利益相关者理论视角下中国足球协会软法自治的困境与出路

摘 要：软法自治是推进全国性单项体育协会治理现代化的重要手段。作为软法体系最为完备的单项协会，中国足协却未能发挥其优势。鉴于中国足协是典型的利益相关者组织，该研究基于利益相关者理论，运用文献资料和文本分析方法，在对影响中国足协软法自治的利益相关者进行梳理分类的基础上，剖析了中国足协软法自治中存在的现实问题，并提出相应的改善措施。研究认为：（1）所有利益相关者中，核心利益相关者和预期利益相关者是影响中国足协软法自治的重要力量；（2）中国足协软法自治存在诸多现实问题，包括软法自治与国家法治衔接不畅、软法制定与实施过程缺乏动力、软法文本存在缺陷等。据此，研究提出相应的纾困对策：确立多元主体参与软法自治的理念，增强与其他规制模式的互动；优化软法建设的民主参与机制，保障利益相关者充分参与软法自治；完善软法文本，明晰多元主体的利益诉求。

关键词：中国足球协会；利益相关者理论；软法；软法体系；自治；单项协会

中图分类号：G80-051 文献标识码：A文章编号：1006-2076（2024）05-097-09

The Dilemma and Outlet of Soft Law Autonomy of Chinese Football Association from the Perspective of Stakeholder Theory

ZHANG Yun1， HUANG Yaling2

1.School of Management， Beijing Sport University， Beijing 100084， China; 2. Chinese Academy of Sport Strategy， Beijing Sport University， Beijing 100084， China

Abstract：Soft law autonomy is an important means to promote the governance modernization of national individual sports associations. As the individual association with the most complete soft law system， the Chinese football association failed to play its advantage.In view of the fact that the Chinese football association is a typical stakeholder organization， this paper is based on stakeholder theory and literature and text analysis methods， analyzes the practical problems existing in the soft law autonomy of Chinese football association， and puts forward corresponding improvement measures， on the basis of classifying the stakeholders that affect the soft law autonomy of Chinese football association.The paper shows that： （1） Among all the stakeholders， the core and expected stakeholders are the important forces affecting the soft law autonomy of Chinese football association; （2） There are many practical problems in the soft law autonomy of the Chinese football association， including the poor connection between the soft law autonomy and the national rule of law， the lack of motivation in the process of the formulation and implementation of the soft law， and the defects in the soft law text.Accordingly， the paper puts forward corresponding countermeasures： establish the concept of multi-subject participation in soft law autonomy， and enhance the interaction with other regulatory models; Optimize the democratic participation mechanism of soft law construction to ensure that stakeholders fully participate in the autonomy of soft law; Improve the soft law text and clarify the interests of multiple subjects.

Key words：Chinese football association; stakeholder theory; soft law; soft law system; autonomy; individual association

中国足球协会（以下简称“中国足协”）是体育行业改革的“突破口”和“试验田”。2015年，国务院办公厅发布的《中国足球改革发展总体方案》（以下简称《总体方案》）对中国足协的改革提出了“政社分开、权责明确、依法自治”的原则，与同期推出的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》相呼应，全面开启了全国性单项体育协会（以下简称“单项协会”）的深化改革之行。2017年，国家体育总局足球运动管理中心撤销，中国足协与国家体育总局正式脱钩，成为独立的社团法人。通过以软法为基础、自上而下推行的制度设计，中国足协内部构建起内容完备、相对独立且层次分明的软法体系，并在足球领域中具备了一定的实际效力［1］，为协会法人自治奠定了基础。然而，中国足协在改革过程中却深陷治理危机，使公众对于中国足协的自治体系产生质疑。《总体方案》中曾表示：我国足球曾在亚洲取得良好成绩，从20世纪90年代初期开始探索发展职业足球，改革一度带来活力，但对足球的价值和规律认识不足，急功近利的思想行为严重，组织管理体制落后，人才匮乏，监管缺失，导致足球发展的社会基础薄弱，行业风气和竞赛秩序混乱，运动成绩持续下滑［2］。其中，“组织管理体制落后”直指中国足协内部治理问题。迄今为止，该问题并未随着中国足协的改革与调整而消失，中国足协内部治理的结构性矛盾依然突出。

