《地方组织法》调整对象的重塑与结构优化

摘"要： 为适应改革开放初期民主法制建设需要，1979年《地方组织法》在确定调整对象时采取了“扩张性”策略，“有法可依”成为当时立法的首要价值需求。国家机构相关法律规范体系建立和完善后，《地方组织法》立法功能与其他法律开始出现重合，对法律的稳定性和国家法制统一造成挑战，“扩张性”的调整对象面临重新检视和策略调整。《地方组织法》调整对象的重塑，应在厘定相关法律调整对象基础上，排除替代性立法功能，以实现国家机构法律规范体系的时代自新和协调统一。

关键词： 《地方组织法》；调整对象；法律体系

中图分类号：DF21""文献标识码：A"""""文章编号： 1673-0453（2024）03-0051-0008

在中国特色社会主义法律体系建立并逐步完善、地方人大和政府组织建设不断发展的时代背景下，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“《地方组织法》”）不可避免地出现了条文越改越多①、与相关法律规定重复甚至相冲突的现象。尽管2022年的修正明确将处理好《地方组织法》与“相关法律之间的关系，做好法律衔接”［1］作为修改工作应当遵循的五大原则之一，但从国家机构相关法法典化的整体结构体系来看，对外重塑法律调整对象，对内优化法律体系结构，已成为《地方组织法》未来发展过程中需要关注的重要问题。基于此，学界逐渐跳出单部组织法的框架，开始从体系化和融贯性的角度思考国家机构相关法中的普遍性问题［2］，这为本选题的深入研究提供了重要的话语平台和研究基础。

一、 《地方组织法》调整对象的确立

法律调整对象即法律所调整的社会关系，是法律部门划分的重要标准［3］，也是立法功能的具体表现。在国家法制初创或者恢复时期，一部法律的调整对象往往带有“扩张性”特征，这个时候“有法可依”是立法活动的首要价值需求。1978年党的十一届三中全会在总结我国社会主义建设经验教训时指出，“社会主义现代化建设需要集中统一的领导……但是必须有充分的民主，才能做到正确的集中”；“在过去一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少”；“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”［4］。在“法律很不完备”“很多法律还没有制定出来”［5］147的背景下，国家立法成为改革开放初期保障人民民主的重要工作。作为改革开放后全国人大制定的首批七部法律之一，《地方组织法》就地方人大和政府的组织、职权、会议制度等基本问题作了规定，为发扬社会主义民主奠定了重要的法治保障基础。

由于当时国家法律体系尚未完全建立，不同法律之间很难出现条文重复，调整对象的划分在法律体系形成过程中并不是一个特别突出的问题。事实上，在立法“工作量很大，人力很不够”［5］147的前提下，一部法律的出台或许本身就包含着承担多部法律功能的初衷。邓小平在谈及改革开放初期立法工作时指出，“法律条文开始可以粗一点，逐步完善”；“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好”［5］147。由此可见，国家立法在改革开放初期采取了一种比较务实的策略，先将国家治理中“急需的、主要的、基本的法律制定出来”［6］，在基本解决“无法可依”的问题后，才就特定方面的事项进行专门化、精细化和体系化的立法。在《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”）《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称“《代表法》”）、《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“《监督法》”）等法律制定之前，《地方组织法》就地方人大及其常委会、政府制定地方性法规、政府规章、地方人大代表履职方式、工作要求和法律保障以及地方人大常委会质询等内容作了规定，有效填补了相关领域立法的空白。《地方组织法》调整对象的“扩张”与当时国家的立法状况是相适应的。伴随着国家机构相关法律规范体系的建立和完善，“扩张性”的调整对象就面临重新检视和策略调整。与此同时，《地方组织法》自身内容的“不完整性”，也为调整对象的进一步完善留下了一定的发展空间。如地方人大常委会组成人员除了可以提出普通议案、质询案外，还可以提出撤职案，向有关国家机关提出询问等，但《地方组织法》并未对常委会组成人员的这些职权作出完整规定。

