差序同构：中国政府纵向职责体系的结构形态

摘 要：科学完善的纵向政府职责体系是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系的重要支撑。中国政府纵向职责体系从外观上看是“上下一般粗”的形态。事实上，经过历次职能转变、职责优化和政府机构改革，纵向政府职责体系开始呈现“差序同构”特征。渐次形成的职责体系圈层网络，中央政府位于圈层中心位置，其职责要求作为原则性规则为地方政府所遵循，即“同构性”；不同于政府职责范围自上而下逐渐递减，地方政府履事责任的清晰度与行政链条长短呈正比，即“差序性”。纵向政府职责差序同构形态有利于确保党和国家大政方针上下贯通、实现有限资源有效整合、满足人民群众利益诉求。

关键词：政府职责；职责同构；差序同构；条块关系；基层减负

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2024）05-030-（13）

本文系国家社会科学基金一般项目“推进基层政府减负的机制和路径研究”（20BZZ038）、国家社会科学基金重大项目“县乡治理现代化的制度架构与运行机制研究”（23&ZD139）的阶段性成果。

收稿日期：2024-06-04

作者简介：黄洪凯 男（1996— ）华中师范大学中国农村研究院 政治科学高等研究院博士研究生

周振超 男（1975— ）西南政法大学政治与公共管理学院院长 城市治理与发展研究院执行院长教授 博士生导师

一、问题的提出

近年来，党和国家持续聚焦政府职责体系优化，始终将其视作深化行政体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。从党的十七大报告首次提出“健全政府职责体系”，到党的十九届四中全会将“优化政府职责体系”确立为“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”的实现举措，再到党的二十大报告进一步提出要“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力”。政府职责体系、职能配置和机构设置不断优化完善，政府行政效率显著提升。然而，现实与中央提出的“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”的目标相比还有一定的差距。基于此，学术界和实务界展开了深入分析和实践研究，以期解决政府职责模糊、权责不清、条块分割等问题。

已有研究取得了丰硕的成果，为推动政府职责体系不断完善提供了理论准备和路径思考。相对而言，既有成果对政府职责体系现存问题和优化路径的讨论较为丰富，对政府职责体系应然逻辑的分析较多，缺少“是什么”这一实然逻辑的讨论。在分析纵向政府职责体系存在的问题时，多数学者都会提到条块分割、事权划分不清、权责配置不均等内容，提出要理顺条块关系、合理划分事权、打破职责同构等对策。打破传统的机制结构容易，难点在于用何种新的结构体制来代替类似职责同构的结构形态，对这一关键问题的讨论较少，已有研究仍具有较大研究空间。

本研究聚焦纵向政府职责体系，尝试通过归纳中国政府纵向职责体系的结构特征，回答两个关键问题：为什么职责同构形态能够长期存在？中国政府纵向职责体系是简单的上下一般粗吗，如何深化和细化职责同构的已有概括和提炼？

二、文献综述

政府职责体系是学界关注的一个重要议题。已有研究围绕关系、过程、特征等研究视角，探究优化政府职责体系的路径思考，取得了丰硕的成果。

（一）纵向政府间关系的研究视角

从国家结构形式出发，一些学者将单一制与联邦制的本质特征、内涵外延及两种国家结构之间的联系和区别进行分析，探讨单一制国家结构下，纵向政府之间权力的集分关系。基于国内政府间关系的视角，通过剖析中国地方各级政府及其部门之间的关系结构，有学者将中央政府与地方政府的关系视作国内政府间关系的中轴，认为央地关系直接决定纵向政府间关系的结构格局［1］REF_Ref171157910＼r＼h＼*MERGEFORMAT。另有学者侧重纵向政府间职责和职能的研究，通过对政府职责优化和职能转变的历时性分析，强化服务型政府概念下政府职责的结构性导向，以期形成对纵向政府职责体系的价值把握［2］REF_Ref171157916＼r＼h＼*MERGEFORMAT。同时，有学者关注到数字技术迭代升级所释放的强大能量对治理结构重塑和纵向政府职责体系完善的推动作用，利用数字技术能够精准定位政府职责，刻画政府过程。政府可以借助数字手段在数智化场景中明确履责主体，实现数字归责［3］REF_Ref171157922＼r＼h＼*MERGEFORMAT，通过数字嵌入实现技术赋能与技术赋权［4］REF_Ref171157927＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