通过文献回顾发现，以往对于单项协会软法或者是软法治理的研究主要从积极方面进行论证，主要包括章程的作用和意义［3］、“软硬结合”的治理方式在单项协会自治中的作用［4］等方面。也有少数研究对单项协会中软法实施的困境进行整体剖析［5］，但缺乏对代表性单项协会的针对性讨论，忽视了这部分协会脱钩后由软法不完善带来的负治理效应和以软法为基础构建的自治体系的崩塌风险。基于以上现实与理论的双重因素，本研究坚持问题导向，从中国足协内部软法体系和软法自治的角度，借助利益相关者理论，对中国足协内部治理的现实困境进行深层次分析，并提出相应的改革思路，以期对中国足协自身治理体系的完善、足球事业的发展以及其他单项协会内部软法治理的完善有所裨益。

1 利益相关：中国足协软法自治中的利益关系分析

1.1 中国足协自治的软法体系

软法是相对于硬法而言的，指“国家立法之外的、可以约束组织与人的行为规范的规章，主要由行业、社会组织和公司制定的规则、章程、专业标准和宣言等构成”［5］。软法自治，指单项协会以内部软法为依据决定和控制协会内部的各种事务，以此进行自我管理、自我约束和自我监督的行为与过程。中国足协依据内部制定的各种软法行使其在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面的自主权。因此，除法律法规外，软法是中国足协自治的另一重要依据，软法自治是中国足协依法自治在协会内部的具体体现。20世纪90年代，中国足协就已经制定了大量的行业规范，几乎涵盖足球领域的方方面面［6］。这些软法在足球领域的技术性事务调整、中国足协内部组织的建构和具体事务处理方面发挥了重要作用，为中国足协的自治提供了规范的文本参考。

中国足协内部及其会员协会的软法具有层次性，包括协会章程、纪律准则、专项委员会工作规则、竞赛规程、运动员、教练员和裁判员的技术等级标准和行为准则、会员管理办法等。这些规范性文件共同构成中国足协内部治理的软法体系，一经通过，将会对会员协会、行业内俱乐部、运动员、教练员和裁判员等群体会产生较强的规范力和约束力。按照不同软法的重要性，影响中国足协自治的软法体系可分为三个层次，呈现出“金字塔”结构（见图1）。

第一层：章程。章程作为协会内软法之“根本法”，位于金字塔结构的最高层。《中国足球协会章程》（以下简称《足协章程》）的制定与修改以《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）《社会团体登记管理条例》以及《国际足球联合会章程》《亚洲足球联合会章程》为依据，最新版本为《足协章程》（2019）。《足协章程》（2019）中对中国足协的性质、宗旨、业务范围及义务、会员、组织机构、法律机构、办事机构、赛事及权利、资产管理和使用原则、终止程序及终止后的财产处理作出基本规定，在这些方面具备统领作用。

第二层：中国足协的其他软法。这些规范性文件种类繁多，数量较大，涉及到的利益群体多样。主要包括：规范俱乐部、运动员等群体注册管理事宜的规范性文件，如《中国足球协会注册管理规定》；负责规范和调整具体群体，包括运动员、裁判员和教练员的等级及其与足协之间关系的规范性文件，如《中国足球协会足球运动员技术等级管理规定》《中国足球协会裁判员管理办法实施细则》《中国足球协会教练员培训管理规定》；专项委员会的工作规则，如《中国足球协会财务委员会工作规范》《中国足球协会仲裁委员会工作规则》（2009）；涉及到中国足协举办的重要赛事的规范性文件，如《中国足球协会超级联赛规程》；涉及特殊问题的规范与处理规范性文件，如《中国足球协会兴奋剂违规责任追究办法》等。这些软法涉及到中国足协对内部各种具体事务及具体群体的日常管理，是中国足协自治的重要基础。

第三层：会员协会的内部软法。这些软法的具体内容沿袭了中国足协相关规范性文件，并形成类似中国足协内部的软法体系，如《北京市足球运动协会章程》及其统领下的《北京市足球运动协会仲裁委员会工作规则》《北京市足球运动协会纪律准则》等软法规则。可见，中国足协的软法体系自上而下对会员协会的软法规则产生直接影响。同时，会员协会也可通过座谈会等形式将自身软法治理过程中的问题与改进措施进行集中汇报，这将对中国足协产生积极的影响［7］。