二、 《地方组织法》功能变迁对调整对象的影响

法律调整对象保持相对独立，是一国法律体系成熟和完善的重要标志。法律体系建立、健全后，同类法律立法功能的重合或者法律条文的重复可能会给法律的稳定性和国家法制统一带来挑战，这个时候就不得不重新审视立法功能变迁对法律调整对象的影响。

（一） 特定立法功能被取代

1979年《地方组织法》赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，为省级人大及其常委会行使地方立法权提供了法律依据。1982年《宪法》全面修改时对此予以确认，有力推动了省级人大及其常委会制定地方性法规权力的宪法化。《地方组织法》经过1982年和1986年两次修正，完成了对“省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”的人大及其常委会制定地方性法规的赋权。1982年《地方组织法》赋权省级人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府制定规章的权力。《地方组织法》这些规定为20世纪80至90年代地方立法实践提供了主要的法律依据。

2000年《立法法》出台后，《地方组织法》对于有关地方人大及其常委会、政府制定地方性法规、政府规章的赋权功能逐渐被《立法法》取代。《立法法》制定时将“经济特区所在地的市”纳入地方立法主体范围，完成了对所有较大的市的地方立法赋权，但《地方组织法》并未据此进行相应修改，其地方立法赋权功能开始被《立法法》所取代。2015年设区的市、自治州的人大及其常委会、政府制定地方性法规、政府规章首先由《立法法》赋权，《地方组织法》随后才跟进修改，《立法法》地方立法赋权功能再次凸显。从地方立法权入宪过程来看，1982年省级人大及其常委会制定地方性法规的权力入宪主要是由《地方组织法》推动，2018年设区的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力入宪则主要由《立法法》来推动。

除地方立法赋权功能外，《地方组织法》中的人大代表向有关国家机关提出询问，人大代表履职保障，人大代表与原选区选民或者选举单位等保持密切联系，地方人大常委会质询等条款在《代表法》《监督法》颁布之前，为地方人大和人大常委会行使监督职权、接受原选区选民或者选举单位监督等提供了主要法律依据。在《代表法》《监督法》颁布以后，《地方组织法》这些功能在不同程度上被取代。

（二） 调整对象重合衍生的问题

1. 对法律的稳定性带来挑战

法律的稳定性本质上是基于社会实际变化而衍生的问题，但不同法律文本之间不必要的条款重复会增强社会变动对法律体系稳定性造成的冲击。就地方立法赋权条款而言，2015年《地方组织法》因应《立法法》普遍赋予设区的市、自治州地方立法权的规定，将“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”修改为“设区的市”。2022年《地方组织法》修正时增加“自治州”的地方立法主体资格，实际上是对2015年《立法法》修正的延续。立法机关在追求法律形式完美的同时牺牲了法律的稳定性。在人大常委会质询条款方面，2022年《地方组织法》的修正增加了对政府部门、监察委员会的质询，同样也是为了与《监督法》《监察法》保持一致。《监督法》对各级人大常委会有关质询的内容作了专章规定，因此《地方组织法》第五十三条第一款增加了对政府部门的质询，这一修正实际上是对2006年制定的《监督法》在时隔16年之后的回应。该款同时增加对监察委员会的质询，实际上是为了与2018年制定的《监察法》质询条款保持一致，而这本质上属于《监督法》的修改范畴。关于人大代表的建议、批评和意见的办理，2022年《地方组织法》的修正增加了建议、批评和意见办理情况的报告和公开制度，这与《代表法》的规定存在较大比例的重复。其中建议、批评和意见办理情况的公开制度属于2015年《代表法》修正时增加的内容，此次修正与《代表法》的规定保持了一致。2022年《地方组织法》的修正还在《代表法》有关建议、批评和意见办理情况报告受理机关规定的基础上增加了对报告主体的规定，相关规定或许又将对《代表法》的修改产生影响。如此，《地方组织法》和《代表法》将陷入无限的修改循环之中。