（二）政府职责转变过程的研究视角

对于基层政府而言，有时只重视宏观管理和经济手段，忽视了行政行为中的微观管理、具体服务和行政手段，基层政府改革存在忽略属地特性而盲目附和上级政府的倾向［5］REF_Ref171157932＼r＼h＼*MERGEFORMAT。因此，政府职责转变的内涵要延伸到政府履职尽责的具体方式和政府角色上，而并非对应该管什么或不该管什么的简单规定［6］REF_Ref171157939＼r＼h＼*MERGEFORMAT。通过对全能政府与有限政府、有为政府与有效市场的关系分析，探究纵向政府职责体系的外部生态，发现纵向政府职能优化和职责体系调整的过程就是妥善处理政府、市场和社会有机互动的关系过程［7］REF_Ref171157946＼r＼h＼*MERGEFORMAT。还有学者聚焦基层乡镇政府职责，认为乡政村治的板块治理结构已经难以解释新时代乡村治理的现实样态［8］REF_Ref171157953＼r＼h＼*MERGEFORMAT，基层政府职责面临纵向延伸和横向扩展［9］REF_Ref171157958＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

（三）纵向政府职责体系特征的研究视角

“职责同构”是中国纵向政府间职责体系的总特征［10］REF_Ref171157964＼r＼h＼*MERGEFORMAT。纵向政府之间并非简单“命令-服从”的单一线性关系。通过职能转变、职责调适、历次政府机构改革和行政体制的不断变革，政府组织体系逐渐走向成熟。然而，政府组织体系优化构建的复杂性与不确定性并存，是一个十分漫长而非一蹴而就的过程。职责同构是起点，但职责异构不会是目标。基于此，有学者提出“职责旋构”［11］REF_Ref171157971＼r＼h＼*MERGEFORMAT“职责序构”［12］REF_Ref171157975＼r＼h＼*MERGEFORMAT“嵌套型异构”［13］REF_Ref171157981＼r＼h＼*MERGEFORMAT等概念，为中国政府纵向职责体系的演进提供思考。

（四）优化纵向政府职责体系的研究视角

中国在政府职责横向划分上已经取得很大进展，但在纵向划分上缺少实质性变革成果［14］REF_Ref171157991＼r＼h＼*MERGEFORMAT。基于此，健全纵向政府职责体系的着力点在政府职能的调整，包括适度下放和调适性整合，具体可以从合理划分政府间管理权限［15］REF_Ref171157996＼r＼h＼*MERGEFORMAT、实行政府权责清单制度［16］REF_Ref171158002＼r＼h＼*MERGEFORMAT等路径展开。也有学者坚持整体性政府思维［17］REF_Ref171158008＼r＼h＼*MERGEFORMAT，探索政府职责系统嵌套的理论框架，主张通过职责聚类和清理实现科学确权和统筹协同［18］REF_Ref171158014＼r＼h＼*MERGEFORMAT，通过条块关系协作互嵌［19］REF_Ref171158018＼r＼h＼*MERGEFORMAT，形成各级政府“协商-合作”的伙伴关系［20］REF_Ref171158025＼r＼h＼*MERGEFORMAT，进而构建纵向政府间科学合理的职责体系。政府机构改革是优化纵向政府职责体系的最直接方式，通过政府机构改革，赋予地方各级政府对职能机构设置必要的自主权［21］REF_Ref171158039＼r＼h＼*MERGEFORMAT，通过改革政府机构可以实现政府功能优化和职责重构［22］REF_Ref171158049＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

已有研究视角丰富、成果丰硕，限于篇幅难以穷尽。纵向政府职责体系伴随社会经济发展和政府机构改革而不断完善。既有研究中，对中国政府纵向职责体系特征发展形态的探究较少。事实上，在职责同构、条块分割的纵向政府间关系结构中，尝试寻求不同层级政府职责合理的设置路径是比较困难的。鉴于此，本研究基于关系和内容视角，探索纵向政府职责体系的结构形态，提出“差序同构”概念以期理解政府间关系及条块关系，回答“职责同构”为什么能长期存在，解释“职责同构”特征仍具有较强解释力和生命力这一关键问题。

三、关系中的纵向政府职责体系：差序同构的结构支撑

“关系”在历时维度影响纵向政府职责体系的建构是研究纵向政府职责体系的逻辑起点。在结构层面，关系是一种具有本土特性的交互形态和交往实践；在问题意识层面，关系不仅是一个结构事实，还会在交互中产生系列问题。解释问题需要从产生问题的源流着手，探究中国政府纵向职责体系的结构特征需要剖析和厘清内在的各种关系结构。

（一）职责-职能关系中的政府治理过程

明确政府职责和政府职能的内涵外延是讨论纵向政府职责体系结构特征的基本前提。

1.政府职责体系建设以政府职能优化为抓手

“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责”［23］，“履行组织、宣传、凝聚、服务群众职责”［24］REF_Ref171158067＼r＼h＼*MERGEFORMAT。根据党和国家出台的这些文件中关于政府职责的表述可以发现，政府职责是政府必须履行的基本义务，属于政府职能中具有较强的可操作性，能够横向分解、纵向划分，是比较“实”的部分［25］REF_Ref171158076＼r＼h。