1.2 运用相关利益者视角的现实依据

认识到中国足协软法建设的特殊性和自治的独特性，是运用利益相关者理论视角分析中国足协软法自治的必要前提。

1.2.1 软法制定与执行遵循自上而下的权力逻辑

中国足协内部软法的制定与执行遵循自上而下的权力逻辑，与协会自治存在矛盾。以《中国足球协会章程》（以下简称《足协章程》）为例。单项协会章程的制定是政府推动的结果，这从根本上导致了协会自治和协调不同主体利益的内生动力较为缺乏，影响了内部民主权力的运行。尽管《足协章程》的制定主体是中国足协会员大会，但《社会团体登记管理条例》《社会团体章程示范文本》和《全国性行业协会商会章程示范文本》等都对单项协会章程的具体内容和标准格式等作了明确规定，且单项协会章程的制定与修改也需业务主管部门审查同意，并报登记管理机关核准。《足协章程》是引领中国足协科学发展的纲领与进行内部治理的制度保障，但职业足球俱乐部、运动员、教练员和裁判员等重要利益相关者在章程建设中的角色缺位，使得《足协章程》在实践中的作用难以凸显。同样，以《足协章程》为基础和依据所制定的协会内其他软法，也难以避免类似问题的出现。

1.2.2 中国足协公共管理职能履行与自治的矛盾

中国足协公共管理职能履行与自治矛盾问题的根源是中国足协法人身份的混合。根据《中华人民共和国民法典》，中国足协属于非营利法人，依法独立享有民事权利，承担民事义务；但根据《中国足球协会调整改革方案》，“调整改革后的中国足协既是团结全国足球组织和个人共同发展足球事业、具有公益性质的社会组织，又是根据法律授权和政府委托管理全国足球事务、具有公共职能的自律机构，承担了体育部门在足球领域的管理责任”。该方案中亦指出，协会调整“转变完成后，适时撤销足球中心并按规定核销相关事业编制”“足球中心领导班子成员作为国务院体育行政部门代表进入中国足协工作”。国家体育总局通过党委等部门嵌入协会，对协会工作进行指导和监管。一方面，政府权力的隐晦嵌入，使中国足协在履行法律授权和政府委托的公共管理职能时强化了政府主导的管理色彩，削弱了其作为非营利组织的本质属性，违背了“政社分开”“依法自治”的原则，固有利益格局并未打破［8］；另一方面，中国足协既需要承担公共体育服务供给者的角色，又需要承担协调多方利益的中介角色，这使得中国足协的治理更具复杂性。中国足协的软法自治需要构建多元共治的理念和格局，因而将利益相关者引入软法建设十分必要。

1.3 中国足协软法建设的利益相关者分析

识别并将利益相关者分类，是运用利益相关者理论解读中国足协软法自治的逻辑起点。弗里曼提出，利益相关者是能够影响组织目标实现或能够被组织目标实现所影响的任何个人或群体［9］。在此基础上，可将中国足协软法自治的利益相关者界定为：在中国足协软法自治过程中，能够影响软法建设或受软法自治影响的个人或者群体。根据《足协章程》和《总体方案》等，利益群体包括政府相关部门（中央和国家机关、体育部门和民政部门等），中国足协官员及其领导的各部门，会员协会、运动员、教练员、裁判员、职业足球俱乐部、知名足球专业人士、专家代表、企业代表以及包括媒体、球迷等在内的社会公众。这些利益相关者范围广泛、性质各异、成分复杂，因此研究按照米歇尔提出的三维分析法对这些群体进行识别分类。

米歇尔从合法性、权力性、紧急性三个维度对利益相关者进行评分［10］。其中，合法性（legitimacy）指群体是否被赋予法律上、道义上或特定的对于组织的控制权；权力性（power）指群体是否拥有影响组织决策的能力，并进而获得其想要的结果；紧急性（urgency）指群体的需求是否能得到组织的立即关注。通过对三个维度的评分，将利益相关者归类为核心利益相关者（满足三个维度）、预期利益相关者（满足两个维度）和潜在利益相关者（满足一个维度）。根据该理论模型，并梳理各利益相关者的属性，将中国足协的利益相关者分为以下三类（见表1）。

1.3.1 核心利益相关者

在中国足协的软法自治中，政府相关部门扮演着规制者和监督者的角色。以中国足协的章程建设为例，民政部和国家体育总局对中国足协分别进行登记管理和业务指导，在中国足协的章程建设方面具有话语权。（1）章程的制定。《足协章程》的内容和格式满足《社会团体登记管理条例》和民政部印发的《社会团体章程示范文本》《全国性行业协会商会章程示范文本》的要求。（2）章程的修改和审核。民政部对中国足协的注册登记、审核与年检直接负责，其中包含对《足协章程》进行审核。根据《社会团体登记管理条例》，协会章程的修改需要业务指导部门的审查同意，并报登记管理机关核准。（3）章程的实施。国家体育总局对中国足协的活动是否依照《足协章程》进行实施监督。以上两个政府部门与中国足协关系紧密，对协会章程的制定和实施具有权力性、合法性和紧急性，属于核心利益相关者。

