化，以及银发产业各子产业协调均衡发展。

一是加强对银发产业发展的顶层设计和中长期规划，进一步明晰银发产业在整个国民经济体系中的作用，提升银发产业在国民经济产业结构中的地位，使其成为我国的支柱性、战略性产业。二是通过引导制造业过剩产能流向老年用品产业和细化对养老金融、适老化改造、抗衰老产业等潜力产业的扶持措施等手段，促进银发产业的传统服务产业与新兴产业协调均衡发展。三是推动城乡、区域基于各地的资源禀赋和发展优势制定差异化的发展策略，建立跨地区的资源共享和利益协调机制，实现银发产业优势互补、协调联动发展。

2. 推进银发产业组织政策创新

当前，我国银发产业市场主体整体上呈现出“小、散、乱、弱”的特点，银发产业市场集中度低，产业链短、协同不足，缺少可以引领市场的龙头企业、链主企业。对此，我国银发产业组织政策应致力于提高产业市场集中度，提升规模经济效益，推动中小微企业健康发展，形成大企业主导、大中小微企业协调发展的银发产业组织形态。一是推动银发产业集聚集群发展，通过示范引领、鼓励合并收购等方式，加快培育一批银发产业综合体以及竞争力强、影响力大的龙头企业、链主企业，支持龙头企业沿着供给环节与产业链关键环节进行业态创新，推动银发产业逐渐由单一业态和单条产业链逐渐向多元业态与复合产业链发展。二是引导中小微企业充分发挥自身优势，加强与大企业的协作，找准在产业链、价值链、供应链中的定位，走出一条专业化、精细化的发展道路。三是通过破除不利于社会资本进入的不合理规定，规范市场秩序，加强公平竞争审查等方式，为市场主体参与银发产业营造更为友好的投资营商环境。

3. 推进银发产业技术政策创新

与发达国家相比，我国银发产业的科技创新能力相对滞后，关键领域存在“卡脖子”问题。比如在老年用品产业领域，在关键的零部件、芯片、算法、基础软件等方面缺乏自主知识产权；助听器、功能性轮椅、假肢、康复机器人等产品中，中高端产品的专利大多为国外企业所有，国内相关制造企业仍在处于跟随、仿制阶段。

今后我国银发产业技术政策创新应致力于推动产业技术进步，掌握一批具有独立自主知识产权的核心技术，培育一批具有国际竞争力的科技型企业，培育一批银发科技领军人才，整体提升银发产业自主可控能力。一是强化银发产业基础研究。加大对银发产业研发经费的投入力度，实施一批研发类、制造类和应用类重大科技攻关项目，支持行业龙头企业联合高等院校、科研院所、行业上下游企业共建银发产业创新中心、产业技术研究院。二是营造鼓励自主创新的社会环境。通过搭建产业技术公共服务平台、强化对知识产权的保护力度、出台企业技术创新的补贴优惠政策等举措，激发企业开展技术研发创新的热情。三是推动银发产业与信息化技术融合发展。结合新基建，促进互联网、大数据、人工智能等前沿技术与银发产业深度融合，推动企业管理运营的数据化以及供给与需求两端的数据化匹配管理，加快银发产业的数据化、智慧化升级。

4. 推进银发产业要素保障政策创新

我国银发产业发展始终面临着“缺钱、缺人、缺地”等老大难问题。比如，传统服务产业融资渠道不畅，新兴产业的相关财政税收支持政策比较缺乏；企业的高素质经营管理人才、技术和技能人才均存在 “留不下”、“留不住”等现象；企业在获得土地方面仍存在拿地难、用地贵问题，土地租金在企业经营成本中的占比依旧很高。

针对这些问题，我国银发产业要素保障政策创新，应致力于降低银发产业高质量发展的要素获取成本。一是通过设立银发产业投资引导基金、开发多种贷款抵押担保项目、发行债券等方式，为银发产业提供多元化的融资渠道，解决融资难、融资贵问题。二是通过公建民营、细化落实配套建设养老服务设施要求、盘活利用存量资源、促进各类面向老年人服务的设施共建共享、在土地供应中增设商业养老用地科目等方式，解决拿地难、用地贵等问题。三是通过建立健全银发产业经营管理人才、技术人才、技能型服务人才的培养、使用、评价和激励机制，提高社会认同感，促进劳动报酬合理增长等方式，尽快建设具有“企业家精神”和“工匠精神”的银发产业人才队伍，解决企业“招不来、留不住”的用工难题。

5. 推进银发产业需求侧政策创新

有效需求是银发产业可持续发展的最重要驱动因素。从老年人口数量来看，我国老年人的潜在需求庞大，但受收入水平较低、消费意愿偏低、社会保障制度不健全等因素制约，我国老年人的有效需求有待进一步激发。

今后银发产业需求侧政策创新应致力于培育、引导和管理老年人的有效需求，加快形成以有效需求牵引供给、增强产业内驱力的发展道路。一是要破除消费观念制约。在着力完善社会养老保障和服务体系的基础上，合理引导老年群体对政府部门提供的养老保障和服务的预期，避免“吊高胃口”，形成福利依赖。同时，应加快培养老年群体的现代养老消费意识，使老年群体“愿消费”、“会消费”。二是要提高老年群体的支付能力。“保险 + 补贴”制度是培育银发产业有效需求的基本制度安排。今后，我国要通过加快推进三支柱养老保险制度、建立覆盖城乡的长期护理保险制度、健全购买养老产品或服务的政府补贴制度等方式，提高老年群体的支付能力，使老年群体“敢消费”，把老年群体的潜在需求转化为有效需求。三是要推进养老服务金融产品创新。在银行、保险、基金、信托产品基础上，开发更有针对性的养老服务金融产品，将产品服务覆盖到整个老年期，提供从退休财富管理到遗嘱信托等全周期创新性服务。此外，还要加强金融素养教育，将老年群体养老储蓄观念转化为养老增值观念，将短期投资理念转化为长期养老储备理念。

6. 推进银发产业监管侧政策创新

银发产业是一个产业集群，更需要各个产业监管部门协同配合，实施综合监管，营造公平透明可预期的投资营商环境，引导和激励市场主体诚信守法经营，更好地适应银发经济高质量发展需要。一是强化协同监管。建立健全部门之间监管银发产业的协调联动机制，促进部门间信息互通、资源共享，形成协同共治的监管格局。二是丰富监管形式。综合运用标准规范引领机制、失信惩戒机制、“双随机、一公开”抽查机制等多种方式，提高对银发产业的综合监管能力。三是包容审慎监管。当前，我国的银发产业尚处于成长期，在监管过程中要注重监管的包容性，根据问题的性质分类处理，建立合理的容错机制，为社会资本参与银发产业创造宽容的发展环境。四是智能监管。充分运用互联网、物联网等技术手段，搭建智慧养老监管平台，加强对服务数据的收集和分析，促进监管手段的智能化，提升监管效率。五是实行精细监管。针对不同类型产品和服务，制定相对应的政府及行业标准、评估评级、管理及奖惩机制，切实加强产品和服务供给市场的有序管理，通过监管力度的提高反向促进银发产品和服务供给的质量提升。