完善政府职责配置是优化政府职责体系的基础。政府职责体系是一个综合性概念，是在遵循职责法定原则下，整个政府系统为了高效提供公共产品和公共服务，实现各级政府及部门之间的相互联系和制约，完成促进国家政治、经济、社会发展等目标，按照整体和部分之间的内在逻辑，在各级政府之间建立的权责关系系统和行政运行体系。从内容上看，政府职责体系是每个层级政府和条线部门必须完成的任务事项的总和，包括横向和纵向职责体系两个方面。

优化政府职责体系需要以转变政府职能为切入口。政府职责体系建设关系国家治理体系和治理能力现代化，转变政府职能和优化政府职责体系是中国政治体制改革的关键要素。政府职责是一个具象化概念，是基于职位、职务所要求的必须承担的职能和履行的责任，体现权力和责任的统一。例如，在《推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，将完善政府各项职能作为优化政府职责体系的具体内容。党和国家聚焦社会经济发展，为推进政府更好履职尽责，始终高度重视政府职责体系构建问题，通过政府机构改革、人事制度调整等系列措施完善政府职责体系。因此，提高政府行政效能，一般将“转变政府职能、优化政府职责体系和组织结构”放在一起进行表述。

2.政府职能通过政府职责以具体解释和实现

政府职能是国家机构活动的基本方向和主要方面，解决的是国家和政府应该做什么和不应该做什么的问题。政府职能从基本面上规定着政府机构、体制和过程等的总体设计。政府职能可以具体划分为“功能”和“职责”两个层次［26］REF_Ref171158102＼r＼h＼*MERGEFORMAT。“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能”［27］REF_Ref171158108＼r＼h＼*MERGEFORMAT，“支持群团组织承担公共服务职能”［28］REF_Ref171158113＼r＼h＼*MERGEFORMAT，这些是对政府职能的原则性表述。政府职能内涵丰富且复杂，但不是一个“筐”，不能将有关国家机器的一切活动，包括功能、职责等都解释为政府职能［29］REF_Ref171158117＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

政府职能是一个宏观抽象的概念，也是一个包括政治职能、经济职能、文化职能、生态职能等在内系统完整的体系，是凭借制度化权力，对各种社会关系进行调控，实现某一目标的活动。政府职能本身是一个历史范畴。在不同历史阶段，政府职能的具体内容会伴随社会发展而呈现较大差异。在实践层面，政府职能转变的关键就在于对政府职责体系和组织结构的优化。一般而言，政府职能规定着政府行动的基本方向、作用方式和主要任务。政府职能是宏观层面的原则性阐释，需要通过政府职责设置以具体解释和实现，即抽象的职能需要通过具体的职责表现出来，履行职责是职能发挥的重要保障。

（二）差序-同构关系中的政府职责体系

1.“差序”：纵向政府间职责的差等次序

“差序”分析具有洞见启发性。“差序”概念源自费孝通总结中国传统社会结构特性所提出的“差序格局”，学界对这一概念进行了理论探源与诠释、内涵周延与拓展［30］REF_Ref171158127＼r＼h＼*MERGEFORMAT。若单纯将这一概念固定于某一学科或领域的研究中进行分析，将难以体现和发挥差序格局这一立体多维结构的经典性和功能性［31］REF_Ref171158132＼r＼h＼*MERGEFORMAT。本研究无意就差序格局本身内容做过多探讨，而是运用差序格局这一启发性阐释，提炼“差序”概念于纵向政府职责体系研究中，以期用本土话语解释中国纵向政府职责体系的结构形态。

差序是有中心而非无序分散的状态。“差序”包括“差”和“序”两层内涵，由以中央政府职责规范为中心的具有伸缩弹性的“差”，与以科层体制为路径的具有等级刚性的“序”，共同构成。位于差序构成的圈子基点或中心的内容十分重要，充当对整个圈子的支配作用，这个圈子范围的大小会根据中心势力的强弱动态变化［32］REF_Ref171158154＼r＼h＼*MERGEFORMAT。中央政府的职责规定不会因为纵向圈层的延伸而愈推愈薄，体系性的职责规定是一以贯之的。政府职责体系的差序性结构是以原则性职责为中心基点，以纵向科层体制为路径，不断向外扩展至不同层级政府职责的配置方式，在纵向政府关系之间形塑出基于政府职责配置的同心圆式向外扩展的结构特征。

差序是有异同而非全然对立的状态。所谓差序，即有差等、有差异、有等级的次序，不同层级政府的职责规范蕴含着不同的内涵和外延。纵向政府职责体系差序性的基本内涵是指中央政府和地方各级政府职责之间存在着因关系距离远近的不同，而有差异性的结构模式。政府部门职责要求的原则性内容是自上而下一以贯之的，然而在基层治理实践中存在一定的张力。这种张力主要体现在原则性职责规范与属地实践有限资源之间。行政层级越高，越靠近职责圈层的中心点，政府履事责任越抽象。需要说明的是，行政架构是固定不变的，变的是为维护和巩固行政架构而做的事情，因此各级政府职责是彼此联系、相互嵌套，而非对立和界限分明的。