中国足协的官员及其领导的内部权力部门及执行部门（包括会员大会和执委会），在协会的正常运作中发挥着组织、保障和协调等重要作用，其行为直接影响协会内部软法自治的效果。根据《足协章程》，会员大会直接负责章程的制定和修改，且有权召开特别会员大会。执委会在会员大会闭会期间，作为执行机构，领导中国足协开展工作，包括章程修改草案的起草和专项委员会工作规则或者管理规定的制定，如《中国足球协会仲裁委员会工作规则》《中国足球协会纪律准则》等。上述中国足协官员及其领导的内部权力部门及执行部门兼具权力性、合法性和紧急性三重属性。

会员协会是中国足协组成的核心。目前中国足协由50家会员协会组成，其中，省级（含4个直辖市和新疆生产建设兵团足球协会）协会32家，重点城市协会13家，行业协会5家（煤矿体协、火车头体协、大体协、企业体协和军体训练中心）。会员协会享有参加会员大会的权利、选举和被选举权、表决权、提名执委会成员的权利以及对中国足协工作提出批评、建议和监督的权利等。“具规模的会员群体是单项协会自治权利来源于行业代表性的基石”［11］。理论上，会员协会不仅能够依据章程影响中国足协的运作，其利益诉求也能被及时捕捉，属于核心利益相关者。

职业足球俱乐部、运动员、教练员和裁判员，以及知名足球专业人士，他们不直接参与中国足协的治理过程。依据《中国足球协会注册管理规定》《中国足球协会纪律准则》《中国足球协会足球运动员技术等级管理规定》等软法中的相关规定，他们属于“被管理者”，权力性相对缺乏。但考虑到这些群体定期参与中国足协召开的各种专业会议并能够在会议中汇报经验、提出问题和改进意见，因此，这些群体具备一定的权力性和合法性。如，尽管职业足球俱乐部无表决权，但可以列席会员大会并参与有关议题的讨论。同时，这些群体是全国各级各类足球竞赛的主要参与者，其利益诉求在日常的足球活动中有所体现。如，由于青少年足球运动员仲裁案件数量的增加而引发中国足协对联合机制补偿的进一步关注［12］，就具备一定的紧急性。

1.3.2 预期利益相关者

专家代表包括专业学者和专业领域的从业人员（如，法律领域的从业人员），具备“合法性+权力性”。根据《总体方案》，专家代表是中国足协领导机构组成的备选群体之一，具备合法性。作为中国足协的“智囊”，他们利用自身的专业知识和技能为中国足协建言献策，从而提高中国足协的自治效率，具备一定的权力性。企业代表包括中国足协官方赛事赞助商、职业足球俱乐部的企业股东等，具备“权力性+紧急性”。首先，企业代表是脱钩后中国足协运作的重要资源来源，保障这些企业品牌的知名度、信誉、企业文化等无形资产不受侵害，是中国足协的重要任务。因而，企业代表的利益诉求具备一定的紧急性。其次，企业代表利用自身的资源优势影响协会自治，具备权力性。

1.3.3 潜在利益相关者

“互联网+”的模式下，中国足协利用协会官网、微博、微信公众号等网络平台发布协会信息。社会公众，尤其是媒体和球迷，可以利用这些媒介了解中国足协的运作和对重大问题的处理，这进一步促使社会公众成为协会治理的社会监督主体。因此，社会公众在中国足协软法自治的问题上，具备“隐”权力性。当群体效应足够强大时，社会公众能够通过持续的监督与反馈倒逼中国足协关注自身的治理问题，完善各软法内容和实施，但是他们的合法性和紧急性不足。因此，社会公众属于潜在利益相关者。