2. 不利于国家法制统一

《地方组织法》与同类法律在调整对象上的重合，除了对法律的稳定性造成一定冲击外，还给法律的理解和适用带来一些困惑，这在地方人大常委会质询条款中体现最为明显。1979年《地方组织法》就地方各级人大代表向本级政府及其工作部门、法院、检察院提出质询案的问题作了框架性规定。1986年《地方组织法》的修正增加了地方各级人大常委会组成人员向本级政府、法院、检察院提出质询的规定。1995年修正《地方组织法》时，地方普遍认为之前的规定“过于原则”，“要求参照全国人大议事规则的规定，作进一步的规定”，“对提出质询案的要求、质询案的处理和答复程序等，作了进一步的规定”［7］。2006年通过的《监督法》在《全国人民代表大会组织法》（以下简称“《全国人大组织法》”）、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称“《全国人大常委会议事规则》”）和《地方组织法》的基础上，对各级人大常委会质询职权作了统一的专章规定。除增加对质询答复不满意再作答复的规定外，《监督法》在答复的会议形式、书面答复的印发两个问题上作出了与《全国人大常委会议事规则》《地方组织法》不一致的规定。

《地方组织法》第五十三条第二款规定，答复在“常务委员会全体会议上或者有关的专门委员会会议上”进行；而《监督法》则采用了1987年《全国人大常委会议事规则》的模式，规定在“常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上”答复，因为人大常务委员会的会议除了全体会议外，还有分组会议、联组会议等会议形式，《监督法》会议形式作了扩大规定。《地方组织法》第五十三条第三款规定，质询案以书面答复的，应当由主任会议印发会议或者印发提质询案的常务委员会组成人员。《监督法》刻意回避了书面答复是否需要印发会议或者印发提质询案的常务委员会组成人员这一问题。在此之前，《全国人大常委会议事规则》第二十九条第二款则将印发对象确定为“常务委员会组成人员和有关的专门委员会”。由此，三部法律出现了三种不同规定。

《监督法》有关质询案的规定不是对《全国人大常委会议事规则》《地方组织法》的补充规定，而是就质询事项作的专门规定。《监督法》对既有的法律规定进行了取舍，表明其对书面答复是否需要印发有了新的认识。就书面答复的送达方式而言，除了印发会议或者印发提质询案的常务委员会组成人员外，通过电子文件、宣读、影像等形式可以达到同样的效果。就法律的适用事项而言，人大常委会组成人员质询权属于人大常委会监督权范畴，《监督法》是调整人大常委会监督权力关系的特别法，《地方组织法》是调整人大组织关系的一般法，人大常委会组成人员质询职权应当适用《监督法》的规定。然而就法律的适用对象而言，《监督法》适用于全国人大常委会和地方各级人大常委会，而《地方组织法》仅适用于地方各级人大常委会，《监督法》是新的一般法，《地方组织法》则是旧的特别法，如何适用应当由全国人大常委会裁决。

三、 《地方组织法》调整对象重塑：替代性立法功能的排除

法律调整对象是法律部门的划分标准，对于协调不同法律之间关系、优化法律内在体系结构具有同等重要的意义。伴随着法律功能定位的变化，《地方组织法》的调整对象呈现出动态性特征，从国家机构组织法内涵角度研究其调整对象具有一定的不确定性。从比较法角度研究《地方组织法》的调整对象，有助于我们对《地方组织法》一般性规律的把握，但对一国特殊性问题的论证缺乏有力支撑。在立法技术上，以《地方组织法》规范为基础，在协调《地方组织法》与《立法法》《代表法》《选举法》《监督法》等相关法律关系过程中，通过排除法重塑《地方组织法》调整对象不失为一个较为务实的选择。当然，经过四十多年的发展，《地方组织法》的调整对象已经基本成型，但也不排除未来国家机构法律体系结构性变化带来的局部性调整。