2.“同构”：纵向政府间职责的类同构造

“同构”概念是对中国政府纵向职责体系的客观描述，体现了各级政府在职责配置、职能安排和机构设置上存在类同的结构形态。各级政府都在管理大体相同的事务，然而同构不等于相同，政府间职责的同构特征并非纵向各级政府部门不失毫厘的如法炮制。地方各级政府表象上共同参与某一事项的治理实践，实质上是以自身需要承担的具体职责为基础划分一定的区别，每一层级的政府及其职能部门并非上一级政府的简单摹刻或翻版。

纵向政府职责的“同构”特征是区别于“异构”而言的。地方各级政府遵循中央政府的原则性规定，结合属地现实情况，确立政府职责、设置相关机构和科学配置资源。各级政府坚持归口管理的领导方式，认真履行中央对地方政府机构和职能设置上需同中央保持一致的要求，以形成上级决策科学、基层执行坚决，上下贯通、部门协同、条块畅达的良好局面。各级政府能够通过及时沟通实现资源互通共享下的合作治理，避免职责异构或职责完全相同结构中，出现法定职责规定外的“灰色地带”［33］REF_Ref171158164＼r＼h＼*MERGEFORMAT，产生条条管理权威缺失、基层政府缺乏活力等问题。在纵向政府职责“异构”情境中，基层政府难以有效承接和托住上级授权，容易出现基层政府治理资源充分下的治理无能、无效率的制度后果。因此“同构”是地方各级政府为了贯彻中央决策部署，确保中央政府规定的职责要求实现纵深推进而采取的必要措施。

在科层体制中，政府机构的数量和规模逐级减少，资源和权力随之递减。任务事项自上而下愈分愈细，属地责任不断强化，基层政府资源总量与任务事项总量的比率远低于上级政府资源总量与任务事项总量的比值。基层政府承担了许多超出自身职责规定的事项，管了很多不该管也难以管好的事项。

3.纵向政府间职责“差序”与“同构”的内在关系

有别于西方政府纵向职责体系结构特性所呈现的团体性和异构性，中国政府纵向职责体系的结构特性呈现差序性和同构性。西方典型国家政府职责体系的团体性特征蕴含有“同”的成分，中国政府职责体系的差序性特性包含了“异”的内容，只是西方政府职责体系是在以政府间职责有明确划分的“异”的基础上，存在部分职责相同或相近的因素。中国政府职责体系是在地方各级政府遵循中央政府职责原则性规定的“同”的基础上，地方政府结合属地需求所采取调适性措施以适应基层治理的行政实践，贯彻执行中央意志是各级政府履职尽责的主基调。

差序性与同构性事实上并存，只是各有偏向，有差序性不一定是同构样态，也可能是异构形态，但同构样态中一定内含差序性。对中国政府而言，纵向职责体系结构的差序性寓于同构性之中，同构性中蕴含有差等次序，差序性通过同构性表现出来。各层级政府部门的职责设置都融入有属地特性，部门职责既具有体系性和原则性同构，又具有内容性的差序结构。各级政府部门的职责设置并非自上而下纵向处于一个平面维度，而是以中央政府的职责规定为中心，层层递推，在不同圈层上基于属地特性和地方性知识，完成该层级政府部门的职责设置，实现差序和同构的有机融合。

四、实践中的纵向政府职责体系：差序同构的表现形式

（一）差序同构：纵向政府职责体系的关系特征

“差序格局”是针对中国传统社会结构基本特性研究提出的重要概念，以此区别于西方社会结构的团体格局，可将中国传统社会结构比喻为将一块石头丢到水面上所产生的一圈圈波纹，以自己为中心，波纹所及之处和他人联系成社会关系，波纹自内而外层层推及，越推越远，越推越薄［34］REF_Ref171158184＼r＼h＼*MERGEFORMAT。受到“差序格局”概念的启发，本研究将中国政府纵向职责体系的结构形态归纳为“差序同构”。

在纵向政府间关系的职责设置中，各层级政府职责并非界限分明、一定不能模糊的，也不是完全相同而不存在任何区分的。纵向政府职责体系的结构特性是原则性同构、内容性有差，呈现“差序同构”的样态。不同于“差序格局”从中国所谓“私的毛病”出发而提出，这里纵向政府职责的“差序同构”形态是从政府职责体系“公”的目标出发而归纳形成。