上述群体与中国足协的软法自治息息相关，共同构成了中国足协的自治生态。中国足协应始终重视利益相关者，尤其是核心和预期利益相关者。

2 利益相关者视角下中国足协软法自治存在的问题

2.1 宏观层面：软法自治与国家法治的衔接不畅

中国足协软法自治与国家法治的结合不足，导致前者产生一定的负法治性。如，较为典型的是，《体育法》增设体育仲裁专章，对体育仲裁受理范围、体育仲裁委员会设立等内容进行了规定，而《中国足球协会仲裁委员会工作规则》仅简单修改了“一裁终局”内容，可能会引发法律实践中的冲突。（1）受案范围的差异。《体育法》并未将工作合同、经纪人合同等纳入受案范围，但《中国足球协会仲裁委员会工作规则》明确“工作合同、经纪人合同”等争议也在仲裁委员会的受理范围之内。事实上，合同产生的争议是十分复杂的，可能涉及经济纠纷，也可能涉及管理和纪律纠纷，还可能涉及转会纠纷。换言之，此类纠纷可能并不属于行业自治或行业管理的范畴。因此，在法律实践中，这类纠纷可能因为内核不同而采取不同的化解方式，这与该规则相抵触。（2）协会内仲裁与中国体育仲裁的衔接不足。《中国足球协会仲裁委员会工作规则》第4条已被修改为“中国足球协会管辖范围内发生的相关纠纷，可以依法向中国体育仲裁委员会申请仲裁”。该条款是否意味着在中国足协内部纠纷化解体系实质存在的情况下，纠纷当事方可直接越过该体系向中国体育仲裁委员会寻求纠纷化解并不明确。

2.2 中观层面：软法制定与实施的乏力

2.2.1 利益相关者参与软法制定的路径狭窄

从现有路径来看，除章程的制定和修改需要经过会员大会的表决同意外，中国足协软法中占据较大比例的各专项委员会的管理规定或工作规范均由执委会制定和批准。执委会的组成包括：国务院体育行政部门代表、地方及行业足球协会代表、职业联赛组织代表、知名足球专业人士、社会人士和专家代表等，且执委会每年至少召开一次会议，即部分相关利益者可以通过至少一年一次的执委会会议对除章程外的软法施加影响。但值得注意的是，《足协章程》（2019）第38条中同样规定，如果执委会认为某些执委会成员与决议事项存在利害关系，执委会有权决定该委员（们）是否回避。换言之，在真正涉及自身利益的问题上，利益相关者代表极有可能被排除在该问题的讨论之外。如何通过科学的制度设计，将更多的利益相关者纳入软法的制定、实施和修改中，引导利益相关者逐步提高主体参与意识，平衡不同利益相关者的利益诉求依然值得探索。

2.2.2 软法制定的时效性低

中国足协内部软法的修改无法及时捕捉核心和预期利益相关者真正的关切点。部分软法的修订十分频繁，能够及时弥补和修正之前版本的不足和问题。如，《足协章程》曾进行多次修订，对中国足协性质及归属等重大问题进行及时修正，使之符合国家足球政策和改革的整体变化要求，满足国家的利益诉求。而部分软法则长时间没有得到修改或得以正式施行，如《中国足球协会道德与公平竞赛委员会工作规则（试行）》。该文件于2018年发布并印发至各会员协会和俱乐部。但时至今日，该工作规则依然未能摘除“试行”二字。根据相关规定，标注“试行”或者“暂行”的规范性文件，其有效期一般不超过2年。但是，该规则是废除还是正式施行，中国足协并未给出明确答案，这导致中国足协内部的一些具体问题无法得到有效处理和妥善解决，影响了各相关利益者的正当权益。类似的软法还包括《中国足球协会财务委员会工作规范》（2017）等。作为具有公法人属性和私法人属性的混合体，中国足协“面临无法根治国家意志和部门利益凌驾于市场与社会利益之上的历史病灶，无法解决政府、市场与社会利益关系扭曲的现实难题”［8］。僵化与老化的软法及其构成的体系，无法在实现政府要求及维护会员和其他利益体需求之间达到平衡。

2.2.3 软法体系的透明度不足

以专项委员会为例。脱钩后的中国足协拥有12个职能不同的专项委员会。每个专项委员会都应有正式的、规范的、公开的工作规范，但从官网公布的情况看，纪律委员会、仲裁委员会、财务委员会、裁判员委员会和竞赛委员会具有正式的工作规则；道德与公平竞赛委员会有试行的工作规则；运动员委员会、新闻委员会、技术委员会有拟制的、尚未通过执委会的审议与批准的工作规则；五人制与沙滩足球委员会、青少年委员会和女足委员会没有或未公开工作规则。透明度的缺乏既不利于这些专项委员会具体工作的开展，影响利益相关者诉求的实现，也无法形成有效的公众和舆论监督，从而降低了中国足协的公信力。这在一定程度上也体现出中国足协软法制定的滞后性。

