浅析明珠湾管理局代建项目的风险及防范措施

摘 要：政府代建模式是指政府通过招标的方式选择专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织，项目建成后交付使用单位的模式。由委托方提供项目所需的资金、土地等资源，代建方利用其管理优势，为委托方提供项目开发全过程的专业性服务。本文主要从政府投资建设项目代建单位角度对其存在的风险进行分析，为公司经营向政府代建业务延伸提供风险分析，同时为公司已承揽的政府代建管理提供管理思路及风险防范参考。

关键词：政府代建；风险；代建单位文章编号：2095-4085（2024）09-0203-03

0 前言

随着政府投资项目管理体制不断改革创新，2016年7月18日，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发［2016］18号）中明确提出，要进一步完善政府投资项目代理建设制度。随后许多城市也陆续开展试点工作，形成了具有地域特色的代建制模式。

代建制作为项目管理的一种新制度，工程代建业务入行门槛低，施工单位也能做政府代建单位，且代建本身是一种轻资产管理模式，做得好还可以以干促揽，扩展公司业务领域（代建），承接政府单位的总承包业务。近年来，代建制已逐渐应用于政府投资项目管理过程中，但由于相关管理政策制度不足和代建制管理办法未完善等问题，政府代建一般合同额小，投入多，利润低，风险大，其在国内的应用仍处于探索阶段。

本文以广州南沙某幼儿园代建项目的管理为例，将该幼儿园代建项目及明珠湾管理局模式作为切入点，对代建制进行风险分析与防范的研究。

1 明珠湾开发建设管理局代建模式的解读

从广州各区政府投资代建制管理办法的规定来看，代建制的定义是“政府（或称‘委托单位’）通过招标、直接委托等方式，选择专业化的项目管理单位，按照合同约定履行建设管理职责（承担政府投资项目），竣工验收后（或‘建成后’）移交（或‘交付’）委托单位（‘使用单位’ 或‘政府资产管理单位’）的制度”。

明珠湾管理局模式最突出的特点是，“分散”管理变为“集中”控制，稽查监督的效率明显提高，有效规避或减少了各种委托代理问题。

广州拟实行委托代建的项目，一般由委托方提出代建方案，并报区政府相关会议审定。代建方案主要包括项目概况、代建费用的确定方式和奖惩方式，代建合同监督方式、主体退出机制、应急替换机制等内容。从制度上进一步规范了代建项目的管理。

2 代建制模式风险分析

2.1 法律法规风险

明珠湾管理局实行代建制的目的，是为了借助代建单位的项目管理经验丰富、优质资源多等优势以达到对项目管理的目的。但在应用过程中，代建单位没有统一的国家资格和严格的市场准入制度，认证、分级、建设成本、权利和义务、代建费用、风险转移、行业监督和管理、违反合同等也没有明确的标准和依据。代建单位的合法地位不明确、代建单位与委托方的责权利界定不清及责任和权力不对等，导致代建单位在项目管理过程中承担了较大的风险。同时，代建单位在各种流程中仍需要通过明珠湾管理局才能有效推进工作，如施工用地手续审批、施工报批报建等手续，这使得代建单位在推进项目工作上效率比较低，加大了时间成本，违背了实施代建制的初衷。

2.2 财务资金风险

研究发现，代建项目普遍存在前置条件不明确的问题。在项目初期，发起单位提出的建设需求往往不够明确，导致建设工程的具体范围、内容、规模、标准和周期出现多次变更，进而代建项目施工进度极大限度被制约，同时往往会造成超概风险。例如，南沙区某科学研究所由于前期使用方需求不够明确，在主体施工阶段向明珠湾管理局提出了更高的建筑设计理念。为了满足使用方利益，增加了许多非必要的工程量，同时大大提升了园林景观设计标准及装修标准，从而导致该项目的预算超出概算的20%～30%。