纵向政府职责体系差序同构的结构特性首先表明政府职责体系蕴含有多个层次，从纵向维度上看，第一层是高层政府职责范畴。处于中心基点的是中央政府所规定的原则性职责，这些职责一般是针对国家整体治理而言的，具有宏观性和抽象性，其所包含的原则性要求是地方各级政府需要遵循的核心职责，且包含中央政府专属的职责内容，如国防、外交等。第二层是中层政府职责范畴。中层政府处于纵向政府职责体系的中间层级，从科层地位上看，中层政府连接高层政府和基层政府，发挥承上启下的作用。中层政府的职责配置对照高层政府并结合属地情况具体设置。中层政府严格遵循高层政府职责的原则性规定，在职能安排和机构设置上不仅对照高层政府的配置情况，还结合属地现状和基层政府的现实需求，实现政府职责的合理配置。第三层则是基层政府职责范畴。基层政府处于行政层级末端，也是政府职责体系的尾端环节，距离高层政府职责这个中心基点距离较远，但直接面对社会公众，是各类政策和政府职责的实际执行主体。政府职责是否能有效实施，制度优势是否能转化为治理效能的关键在基层政府。正所谓“基础不牢，地动山摇”。较之于高层政府和中层政府，基层政府的属地性更强，基层政府职责在对照上级政府职责设置，履行法定职责的基础上，要提升原则性职责的可操作性和适应性程度。（如图1所示）

（二）纵向政府间职责的差序同构

1.央地政府间职责的差序同构

在中国，地方政府的权力、责任和资源的分配由中央政府统筹安排，纵向政府间权力运作和职责设置是向上统一的。根据《中华人民共和国国务院组织法》第十五条规定，“国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。”在机构设置上，中央政府，即国务院，作为最高国家行政机关，由组成部门、直属机构、办事机构、部委管理的国家局等组成。地方各级人民政府，多是由组成部门、直属机构、部门管理机构等部门组成，组成序列及机构名称与中央政府机构类似，但在职责配置上存在一定的差异。

纵向政府职责体系在“同构”特征中，地方各级政府职责皆以中央政府的规定为核心，确保中央政府各项工作部署能在地方贯彻落实。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十九条规定：“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”如表1所示，地方各级政府的职责配置，实际上是经由中央政府职责的内容拓展与属地调适而形成，受到中央政府职责规范的支配和影响。因此，地方各级政府的职责配置在很大程度上都依赖并取决于“差序”结构中处于中心基点位置中央政府的职责要求。

纵向政府职责体系在“差序”结构中，政府职责从中央政府到乡镇政府是一圈一圈逐级推出的。中央政府的职责规范一直处于中心地位，“譬如北辰，居是所，而众星拱之”。渐次形成的政府职责体系圈层网络中，中央政府位于圈层中心位置，其职责要求作为原则性规则需要为各级政府所遵循，地方各级政府职责要随着中央政府职责的变化而做调整。各级政府部门处于固定的圈层波纹中，圈层波纹自中心向外推及的距离，意味着行政链条的长短差异影响中央政府与地方各级政府关系因子的多少。

2.地方政府间职责的差序同构

由“差序”所构成的地方各级政府职责在纵向政府职责体系中占据主导和引领地位。此时，某一层级政府职责便扩张成为下级政府职责设置的重要参考，对下级政府职责设置起到重要作用。

地方各级政府及其职能部门界限分明，又相互联系。界限分明源自科层体制的制度规范。中央政府的组成部门是其职责规定所向外延伸形成圈子的中心和基点，这个圈子就是行政层级，圈层推及的范围是固定的，到基层乡镇政府为止。圈子纵向辐射形成的波纹直接影响地方各级政府职能部门的职责配置。横向上，由内向外每一个圈层波纹上的政府，处于同一行政层级。纵向上，自上而下每一个圈层上的政府，都处于不同行政层级，各级政府部门都会对标遵循中央政府各部委的职责规定，用同一套职责体系来设置自身职责。然而，不同层级的同类政府部门的职责设置所蕴含的内容不可能是完全相同的，在不同时空所呈现的行动也呈现差异性。伴随行政层级的逐渐下沉，政府职责内容愈加细化和具体化，如图2所示。

确权定责是各级政府的基本规定。基层政府处于职责中心点的外部圈层，政府职责有着明确的制度化规定，不会存在距离中央政府越远，政府职责设置受到上级政府部门影响越小的情况。处于行政链条末端的基层政府，既要做好日常工作，完成“规定动作”，又要妥善应对上级政府各项任务安排。此时，基层干部大多处于“一对多”的工作状态，虽然身处于某一固定的岗位，且有着明确的职责规定，然而困囿于基层有限的人力资源，基层干部大多是“身兼数职”，很少有因为明确的职责界限划分或业务分工等而回避的事项。权小、责大、事重成为基层政府的真实写照，在这种权责利不对称情境下，复杂繁多的治理事项逐渐将政府职责模糊化了。

基层政府实践中职责横向贯通并不意味着职责体系的断裂，而是纵向政府职责的差等次序的现实表征。基层治理并非脱离政府职责规定的无章可循，对于职责边界有明确规定的治理事项，或难以短时间划分职责归属的治理问题，通常经过基层干部整合、理顺、归类后，交由县级及以上政府部门分工处理，即“下去一笼统，上来再分工”的一种“统分结合”的治理模式［35］REF_Ref171158201＼r＼h＼*MERGEFORMAT，体现出政府履事责任对属地知识的充分考虑，而非一种简单的刚性分工和公式化治理。