2.2.4 软法的实施对协会权力和行政机构的制约有限

根据《足协章程》（2019），中国足协基本实现了法人治理的分工与制衡：会员大会和执委会作为权力机构，负责制定和修改章程，调整会员和协会的权利义务关系等；主席办公会议和秘书处作为行政机构，负责协会的日常管理；包括纪律委员会、道德与公平竞赛委员会和仲裁委员会的法律机构作为协会内部“司法机构”，负责认定和处理违规违纪行为以及对协会内部纠纷进行仲裁。然而，独立监事机构的缺乏使足协无法进行日常的自查自纠。长此以往，可能会引起协会内部权力滥用、腐败等一系列严重问题。值得注意的是，根据中国足协最新公布的机构优化调整方案，协会增设了纪检监督部［13］。考虑其并不属于专项委员会，纪检监督部对于会员大会、执委会和专项委员会等构成的内部治理结构能否产生足够的监督和约束作用尚未明确。因此，建立监事会以制衡其他权力机构依然具有必要性。

另外，从相关软法来看，中国足协的内部治理也无法摆脱协会内行政权力的干涉。以中国足协内部仲裁机制为例。《中国足球协会仲裁委员会工作规则》第25条规定：仲裁委员会的组成人员，由中国足球协会主席会议决定通过。同时，第27条规定：遇重大或特殊案件，仲裁委员会可以将案件提交中国足球协会主席会议处理。中国足球协会主席会议处理的案件不受该工作规则的限制。即中国足球协会主席会议对中国足协仲裁委员会人事安排和部分案件的处理进行干预，在一定程度上会影响该专项委员会职能的履行。

2.3 微观层面：软法的文本缺陷

2.3.1 利益相关者利益诉求体现不足

部分核心利益相关者和预期利益相关者的诉求在软法文本中的体现不足。各软法的文本是软法建设质量的集中体现，但根据中国足协所公布的部分软法，会员协会、职业体育俱乐部、运动员、教练员、裁判员等核心利益相关者和企业代表等预期利益相关者的权利规定部分有所缺失。

第一，文本缺乏对于核心和预期利益相关者的系统规定。文本普遍更关注对于这些利益群体的“管理”与“指导”，而不是“服务”，即文本中较少涉及不同利益群体的利益诉求。如，《足协章程》（2019）中规定会员协会享有获得官方信息和服务的优先权。这里的“服务”具体指的是什么类型的服务、针对的是会员协会哪一方面的诉求，都没有进行说明，且没有其他软法进行具体解释；在“执委会”章节中，对“社会人士”没有具体的解释说明，影响部分核心利益相关者和预期利益相关者的权益保障。第二，利益相关者参与中国足协自治的程度不高。如，根据《足协章程》（2019）第22条，职业足球俱乐部虽然可列席会员大会，并参与有关议题的讨论，但是没有表决权。治理结构中的权重偏低，致使相关群体的利益诉求无法得到有效传达，影响了自治成效。第三，利益相关者的救济和申诉机制不完善，过于重视描述利益相关者应尽的义务，忽视对其权益的保护。如，《足协章程》（2019）第11条剥夺会员协会将争议诉至法院的权利。根据该条款，会员协会需承诺不能将在国际足联、亚足联和中国足协章程规定范围内的争议诉至法院。《足协章程》（2019）中有关核心利益相关者和预期利益相关者的规定详见表2。

2.3.2 专项委员会工作规则内容重合

工作规则是各专项委员会开展工作的重要依据，但不同工作规则中内容的重合会导致工作开展不利，甚至引发冲突。其中较为明显的是《中国足球协会纪律准则》（2024）和《道德与公平竞赛委员会工作规则（试行）》之间内容的重合。理论上，前者负责对比赛中出现的违规违纪行为进行审核处理，后者负责对非比赛中的违规违纪行为进行调查裁决。但从两份规章来看，二者都可以对违背公平竞赛精神的行为进行认定和处罚。这很有可能导致具体操作中违纪行为的处理归属无门，相互推诿，或为争取违纪行为处理权而产生的不当行为，影响核心预期利益者的权益。

2.3.3 部分规章条款语焉不详

《足协章程》（2019）中在第20条描述会员大会职责时使用的“其他重大事宜”，这种描述作为一种兜底条款，可以在实践中为会员大会履行职责提供更大的自由空间。会员大会可以讨论决定某一事项是否“重大”再进行处理，但这可能导致会员大会的权力滥用。又如，《道德与公平竞赛委员会工作规则（试行）》中认定“玩忽职守，滥用职权”的行为应受到该专项委员会的惩罚，但这一行为的主体不明。一般而言，滥用职权和玩忽职守的主体是国家机关工作人员，这与中国足协非营利法人的身份不符。即使承认中国足协的部分公法人属性，滥用职权和玩忽职守理应受到司法惩罚，而不应在协会内部治理范围之内；如果是会员或俱乐部等组织或裁判员等个人，所谓“滥用职权、玩忽职守”更是无从谈起。

