全过程人民民主制度体系的理论内涵与改革要求

党的二十届三中全会对进一步全面深化改革作了系统部署。其中，健全全过程人民民主制度体系，是进一步全面深化改革中政治篇章的核心议题与重点任务，是中国式现代化的本质要求。阐明全过程人民民主制度体系的理论内涵，明确健全这一制度体系的改革要求，对书写好新征程上政治领域改革的时代新篇、实践续篇具有重要意义。

一、全过程人民民主：重大理念与制度体系的统一

党的十八大以来，习近平总书记立足中国特色社会主义进入新时代这个新的历史方位，以全面建设社会主义现代化国家为目标导向，在理论与实践的结合上对社会主义民主政治发展作了系统思考与深入探索。2019年，习近平总书记在上海长宁区虹桥街道古北市民中心考察工作时首次创造性提出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”从“人民民主是一种全过程的民主”的语义结构看，它与“全过程人民民主”是一致的。此后，在2021年庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话中，习近平总书记正式使用了“全过程人民民主”。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》提出了“积极发展全过程人民民主”的要求。

在2021年召开的中央人大工作会议上的讲话中，习近平总书记将全过程人民民主定位为“重大理念”：“我们深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念。”讲话还对全过程人民民主的内涵与特点等作了系统论述：“四统一”，即实现了过程民主和成果民主、程序民主与实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的统一；“三全”，即全链条、全方位、全覆盖的民主；“三最”，即最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。党的二十大明确“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”，并以“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”为主题从人大民主、协商民主、基层民主、统一战线等方面作出了发展全过程人民民主的战略部署。为了贯彻落实党的二十大要求，党的二十届三中全会提出“健全全过程人民民主制度体系”，并作为进一步全面深化改革聚焦的重要目标和任务之一。

显然，全过程人民民主从作为“重大理念”到“制度体系”，体现了党对民主政治发展规律的进一步深化认识，也是新时代全面发展全过程人民民主，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化取得的成果。在强调全过程人民民主作为重大理念的同时，习近平总书记也从制度建设角度谋划和推动全过程人民民主发展，提出“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”“具有践行全过程人民民主、保障人民当家作主的显著优势”等新论断新要求。在这个意义上，全过程人民民主作为重大理念与制度体系是统一的。

二、全过程人民民主制度体系的理论内涵

作为制度体系的全过程人民民主，有两个基本规定性：一是人民民主，意味着它有别于苏联时期的无产阶级专政国体制度，是中国共产党在民主革命时期创造性提出人民民主专政的理论构想，并在新中国成立以来的社会主义民主法制建设中，尤其是改革开放以来的政治体制改革、民主法治发展、国家治理现代化的进程中，从理论、制度、实践等方面不断丰富人民民主制度而形成的。二是全过程，意味着它不同于一些发展中国家照搬西方民主制度推行的“选举主义”或“一次性”民主，而是将选举与选举后的决策、管理、监督等参与实践相结合的民主制度。我国社会主义政治制度的人民民主价值属性极为鲜明。党领导人民在治国理政实践探索中逐步建立起了保障人民当家作主的全过程人民民主制度体系，其丰富内涵为以下几个方面。

一是政治发展道路。方向决定前途，道路决定命运。坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，最根本的是把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。此“三者有机统一”是历史结论、规律认识，是全过程人民民主制度建设的政治制度框架、实践遵循，具有极强的制度规范意义。它要求无论是坚持党的领导，发扬人民民主，还是依法治国，都要坚持“三者有机统一”。正如习近平总书记指出的：“不能把坚持党的领导同人民当家作主、依法治国对立起来，更不能用人民当家作主、依法治国来动摇和否定党的领导。那样做在思想上是错误的，在政治上是十分危险的。”进入新时代，习近平总书记以“全面”思维，将党的领导提升为党的全面领导，依法治国提升为全面依法治国，自然也将人民当家作主提升至全过程人民民主发展的新高度。