（一） 地方性法规、地方政府规章赋权条款的排除

《立法法》是调整法的制定、修改和废止活动关系的法律规范体系，这其中自然包括地方性法规和地方政府规章制定权的赋予。《立法法》第二条明确指出，该法适用于地方性法规的制定、修改和废止；地方政府规章的制定、修改和废止应依照该法有关规定执行。《立法法》为我国的立法活动确立了一整套法律规范体系，具有相对独立性，地方立法活动根据《立法法》确定的规范执行即可。就地方性法规而言，《立法法》第八十七条明确了地方性法规案的提出、审议和表决要根据《地方组织法》规定，没有提及地方立法赋权也需要由《地方组织法》规定。《立法法》没有对地方性法规制定程序作出框架性规定，其根本原因在于《地方组织法》已经对地方各级人大及其常委会的活动程序进行了规定。人大立法具有基本相同的活动规律，地方性法规制定程序根据《地方组织法》的相关规定，参照《立法法》有关法律的制定程序，由各级人大自行规定即可。这在一定程度上也是立法机关优化法律规范体系的体现。就地方政府规章而言，《立法法》第九十四条规定，地方政府规章的制定程序参照该法第三章的规定，由国务院规定。该条将地方政府规章的制定程序完全赋权于国务院，《地方组织法》则无须对此作出规定。

（二） 人大代表个体意义与整体意义上职务活动的区分

《代表法》与《全国人大组织法》《地方组织法》等组织法虽然都会涉及到人大代表的规定，但《代表法》侧重于调整个体意义上的人大代表依法行使代表职权、履行调整代表义务的活动关系，更加突出人大代表在人民代表大会职能活动参与者的身份；《全国人大组织法》《地方组织法》等组织法侧重于人大代表整体意义上的身份，即调整作为人民代表大会的组成人员依法行使人民代表职权、履行人民代表大会职责的活动关系，作为人民代表大会的组成人员依法行使人民代表大会职权、履行调整人民代表大会活动关系的职责，更加强调对人民代表大会职能的履行。关于人大代表职权、义务与人民代表大会职权、职责的区分，可以将代表活动视为个体行为还是集体行为作为重要的判断标准。如：提出议案、质询案、罢免案等是启动人民代表大会相关职能的法定程序，需要由一定数额的代表联名提出，而提出建议、批评、意见、询问等属于代表个体行为，不以一定数额的代表联名为必要条件。“五届全国人民代表大会以前，代表在会议期间提出的议案、建议、批评、意见等统称为‘提案’。”［8］196六届全国人大一次会议以后，开始对二者进行区分。“议案必须是属于本级人大职权范围内的事，建议、批评和意见则没有此限制，可就国家建设各方面的问题提出。”［8］440由此可见，提出议案的行为与人民代表大会职能的联系较为密切，而提出建议、批评和意见更加突出人大代表的职能属性。与此同时，《代表法》和《地方组织法》虽然都对人大代表提出建议、批评和意见作了规定，但两部法律对此进行了严格区分：《代表法》更加突出人大代表职能的履行及其权利保障，《地方组织法》则是从人大和人大常委会下设机构相关职能履行角度进行规定。二者在内容上虽然有交叉，但所承担的立法功能完全不同。

（三） 人大代表选举和其他国家机构成员产生二者关系的澄清

在我国，狭义的选举是指人大代表的选举；广义的选举还包括人民代表大会对其他有关国家机构成员的选举或表决，如对人大常委会、政府、监察委员会、法院、检察院等国家机构进行选举或表决。《选举法》是专门调整人大代表选举工作关系的法律规范体系，其他有关国家机构成员的选举、表决工作关系则由《全国人大组织法》《地方组织法》等组织法调整。1979年《地方组织法》《选举法》同时对人大代表的监督、罢免和补选问题作出规定，这实际上模糊了二者之间在调整对象上的分工。此后，《选举法》几经修正，对代表的监督、罢免和补选程序作了系统规定，而《地方组织法》则基本上维持了1979年的规定，事实上肯定了《选举法》对人大代表监督、罢免和补选问题进行规定的专属地位。因此当《选举法》确立了作为调整人大代表选举工作关系专门法律的地位后，其他法律不宜再就此作出重复性规定。