此外，部分项目还涉及施工红线重叠、征地拆迁及使用方需求改变等问题。例如，某市政路施工由于钉子户迟迟不同意拆迁，导致整改新建市政道路的排水系统无法成型，同时影响了后期项目的推进；某科研楼与后续计划建成的楼栋原计划共用一个供电系统，后因后续楼栋迟迟无法立项，科研楼急需投入使用，导致需给科学楼增设设备机房，大大增加了资金的投入。上述问题会导致明珠湾管理局和代建单位前期需要耗费大量的时间开展论证工作，甚至在建设过程中仍需要多次进行需求调整。以上种种情况都容易造成资金超概的风险，进而导致资金难以把控，使得同一种工作性质的合同须多次签订，造成政府投资浪费，并且面临工程审计风险。

2.3 施工安全风险

制度千百条，安全第一条。代建单位的施工安全风险主要是从施工单位转嫁过来的。在代建制被推行之前，施工安全风险其实是间接由委托方自身来承担，一旦发生安全事故，建设单位也要承担连带责任。但是，在代建制推行以后，这方面的风险全部都转嫁给了代建单位，代建单位与施工单位捆绑在一起，一损俱损。施工安全风险是代建制模式下最值得代建单位警惕的风险。

2.4 工程质量风险

作为政府投资项目，最大限度保证政府投资项目的工程质量，这是实行代建制的初衷之一。但是在实际操作过程中，由于代建单位招标的设计、施工等单位水平不一，难免会在工程质量上出现或多或少的质量缺陷。

（1）因设计方案或图纸问题导致工程质量缺陷。这个主要是设计院自身实力不强，审图不严导致。如果设计质量缺陷影响使用功能、专项验收、观感质量，未能达到委托方或使用方的要求，将导致工程返工。

（2）因原材料、施工工艺不达标导致的工程质量缺陷。在施工过程中，施工单位为了节省工期或降低成本，存在偷工减料、以次充好的情况，或施工单位管理能力不足，导致工程出现质量问题。

（3）代建项目前期施工往往存在施工图不全的情况，导致施工时审图不具备全面性，施工完成后发现的设计缺陷和违规问题难以整改。

（4）代建项目的施工许可证往往办理滞后，影响施工进度，导致其施工工期通常比正常项目周期短，存在边勘察、边设计、边施工的现象，工程质量控制难以把控。

2.5 合同履约风险

代建单位的责任大，按合同条款要求，代建单位需对所负责代建项目进行全过程管理，对代建项目的投资、工期、质量和安全管理负责。该条款直接将建设单位的大部分职责转移给代建方，但实际代建单位在许多方面无法完全替代委托方，代建单位履约难度大。

南沙区明珠湾管理局会对代建单位开展季度、年度及合同履约评价，一旦项目的代建管理被明珠湾管理局认定为管理失控，将给予代建单位履约评价不合格。其中季度及年度履约评价不合格，在一定期限内，不得参与明珠湾管理局项目的投标。合同履约评价不合格，将由市住房和城乡建设部门依法依规列入相关黑名单，从而直接影响公司在广州南沙区的市场经营。

3 风险防范措施

3.1 投标前熟悉代建管理模式

广州市各区管理办法中针对代建形式、代建费、代建分包单位选择、委托单位与代建单位权责划分、代建合同、保险等政策进行了明确说明。招标文件中也明确了代建实施阶段、双方责权利、工期质量要求、投资要求、奖惩条款等。项目投标前需研读该地区代建管理制度及招标文件并认真分析。

3.2 加强合同管理进行风险防范

在代建合同签订前必须分析合同文本，认真研读条款，通过合同谈判的方式，对条款进行拾遗补缺，以减少损害自身利益的条款存在。对下分包，要将代建合同中的大部分风险转移至施工合同及监理合同等分包合同。应引进信誉良好、有实力的分包单位，特别是施工、设计及监理单位。为增加对各单位的监管力度，需增加及量化奖惩条款，以方便后期管理。如专项验收，不依靠施工单位去处理公共关系，很难及时验收通过，在法律法规允许的情况下，可以通过加入限制验收次数的奖惩条款，调动施工单位积极性。

3.3 提高风险防范意识，制定风险应对策略

代建单位应集中公司总部各部门力量，在代建项目投标前期就进行项目风险的预测并形成相应的风险防范措施。需对项目管理人员进行交底，以便于项目管理人员在代建过程中进行各种风险因素的管理，在风险出现时能得到及时、正确的处理。