（三）基层条块间职责的差序同构

很多事项通过纵向科层链条层层发包，最终责任和压力传递到基层政府，形成“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一颗钉”的治理格局。无论是“千条线”还是“千把锤”，都是指在职能制基础上形成的各级职能部门对基层政府的任务发包和责任传递，“一根针”和“一颗钉”则体现了基层政府在未能进行细致的职责划分基础上，所承担的各种重任。这些表述形象地概括出基层政府与上级条块部门之间的复杂关系。

基层政府面临有限资源和无限任务的矛盾困境。但事实上，基层政府大多能按照上级要求，在规定时限内完成交办的各项任务事项，并顺利通过考核评估。政府职责纵向贯通到底是有效治理的重要原因。政府职责在纵向“一竿子插到底”模式下，上级政府原则性的职责要求被基层政府视作重点工作，基层政府不断调整职责配置，通过调适性措施对有限资源进行结构整合与科学分配，针对不同任务事项，形成“工作专班”“工作突击队”“派驻工作组”等治理方式，实现部门重组和职责重塑。

各类工作专班和工作组是基层政府应对同构性职责安排的一种行动回应。上级政府部门既是任务发包方，也是绩效责任督考方。针对某项中心工作，将关涉该项工作的干部统筹配置到相应的工作团队，根据上级政府的职责要求，设置工作团队的绩效考核指标。一般而言，基层政府缺乏与上级政府就某项任务事项考核目标的议价空间，为了在规定时限内保质保量完成任务，基层政府在实际执行中有时会将职责要求不断细化，避免简单同构给基层政府带来的负担。例如，G县农业农村局严格落实W市政府和部门要求，结合属地情况，增加、细化了“指导全县农业综合执法，负责农业行政执法管理。组织查处种子、农药、肥料、农产品、兽医医政、兽药、兽医器械、畜禽屠宰、饲料、添加剂、生鲜乳、渔政渔港、农机等市场的违法行为，督办重大案件，维护市场秩序”等职责内容，形成基层条块之间职责的差序同构，以提升治理效能。在基层实践中，不仅存在多个部门与同一任务事项“多对一”的样态，还存在一个政府部门与多个任务事项“一对多”的样态。在“一对多”样态中，该部门的干部不会总面对同一类型的任务事项，不会处于固定的工作团队中，可能一个人身处多个工作团队，同时要面对各类复杂事项，这有助于提升干部履职尽责的综合能力。

五、制度中的纵向政府职责体系：差序同构的功能价值

纵向政府职责差序同构形态中的地方各级政府都有着明确的目标和共同意志，政府之间是相互联系、协作互嵌的状态。

（一）大政方针上下贯通的体制保障

单一制的国家结构形式下，坚持党中央集中统一领导是确保党和国家各项工作顺利推进的根本保证。差序同构的政府职责体系能够实现国家治理过程中党和国家各项大政方针的上下贯通和纵向到底。例如，G县农业农村局严格落实农业农村部和省市政府部门的要求，根据属地情况，通过增加、细化等手段调适部门职责，契合治理需求。通过差序同构的结构形态，可以将党和国家的各项部署及时、有效和完整地深入基层政府，畅通中央政府自上而下直插基层政府的渠道，强化中央政府的全局调控能力。

纵向政府职责的同构性强调的是“上下贯通”而非简单的“上下一般粗”。“上下一般粗”形容的是从中央政府到基层乡镇，各级政府在职责配置、机构设置等方面相同的形态，下级政府照搬上级政府的模式塑造自身而忽视了对属地情境的关注。“上下贯通”则是纵向政府职责体系依靠差序同构形态，保证中央政府自上而下政策指令和信息传递的畅通性，确保各级政府对中央政府的决策命令能“不打折扣”、扎扎实实地落实。

纵向贯通、对口的职责配置和机构设置是确保党和国家对地方各级政府统一领导的制度保障。通过纵向政府间职责体系的差序同构，中央的政策要求和重要精神能够及时在各级政府、各部门、各地区内传达，用有差异的“同构”超越传统无差异的“一般粗”，避免自上而下层层一般粗式的机械式传递，有利于确保各级政府认真履行党和国家赋予的职责使命。

（二）有限资源有效整合的结构支撑

纵向政府职责差序同构的特征意味着各级政府在以中央政府为核心的圈层波纹中具有很强的关联性。各级政府及其部门通过差序性合理设置机构和配置职责，同时在政策制定、行政执行、信息传递、结果监督和考核的全过程中，通过同构特征发挥治理过程的联动性、整体性与协同性，整合有限资源。