（四） 人大常委会监督职权实体性规范和程序性规范的分野

各级人大常委会监督职权的行使来源于《宪法》以及《全国人大组织法》《地方组织法》等有关法律。2006年《监督法》对各级人大常委会行使监督职权的程序作了系统性规定。作为调整人大常委会行使监督权力活动的程序性法律规范体系，《监督法》开始取代《全国人大组织法》《地方组织法》等法律关于人大常委会监督程序的规定。各级人大常委会行使监督职权的程序一般适用《监督法》；《监督法》没有规定监督程序的，依照有关法律规定的程序进行。对于《监督法》已经规定的监督程序，其他法律可以不再予以规定。就《地方组织法》和《监督法》的交叉条款而言，在《监督法》对人大常委会组成人员质询程序作出专章规定后，从优化国家机构法律体系的角度考虑，《地方组织法》可以对此不再规定。质询是人大常委会组成人员监督本级政府、监察委员会、法院、检察院工作职权的具体体现，《地方组织法》在对相关职权作出实体性规定的前提下，质询的程序性条款可以不再保留。同时《地方组织法》应参考《监督法》的规定，对人大常委会实体性监督职权条款作补充性规定，以实现《地方组织法》与《监督法》在实体和程序上的有效衔接。

四、 《地方组织法》内在体系结构的优化

《全国人大组织法》在2021年修正时将46个条文中的20个左右的条文与《全国人民大会议事规则》《全国人大常委会议事规则》《选举法》《代表法》合并或者不再规定。《地方组织法》应从优化国家机构法律规范体系的高度参考《全国人大组织法》修改的这一做法，对相关条款进行及时清理，以实现法律体系结构的协调和统一。

（一） 删除地方立法赋权条款

2000年《立法法》赋权经济特区所在地的市人大及其常委会、政府制定地方性法规、政府规章，《地方组织法》在2004年修正时并未跟进修改，表明其对《立法法》“专管立法的法”地位的尊重，并开始从地方立法赋权的功能中隐退。2015年《立法法》的修正将地方立法权普遍地赋予设区的市、自治州以后，《地方组织法》及时跟进修改，表明其对《立法法》的依附性开始增强。2022年《地方组织法》修正明确“自治州”地方立法主体地位，是对这种依附性的延续，其本身对法律体系的稳定性带来一定的挑战。虽然此次修正还增加了省级、设区的市级人大及其常委会协同立法的规定，但由于该内容本身已经纳入随后修改的《立法法》且内容更为具体，《地方组织法》对地方立法的引领功能不够充分。2022年《地方组织法》的修正明确了“自治州”地方立法主体地位是对这种依附性的延续，其本身对法律体系的稳定性构成了一定的挑战。虽然此次修正还增加了省级人大、设区的市级人大及其常委会协同立法的规定，但由于该内容本身已经被纳入随后修改的《立法法》且内容更为具体，因此《地方组织法》对地方立法的引领功能不够充分。鉴于《地方组织法》地方立法赋权功能转移的事实，以及对法律稳定性、调整对象特定性的维护，建议删除《地方组织法》第十条、第四十九条、第七十四条有关地方立法赋权的规定。

（二） 删除人大代表建议、批评和意见办理情况报告和公开条款

2022年《地方组织法》的修正增加了人大代表建议、批评和意见办理情况的报告和公开条款，除了对法律的稳定造成影响外，其内容的表述与《代表法》的规定并非完全一致，不利于法制统一。鉴于《地方组织法》与《代表法》在人大代表提出建议、批评和意见调整对象上的分工，为了保持法律稳定和国家法制统一，建议删除《地方组织法》第四十二条第三款人大代表建议、批评和意见办理情况公开的规定。