二是根本政治制度。国体和政体是国家政治制度之根本，是政治领域中发挥顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性的制度。从国体看，虽然党始终强调坚持人民民主专政，但在全面依法治国条件下更强调法治。2021年发布的《中国的民主》白皮书指出：“始终坚持人民民主专政中的‘专政’，充分履行国家政权的专政职能，依法打击破坏社会主义制度、颠覆国家政权、危害国家安全和公共安全等各种犯罪行为，维护法律尊严和法律秩序，保护国家和人民利益。”从政体看，人民代表大会制度作为根本政治制度，是因为它集中体现了现代国家主权在民的原则，正如宪法宣誓的，中华人民共和国一切权力属于人民，而人民行使国家权力的最高形式和根本途径是人民代表大会制度，整个国家政权体系是以人民代表大会制度为纽带组织起来的；也是因为人民代表大会制度是中国共产党在政权工作中走群众路线、发扬人民民主最根本的形式，而群众路线是党的根本工作路线，进而人民代表大会制度成为我国的根本政治制度。

三是基本政治制度。它是贯彻和体现基本政治原则、规范基本政治关系、发挥重大政治影响的制度，体现在政治领域各方面。具体而言，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度作为基本政治制度，规范的是政党与人民、与国家，政党与政党、与无党派人士等诸多关系，是我国的新型政党制度，有助于代表和实现最广大人民、全国各族各界根本利益；人民政协是统一战线组织，是多党合作和政治协商机构，也是人民民主的重要实现形式。民族区域自治制度作为基本政治制度，坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合，规范的是国家和民族自治地方关系，被历史证明是维护国家统一、实现民族团结的制度保障。基层群众自治制度作为基本政治制度，规范的是国家与群众性自治组织、群众与基层公共事务等关系，是人民依法参与管理社会事务、体现全过程人民民主的制度安排。

四是重要政治制度。它指的是我国社会主义民主的制度程序和参与实践，规范的是民主制度运行的组织、体制、机制，民主参与的规程、渠道、平台等，如选举制度、立法制度、国家机构组织制度等。从选举制度看，它又包括设立选举委员会、选区划分、选民登记、候选人确定和介绍、秘密投票、计票、宣布选举结果等程序要求。这些重要政治制度是由根本政治制度和基本政治制度派生出来的。它们上连国家治理之顶层，下接社会政治生活之基层，是让全过程人民民主制度有效运转，并具体地落实至国家政治生活与社会生活各方面的制度形式。

以上几方面制度中，中国特色社会主义政治发展道路，是实践探索形成的政治制度规范，为健全全过程人民民主制度指出了方向、明确了边界、划出了底线，并与根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度彼此关联、相辅相成、相互衔接，共同支撑全过程人民民主制度运行，构成全过程人民民主制度体系。当然，“法治属于政治建设、属于政治文明”，全过程人民民主也必须在法治轨道内进行。这也是党的二十届三中全会总结进一步全面深化改革要坚持全面依法治国原则做到改革和法治相统一的道理所在。所以，中国特色社会主义法律体系中与政治制度运行相关的法律法规，如宪法、相关组织法、选举法、民族区域自治法等，也是中国特色社会主义政治建设的制度规范，进而是全过程人民民主制度体系的重要内容。

三、健全全过程人民民主制度体系的改革要求

民主发展史表明，制度不健全必然会导致民主政治建设落空，但是民主质量与制度数量并不必然呈正相关关系。如果民主制度运行的体制、机制、程序无法相互支撑，民主参与的规则、渠道、平台等难以有效衔接，那么再多的制度也于事无补，民主也将徒有虚名。全过程人民民主是在既有制度存量基础上推进的。党的二十届三中全会聚焦发展全过程人民民主，提出要坚持以制度建设为主线进一步全面深化改革，“加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”。