差序同构的职责体系能够整合有限资源，实现“集中力量办大事”。依托政府职责差序同构特征，各级政府能够突破常规科层组织结构的层级壁垒，在机构设置和职责配置上实现属地资源的统筹，并通过政府纵向之间的联动和组织机构再造，打破行政壁垒、整合跨层级资源，增强跨部门之间的协作配合，打破信息碎片化困境。差序同构的职责体系能够整合有限治理资源形成治理合力。针对某一任务事项，各级政府可以通过府际联动方式建立协作互动机制，成立“工作专班”“领导小组”“派驻小组”等专项工作组负责具体执行，探索“参与式联动”机制赋能基层治理，推动执法力量向基层下沉，进而化解基层政府权责主体失衡、执法力量较弱、执法主体资格缺失等问题。

在纵向政府职责体系差序同构特征下，通过跨层级政府联动的过程，权力和资源可以合理地在多元主体之间实现重新分配。例如，为了有效推进治理体系和治理能力现代化，实现精细化治理，各地政府不断强化部门协同联动，探索形成“吹哨报到”“一网统管”“一站式处理”等机制优化部门职责、调适资源配置结构，进而重塑条线部门和块块政府的复杂关系。将“条线”部门上的身份优势、资源优势充分运用于“块块”上，发挥“条”“块”各自的比较优势，实现各级政府及部门之间的联动协同，推动条块关系从分割博弈走向协作互嵌，提升应对突发公共事件与推动重点工作的治理能力。

（三）地方政府确权定责的重要保证

差序同构能够实现政府职责有序配置。在谁承接、谁负责的首问负责制的刚性约束下，地方各级政府为规避问责风险，有时会将任务做模糊化处理，打包发给基层政府。政府职责差序化，纵向延伸了条线职能部门的功能覆盖，明确各级政府的职责，清晰各级政府部门之间的职责边界，让基层条线部门不再简单重复上级的职责配置和机构设置，同时主动实现条条与块块的协作互嵌，释放条块协作后的治理能量，确保治理事项能够得到高效处理。

纵向政府职责体系的差序同构有助于实现清单制度在基层治理中的纵深推进。基层治理事项复杂繁多，不确定性强、涉及面广，政府治理难度较大。简单将政府职责对标上级政府的粗放模式难以有效适应治理需求和回应社会期盼。权责清单中明确了各级政府及其部门的职责，除清单规定的内容外，其他职责不得随意向基层政府摊派要求，这既是清单制度的法定要求，也是政府职责差序同构特征的基本内涵。例如，C市明确规定，乡镇（街道）综合行政执法队伍统一行使乡镇（街道）权限范围内的行政处罚以及与之相关的行政检查和行政强制措施。要求建立健全执法事项清单，明确职责归属，将高频率、易发现、易处理和基层管理迫切需要且能够有效承接的事项赋权乡镇（街道），区县综合行政执法队伍以派驻、包片等方式下沉执法人员力量，与乡镇（街道）统筹运行，实行“县属乡用共管”，以乡镇（街道）管理为主。通过清单制度，贯彻依法定责和以责确权的理念，有助于根据各级政府的属地特性差异，清晰划分基层政府的职责归属，实现基层政府执法权主体的精准识别。通过差序同构的政府职责体系，有利于理顺条块关系，实现政府职责的动态调适和精准配置，充分发挥清单对规制政府行为的作用，厘清政府之间的权力和责任关系，使之成为各级政府的履职参照，进而提升基层政府的统筹协调能力。

（四）满足群众利益诉求的重要手段

中国的各级政府承担经济发展、社会稳定、环境治理、医疗保障等社会治理和公共服务的职责。基层政府职责简单对标对表“事上”的设置原则难以契合属地实际，不能很好满足社会公众的现实需求，治理绩效成果有限。差序同构的政府职责体系能够促进各级政府高效提供公共产品和公共服务，满足人民群众日益增长的美好生活需要，解决不平衡不充分发展的问题。

差序同构的政府职责体系能够通过科学配置各级政府的职责、合理设置机构，强化党政干部关于自己来自人民、根植人民和服务人民的行政理念，实现对人民群众利益诉求的及时回应。C市落实矛盾纠纷调处服务群众的观念，纵向厘清司法、行政、信访、民政等部门的职责事项，积极回应人民群众的利益诉求，线上线下同时接受群众报事、网上信访及调解诉求，并将各类事项自上而下分流委派给相关部门、镇街、村社、网格、小院进行分级管理、分类处理，执行首接首问负责制，切实解决人民群众的困难和需求。差序同构特征的职责体系有助于科学确权定责，有利于畅通人民群众的参与渠道，确保党政干部都能严肃认真对待群众反映强烈的问题，更好发挥公权力对维护广大人民群众根本利益和长远利益的关键作用，解决人民群众最关心、最直接、最现实的“急难愁盼”问题。