（三） 删除人大代表向有关国家机关提出询问条款

1986年《地方组织法》修正时增加了代表参加审议议案时可以向有关国家机关提出询问的规定，这一规定有效保障了人大代表在会议审议过程中的知情权［9］。1992年《代表法》制定时补充了“审议报告”的适用条件，对询问对象作了“本级有关国家机关”的限定，并将回答询问人员明确为机关“负责人或者负责人员”。鉴于人大代表向有关国家机关提出询问的赋权功能已经被《代表法》取代的事实以及《地方组织法》和《代表法》在调整对象上的分工，建议删除《地方组织法》第二十三条人大代表向有关国家机关提出询问的规定。

（四） 删除人大代表履职保障条款

人大代表履职保障条款主要包括三个方面。其一，人大代表、常委会组成人员发言、表决不受法律追究。1986年《地方组织法》修正时，对于不是常委会组成人员的人大代表在本级人大常委会会议上的发言是否受法律追究，以及人大和人大常委会会议形式的范围存在理解上的分歧。尽管《地方组织法》释义明确了在常委会会议上的发言包括“列席常委会会议的本级人大代表”［10］，但在立法层面上仍有缺失。1992年《代表法》制定时对此完善、规定为“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”。这样就在立法层面上明确了不是常委会组成人员的人大代表在本级人大常委会会议上发言不受法律追究，并将会议形式扩大为人大的各种会议。其二，人大代表逮捕和刑事审判的许可、拘留的报告。县级以上地方各级人大代表逮捕和刑事审判的许可制度、拘留报告制度最初由1979年《地方组织法》规定，1986年该法修正时对此进行了完善。1992年《代表法》制定时将执行拘留的“公安机关”改成“机关”，并对县级以上各级人大代表采取其他限制人身自由的措施、乡级人大代表逮捕和受刑事审判等限制人身自由的措施作了补充规定。2010年《代表法》修正时对许可申请的审查标准作了补充规定。其三，人大代表出席会议、执行代表职务物质保障。1979年《地方组织法》对代表出席会议、执行代表职务的物质保障作了原则性规定。1992年《代表法》除了确立“国家和社会为代表执行代表职务提供保障”基本原则外，还就“代表执行职务的保障”作了专章规定。鉴于《地方组织法》中人大代表、常委会组成人员发言、表决不受法律追究，人大代表出席会议、执行代表职务物质保障条款已经被《代表法》吸收，《地方组织法》规范人大代表逮捕和刑事审判的许可、拘留报告的功能被《代表法》取代，《地方组织法》可以不再予以规定，因此建议删除《地方组织法》第三十九条、第四十条、第四十一条的规定。

（五） 删除人大代表与原选区选民或者选举单位等保持密切联系条款

1979年《地方组织法》制定时规定了地方各级人大代表“应当和原选举单位或者选民保持密切联系”。1992年《代表法》制定时对相关表述进行了完善。此后《地方组织法》虽经两次修正但均未涉及相关内容，直到2015年修正时才将其与《代表法》保持一致。由此可见，《地方组织法》要求人大代表与原选区选民或者选举单位等保持密切联系的功能已被《代表法》相关规定取代。2022年《地方组织法》的修正在该款增加“充分发挥在发展全过程人民民主中的作用”的规定同样可能倒逼《代表法》对相关条款的修改。