除此之外，还应及时采取防止风险发生、减少风险损失的应对性策略，以尽可能低的成本来降低风险发生的可能性，并将风险损失控制在最小程度。也可以通过向保险公司投保的方式将项目的风险损失转嫁给保险公司承担，如对一些人力难以控制的灾害性风险。

3.4 坚守职业道德及合同条款

在代建合同的实施过程中，代建单位在履行合同的过程中要坚持自身的原则及职业道德，利用自身丰富的管理经验以最低的代价解决使用方的需求，同时降低使用方对代建项目的干预，进而保障合同条款的执行及双方利益。

3.5 认真对待代建工作，重视人力投入管理，强化质量、安全、进度管理

代建单位应重视委托方的履约评价体系及代建项目的管理，按照合同要求配置管理人员，保障项目有序推进。具体管理过程中更要按时按需配置机动的兼职人员，以减少人力投入，从而降低应付职工薪酬，控制成本。如幼儿园项目实际在岗人员与合同配置的人员不符，导致多次被明珠湾管理局通报批评。

（1）施工安全。代建单位应加强对施工现场督察及奖惩力度，施工现场应严格遵守安全施工规章、规范操作规程，严防安全事故发生。要把监理单位及施工单位都管好、用好，防微杜渐，防患于未然。这样，才能进一步确保代建项目的顺利实施。

（2）施工质量。代建方应主动参加到工程质量监督各环节，特别工程实体材料要满足委托单位品牌库要求，要有严格的品牌报审流程。要重视使用单位及委托方对项目质量的评价，提出的问题要提前整改，特别是设计质量问题，需设计修正后才能实施。如某科研楼项目，因前期品牌库未按品牌报审流程进行推进，导致品牌库难以建成，影响了项目的整体施工进度。

（3）工程进度。代建合同签订后，代建单位要对工程的协调设计、报批报建、施工、验收等整体进度负责，并确保项目交付时间。所以代建单位要考虑到各种外界及内部因素，结合各单位自身所能调配的资源，编制工期计划。计划一经确定，由代建单位严格动态监控，一旦发现进度滞后，应及时组织施工单位进行纠偏措施。本项目前期因施工许可证及地下室蓝图迟迟不下发，导致前期进度滞后，在代建单位与施工单位合理调配施工流程后，最终实现弯道超车，如期完成进度产值。

3.6 合法合规完成竣工验收，按质按量完成交付

竣工验收是向委托方申请代建费的重大节点，也是将工程顺利移交给使用单位的必要条件。竣工验收前，代建单位要组织好项目的规划、消防等专项验收，利用好施工单位等分包单位资源，采取足够的技术、组织及管理等措施。

红线外市政配套接驳往往是工程交付的重难点，特别是对于周边市政管网没有形成的工程，红线外水电燃气通信不能接通，无法移交使用方。在工程建设过程中应密切关注市政配套工程的情况，小问题灵活处理，大问题及时汇报。如某科研楼项目周边市政道路及管网由于征拆等问题，一直施工缓慢，代建单位及时向明珠湾管理局反馈，最终在工程竣工前完成接通，达到交付条件。

4 结语

代建制是政府提高工程建设投资管理效率的新模式，有其制度创新的优越性。但在具体实践中，代建单位仍面临着法律法规不完善、主体地位不明确、委托单位与代建单位互不信任的尴尬处境。传统施工单位进入代建市场，与总承包业务相比较，项目产值低，合同履约风险大。但是做代建这种轻资产的业务模式，利润率十分可观。

政府代建不仅符合国家政策改革导向，也基于服务民生需求，拥有广阔的未来市场。业内代建标杆绿城管理已单独上市，政府代建业务占比逐年提高，合约面积较去年增长将近25%。因此，政府代建业务是现阶段地产行业的一个热点。

代建业务风险与机遇并存。代建单位应从项目投标到项目缺陷责任期满，都要做好风险管理，强化自身管理能力，培养员工综合素质。重大决策要多汇报，树立好做代建就是做服务的管理理念，政府代建业务才能走得长远。

参考文献：

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