3 基于利益相关者的中国足协软法自治的纾困对策

中国足协软法自治的本质，是以《足协章程》为核心、其他软法为依托，对协会内部重要利益主体的权利和义务进行调整的治理过程，其中必然无法离开核心及预期利益相关者的参与。因此，需要从增强中国足协的服务意识、完善软法文本彰显利益相关者诉求、优化民主参与机制、构建更开放的软法自治体系等方面促进中国足协软法建设，使软法和软法自治成为整合中国足协多方利益的重要抓手。

3.1 宏观层面：确立多元主体参与软法自治的理念认同

中国足协的治理理念应从“被管理者”“管理者”向“服务者”和“治理者”转变。中国足协需要认同核心利益相关者和预期利益相关者参与协会自治的权利，树立以服务为本的治理理念。从上述分析可以看到，中国足协与政府部门之间并未建立起平等独立的关系，中国足协始终是“被管理”的角色；从足协与会员协会、运动员、教练员等群体的关系中可以看到，中国足协又深陷“管理者”角色中无法自拔。畸形的角色错位使多元主体治理成为空谈。

3.1.1 确立“利益共同体”理念

“利益共同体”理念的确立，可以帮助各利益相关者明晰他们之间围绕利益所构成的是一种双向的促进关系。协会领导干部应明确只有其他利益相关者的诉求得到满足，中国足协的软法自治才可能实现；其他利益相关者应明晰中国足协软法自治的实现有助于自身利益诉求的实现，从而促进他们从理念认同到行为认同的转变。

为此，各利益相关者应明确各自在中国足球事业中应发挥的作用和利益诉求，确立以中国足协软法自治为基础促进中国足球事业良性发展这一共同目标。政府部门希望借助中国足协能够做好“接得住，管得好”的事项；会员协会是地方足球事业发展的基石；职业足球俱乐部是各级别足球赛事的参与单位，肩负带动我国职业足球发展和青少年足球训练等重要使命，并在此过程中谋求一定的经济利益；运动员、教练员和裁判员作为足球运动的主要参与者，借助中国足协享受更高质量的赛事资源，获得就业机会，也希望在一定程度上参与管理，获得表达诉求的机会。这些群体在关注软法建设过程中切身利益能否得到满足的同时，应确立促进中国足球事业良性发展的共同目标。在该目标的引领下，中国足协自身的服务意识得以提高，并通过寻求各方利益的契合点，从而实现各方对软法的认同，有利于软法自治的顺利推进。同时，其他利益相关者的“主人翁”意识也会有所提升，能够更加积极主动地参与到协会自治中。

在此过程中，应充分发挥党组织和党员代表的引领示范作用。党组织和党员代表采用定期座谈会、网络宣传等形式，与协会领导干部和其他利益相关者代表进行交流沟通，向他们灌输服务理念和“利益共同体”理念。

3.1.2 增强与其他规制模式的互动

博登海默曾言：“只有那些以某种具体的和妥协的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度，才是真正伟大的法律制度 ［14］。”我国长期的历史经验和现实困境表明，中国足协的软法自治依然相对薄弱，需要受到重视和保护。因此，现阶段中国足协依然应该采取一种“受规制的自治”，形成一种有限的自治秩序。首先，明确国务院体育行政部门嵌入中国足协的“政治领导”角色，削弱行政部门在软法建设中的话语权，真正做到“让专业的人做专业的事”，提高软法自治中利益分配的合理性。其次，软法自治应加强与行政规制、法律规制之间的互动。民政部门在规范章程结构的基础上，围绕相关利益者的诉求帮助中国足协完善软法内容；国家体育总局规范技术性软法。以上目标可以通过推广示范文本等实现。法律通过提供组织上、能力上、程序上的规范来促成其他子系统形成民主的自我规制和自我组织［15］。不同规制手段的介入可以激发中国足协的反思能力，促进其协会内软法自治机制的优化和健全，全面提升中国足协的自治能力。

3.2 中观层面：优化民主参与机制，保障利益相关者充分参与软法建设

中国足协的软法建设水平，体现了其协调内外多元利益相关主体的治理能力。要使各利益相关者了解软法、遵守软法、合理利用软法维权，需要完善民主参与机制，提升核心利益相关者和预期利益相关者的参与层次与深度，引导他们从知情参与、行动参与最终走向决策参与。

3.2.1 调动各利益相关者参与软法建设的积极性

中国足协应通过科学的宣传渠道，使各利益相关者广泛知晓软法建设的重要性和建设现状。同时，考虑成立俱乐部联盟、球员工会等组织，帮助各利益相关者树立正确的参与意识和提高责任感，充分调动其参与软法制定和实施的积极性、主动性，实现“对本人权利的主张（自由）”［16］。