（五）减轻基层政府负担的重要方式

差序同构的政府职责体系能够纵向形成各级政府之间的责任分担机制。地方各级政府必须遵循中央政府原则性的职责安排，对本级政府的机构设置和职责配置进行合理分类，通过纵向政府职责的差序同构，切实减少基层政府履责范围的无序扩大等问题，保护基层干部的主动性和积极性，提升基层干部的责任意识和主动担当6BWS2gYYPplNHujqkw0JF4m98Zu/sf4ZEY04WRShVSQ=精神。

差序同构的政府职责体系能够实现各级政府属地职责的科学配置。基层政府在“完成上级交办的其他任务”规定下，实际履责范围被动扩大，政府职责差序同构是对这一问题的有效应对。在差序同构形态中，基层政府职责配置并不是对上级政府职责的完全照搬，而是基于属地需要同基层治理场域的有机融合。原则性的职责要求楔入基层政府工作中，抽象的职责被分解后，精准分配到直接负责的部门和人身上，打破基层政府职责的模糊化，使履责事项清晰明了。

差序同构特征赋予政府职责设置的伸缩性。纵向政府间职责设置的差序同构形态，赋予政府部门职责设置的伸缩性功能。在基层政府，“七站八所”的职责事项可以很微观和很具体，但到了中层政府和高层政府时，职能部门的职责范围便会随之扩大。富于伸缩的职责设置会根据纵向科层序列的变化而发生改变，此时政府职责被逐级分解到各级政府部门，形成场景管理的纵向任务链条，将模糊治理事项清晰化，为基层政府减负松绑。

六、结论与讨论

研究中国政府间纵向关系，需要从政府职责着手，聚焦各级政府之间的职责规定、职能配置、机构设置等内容，分析中国政府之间纵向职责体系的结构形态。本文聚焦纵向政府间职责体系，提出“差序同构”概念，总结当代中国政府纵向职责体系的结构特征，进而解释职责同构在当前政府过程和治理实践中仍然具有较强解释力和生命力的内在原因。

中国政府纵向职责体系从外观上看是“上下一般粗”的形态，实际上，经过历次职能转变、职责优化和政府机构改革的不断调适，纵向政府职责体系始终保持上下贯通，同时各级政府职责划分明确、清晰有序。具体而言，中国政府纵向职责体系的结构特性呈现差序性和同构性，其中“同构”形态是坚持中国共产党集中统一领导，确保党和国家各项任务部署落实到地方政府的必要选择。“差序”特征则是地方各级政府确权定责，理顺条块关系，更好贯彻中央政府大政方针，提升政策属地适应性，增强治理韧性，保证决策执行有力的必然结果。差序和同构事实上并存于纵向政府职责中，纵向职责体系结构的差序性寓于同构性之中，同构性中蕴含有差等次序，差序性通过同构性表现出来。

差序同构的政府职责体系可以调整各级政府在资源和权力分配中的关系，尤其能理顺中央政府与地方政府的关系，平衡权力天平，具有独特功能。包括：确保党和国家大政方针上下贯通；有利于发挥治理过程的联动性和协同性，将有限资源有效整合；有利于厘清地方各级政府及部门的职责归属，理顺条块关系；有利于畅通人民群众的参与渠道，及时回应群众利益诉求；有利于减少基层政府职责无序扩大，减轻基层政府负担。

构建科学合理的纵向政府职责体系的过程是循序渐进而非一蹴而就的。本研究聚焦政府间关系的职责在纵向维度上的结构特性，并未过多分析横向同级政府间关系的职责内容。在纵向立体结构上进行了分析，而缺乏对横向平面政府职责结构的深入探究。横向政府之间的平行距离对政府职责的影响是什么？当纵横政府间关系发生交汇，同心圆的结构将演变成同心球模型，这样立体动态空间中，政府职责会发生哪些变化？这些问题有待进一步研究。

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Differential Order and Isomorphism：The Structural Form of

the Vertical Governmental Responsibility System

Huang Hongkai/Zhou Zhenchao

Abstract： A scientific and perfect vertical government responsibility system is an important support for building a complete， scientific， standardized and8p0snB57NYXU7Bj4GuvfGX25WNe64FQiz7J1FX17dSA= efficient functional system of Party and state institutions.The vertical government responsibility system is “generally thick” in appearance.In fact， after the function transformation， responsibility optimization and government organization reform， the vertical government responsibility system began to show the characteristics of “differential order and isomorphism”.The central government is located in the center of the circle， and its responsibilities are required to be followed by local governments as a principle rule， that is， “isomorphism”. Unlike the top-down decline in the scope of government responsibilities， the clarity of local government performance responsibilities is proportional to the length of the administrative chain， that is， “differential order”.The differential order and isomorphism form of vertical government responsibilities is conducive to ensuring that the policies of the Party and the state are connected up and down， realizing the effective integration of limited resources， and satisfying the interests of the people.

Keywords： Government Responsibility; Responsibility Isomorphism; Differential Order and Isomorphism; Tiao -kuai Relationship; Grassroots Burden Reduction

（责任编辑 周 巍）