在具体制度设计方面，人大代表与原选区选民或者选举单位保持密切联系的制度功能同样被《代表法》取代，甚至出现与法律规定不一致的情形。在间接选举方面，1979年《地方组织法》规定了省级人大代表、设区的市级人大代表可以列席原选举单位的人大会议，1992年《代表法》在此基础上增加了代表可以应邀列席原选举单位人大常委会会议的规定，但《地方组织法》至今未对此作相应修改。在直接选举方面，1979年《地方组织法》规定了县、乡两级人大代表分工联系选民，有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组。1992年《代表法》制定时仅就乡级人大代表“分工联系选民，依法组成代表小组”作出了规定，未对县级人大代表分工联系选民作出规定，但规定县级以上各级人大代表“可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组”，回避了“有三人以上代表”这一条件。作为专门调整代表履职活动关系的法律，《代表法》与《地方组织法》就代表小组组织的不一致规定，应以《代表法》为准。2022年《地方组织法》修正时，第四十三条第四款新增的有关地方各级人大代表向原选区选民或者原选举单位报告履职情况的规定属于《代表法》调整事项，《代表法》已经对县、乡两级人大代表向原选区选民报告履职情况作了规定，补充和完善设区的市级以上人大代表向原选举单位报告履职情况应在《代表法》修改时予以规定，《地方组织法》不宜作出规定。基于此，建议删除《地方组织法》第四十三条的规定。

（六） 删除人大代表的监督、罢免和补选条款

鉴于《地方组织法》和《选举法》在调整对象上的分工，《选举法》已经对人大代表的监督、罢免和补选作出了专门规定，《地方组织法》可以不再予以规定。建议删除《地方组织法》第四十四条、第四十五条人大代表的监督、罢免和补选的规定。《地方组织法》“地方各级人民代表大会代表”一节删除后，同时建议将第三十八条有关代表任期起止时间的规定并入第九条即地方各级人大每届任期的规定，将其作为第二款。

（七） 删除人大常委会质询条款

鉴于《地方组织法》有关人大常委会质询的程序性条款是在《监督法》尚未制定的情况下作出的补充规定的事实，以及《监督法》有关质询条款的专门性、系统性和开放性，为了优化质询法律规范体系，消除《地方组织法》和《监督法》在质询条款上不一致的规定给法律适用带来的困扰，建议删除《地方组织法》第五十三条人大常委会质询条款。同时，省级人大常委会可以结合本地实际情况，根据《监督法》等相关法律制定实施办法；地方各级人大常委会也可以在不违背上位法的前提下，根据自身工作的实际需要对质询程序作出具体规定。

五、 结语

《地方组织法》是改革开放初期制定的国家地方政权建设的基本法律，具有国家法制恢复时期特定的立法功能。伴随着国家机构法律规范体系的形成和中国式现代化的深入推进，《地方组织法》的立法功能开始出现结构性变化。新时代、新征程，《地方组织法》应顺应法律体系发展规律和社会主义现代化建设需要，适时调整“扩张性”的调整对象，实现国家机构法律规范体系的时代自新和协调统一。

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（责任编辑：郭红明）

On Reshaping and Structural Optimization of the Scope of Regulatory Objects in Organic Law of the Local People′s Congresses and Local People′s Governments of the PRC

LU Qiang，WANG Jinyi

（Law School， Hunan Normal University， Changsha Hunan 410081， China）

Abstract： "In order to adapt to the democratic and legal construction needs in the initial stage of reform and opening up， Organic Law of the Local People′s Congresses and Local People′s Governments of the PRC in 1979 adopted an \"expansionary\" strategy in determining the scope of regulatory objects， with \"there being laws to abide by\" becoming the top value demand for legislation at that time. After the establishment and improvement of the legal regulatory system related to state institutions， the legislative function of Organic Law of the Local People′s Congresses and Local People′s Governments of the PRC began to overlap with that of other laws， posing a challenge to the stability of laws and the unification of the national legal system. Therefore， the \"expansionary\" scope of regulatory objects faced the need for re-examination and strategic adjustments. The reshaping of the scope of regulatory objects in Organic Law of the Local People′s Congresses and Local People′s Governments of the PRC should exclude alternative legislative functions based on the clarification of the scope of regulatory objects of related laws， thus achieving the self-renewal and coordinated unification of the legal system of state institutions in the new era.

Key words： Organic Law of the Local People，s Congresses and Local People，s Governments of the PRC; the scope of regulatory objects; the legal system