一要更加注重系统集成。健全全过程人民民主制度体系要注重改革的系统性、整体性、协同性，这是“制度体系”的题中之义，也是“全过程”的内在要求。从政治发展道路看，在现代国家，民主政治发展多是在政党、民主、法治密切关联与深刻互动中有效展开的。因此，在推进民主制度建设实践中，要将丰富各层级民主形式、拓展民主参与渠道等制度创新，与完善中国特色社会主义法治体系、推进民主政治法治化，与坚持和完善党的领导制度体系，尤其是党内民主制度与党的民主执政、依法执政、科学执政的体制机制结合起来，以更好实现“三者有机统一”。坚持和完善党的领导是为更好保证权威，人民当家作主有助于激发活力，依法治国是为更好保障秩序，三者结合起来正是权威、活力与秩序的统一，与“三者有机统一”的规律性认识是一致的。从制度建设看，党的二十届三中全会主要从民主与团结两个维度上提出了相应改革要求：坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，健全协商民主机制，健全基层民主制度，完善大统战工作格局等。发展全过程人民民主要求广泛参与，意味着“多”，即多样利益博弈、差异诉求表达等；也要求实现团结，意味着“一”，即在利益结构、价值观念等多元化条件下达成最SdRHFGZiFoLbnZwWgVX7fA==大公约数、画出最大同心圆。结合起来，正是“多”与“一”的统一，展现了全过程人民民主的特质。例如，完善人大协商，是健全协商民主机制的重要方面，也是完善人大制度的主要内容，要求健全人大议事规则和论证、评估、评议、听证制度；完善和发展好中国新型政党制度，既是完善大统战工作格局的内容，也是推进政党协商、健全协商民主制度体系的要求，还有助于改进党对人大工作领导的体制机制，以更好支持和保证人民当家作主。

二要更加注重突出重点。马克思主义认为，在历史变迁的合力体系中，“经济运动是最强有力的、最本原的、最有决定性的”，所以经济体制改革仍然是进一步全面深化改革整体布局的重点，但它必然会对政治体制改革形成“牵引”作用，促进完善全过程人民民主制度体系。例如，坚持和落实“两个毫不动摇”的改革，要求保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护；健全宏观调控体系，要求健全专家参与公共决策制度；等等。这些改革涉及政府与市场、与社会、与公民的关系，事关人民的知情权、表达权、参与权、监督权等各方面权利，体现了全过程人民民主“全覆盖”的制度特点。党的二十届三中全会坚持问题导向，聚焦发展全过程人民民主，提出了这一制度体系改革的重点任务。例如，针对人大履职的非平衡性尤其是监督刚性短板，提出要健全人大对“一府一委两院”监督制度，完善监督法；针对近年来一些地方国有资产流失、政府债务风险增加问题，要求强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督，这也是深化国资国企改革，完善管理监督体制机制的内容；针对人民政协民主监督实效问题，提出完善人民政协民主监督机制的改革要求；针对协商成果运用的弱项，提出健全协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，完善协商成果采纳、落实、反馈机制；针对民族团结问题，提出制定民族团结进步法，健全筑牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力；等等。这些改革举措可谓是扼住了关键、抓住了重点。

三要更加注重改革实效。改革从来都不是“为改而改”。“要坚持以人民为中心，把为人民谋幸福作为检验改革成效的标准，让改革开放成果更好惠及广大人民群众。”健全全过程人民民主制度体系，要坚持人民主体地位，适应社会主要矛盾转化促生的人民日益增长的民主、法治刚性需求，将改革与社会进步、国家发展结合起来，与人民的民主获得感、安全感、幸福感更好贯通起来。尤其是，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”。比较而言，协商民主作为实践全过程人民民主的重要形式，对于解决人民需要解决的问题具有独有优势和整体效应。因此，党的二十届三中全会围绕健全协商民主机制提出了一系列改革举措，要求完善协商民主体系，丰富协商方式，健全政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商制度化平台，加强各种协商渠道协同配合。作为专门协商机构，人民政协要更好发挥作用，必须健全深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识的机制，加强反映社情民意、联系群众、服务人民机制建设等。作为协商民主体系重要方面，基层协商有助于在社会日益多元化、差异化条件下达成人民意愿的最大公约数，以解决基层治理的堵点问题、影响公平正义的热点问题、人民群众遇到的急难愁盼问题、安全与发展的风险问题。因此，要围绕发展所需、顺应民心所向，完善基层民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道，完善办事公开制度等。这也是新时代改进党的群众工作的新要求、新形式。

作者上官酒瑞系中共上海市委党校教授；刘宽仁系中共上海市委党校硕士研究生

责任编辑：双艳珍