3.2.2 规范软法的制定和修改程序

软法的制定应当在严格遵循法律法规规定的格式、内容和程序的基础上，通过座谈会、听证会等形式将利益相关者纳入软法的制定和修改过程中，保障他们广泛参与的权利，并听取他们的意见。可拓宽会员范围，除地方足球协会外，给予其他核心利益相关者和预期利益相关者会员资格，赋予其参与会员大会的实质表决权。“徒法不足以自行”，制定后的修改工作也需要重视。治理是一个动态过程，软法的制定与修改，受到法律法规变动、社会经济发展变革等因素的影响。应结合中国足协的发展现实和改革进展，适时作出调整。同时建立有效的反馈机制，在协会官网公布各软法的草案及其制定与实施的过程，及时发现软法自治实践中的问题并加以归纳总结，在软法中予以修正，以增强软法实施的有效性和针对性。

3.2.3 完善参与制度

软法建设应充分遵循民主原则。以协会党委和权力机构为统领，通过联席会议将更广泛的利益相关者纳入中国足协的软法自治过程中。以此为基础，中国足协还需完善制度建设，进一步保障核心及预期利益相关者的参与，如代表听证制度、民主表决制度、网络沟通制度和权利维护制度等［17］。

3.3 微观层面：完善软法文本，明晰多元主体的利益诉求

软法文本是整合多元利益主体的有效载体，能够充分体现中国足协的治理特色，它们调整中国足协内部关系，约束会员和其他利益相关者的行为。作为单项协会的内部“法律”，软法文本应是自治与法治相结合的最佳文本。因此，完善软法文本，有利于提高中国足协的自治能力与水平，促进协会内法治水平的提高。

3.3.1 增加对核心利益相关者权力保障的制度

核心利益相关者中的运动员、裁判员等是中国足协治理中的“弱势”群体，对这些弱势群体的利益诉求应予以重大关切。（1）保障其劳动权利和诉讼权利，确保其参与协会治理。应当将其各种合法权利予以明确，并以条款的形式写入各软法中。明确这些事项，能够切实保障这些利益群体的权益与诉求，维护中国足协内部的多元治理机制。（2）根据国家法律和政策的调整，不断完善协会内部软法条款。如，《中国足球协会仲裁委员会工作规则》可参考《中国篮球协会纠纷解决委员会工作规则》进行修改。后者在原规则的基础之上，对纠纷受理范围、与中国体育仲裁委员会的衔接等内容进行针对性修改，相较于对“一裁终局”制的简单修改，显然更加完善。同时，中国足协软法较为冗杂，应进行整理。在补齐各职能部门工作规则、删除“过时”软法、明确“试行”软法地位的同时，对内容重合和相悖的条款进行删减和修改。

3.3.2 完善中国足协法人治理结构

利用软法对中国足协的内部治理进行规制，可以实现法治与自治之间的一种平衡。脱钩后的中国足协，首要的就是构建现代法人治理结构，使协会“立法者”、决策者、执行者及监督者各司其职，并在相关法规和软法规制下承担制度化的治理角色［18］，形成权责明确、制衡有效的治理结构。因此，中国足协应增设监事机构作为常设机构，实现与权力机构、行政机构和法律机构的制衡，在内部构建起稳定的法人治理结构。其中，监事机构的人员构成需要明确将各相关利益者纳入，并按利益相关性程度，考虑各利益相关者在该机构中应占的合理比例；监事机构的设立，也可以监督软法的实施过程。

4 结 语

单项协会参与协作治理的前提是其所具有的自治权和自治能力，而软法是其自治权和自治能力的集中体现。在中国足协自治的法治化建设过程中，软法以不同于硬法的方式发挥其多样性、灵活性等优势，与硬法实现“软硬兼施”、功能互补，共同回应协会自治实践中的诸多问题。将利益相关者纳入中国足协的软法自治中，推动政府、社会与公众共同参与到这一过程中，实现各利益相关者对软法的真正认同，逐步建立起多元共治的协作治理体系，重构利益格局，是改善协会自治的重要途径。在改善软法制定与实施的基础上，帮助中国足协等单项协会成为更好的合作治理主体，使之与国家、社会两个系统共同构成体育治理的多元主体格局。对于现阶段的中国足协来说，如何规避软法自治中的问题与不足，做好软治理与硬治理的衔接，使其成为自身发展的动力，还需要进一步探讨。

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