非理性投诉中公务人员的“应诉负担”

摘要：通过构设“情境—制度—资源—能力”理论分析框架，对C街道办事处进行实证追踪分析，能找到基层公务人员“应诉负担”的现实表征、生成逻辑和政策启示。研究发现，基层公务人员“应诉负担”的现实表征为不间断的自证压力、难澄清的解释责任和高忧虑的心理负荷。基层公务人员“应诉负担”的生成逻辑，可阐释为在“强压力—弱张力”场景中，情境层面的角色期望和任务要求严格发起、制度层面的投诉约束与权益救济缺失导引、资源层面的行为识别和情感支持缺位推动以及能力层面的抗压意识薄弱与应对能力不足促成的循环递进过程。非理性投诉中基层公务人员“应诉负担”的实证分析可为改变基层治理主体的“重职权轻维权”现况提供政策启示。

关键词：应诉负担；非理性投诉；基层公务人员；强压力—弱张力

中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2024）05-093-11

一、问题的提出

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把解决形式主义突出问题和为基层减负结合起来，要求“让基层干部从繁文缛节、文山会海、迎来送往中解脱出来”[1]78，“要深化拓展基层减负工作，让减负成果更好惠及人民群众”[2]。在习近平总书记亲自部署下，系列重要论述指明了“深化整治形式主义为基层减负”方向，系列具体举措推动了基层减负工作不断走深走实。基层减负通常强调克服形式主义和官僚主义，重点减少发文开会、督察迎检、材料留痕等现实负担。然而，由于基层群众工作形势复杂，基层公务人员在与群众相互“牵涉”中其实也承受着因工作遭受误解乃至投诉带来的隐性负担。“非理性投诉”是群众主观认为在权益受到侵害的情况下向政府部门情绪化表达诉求的形式；它虽没达到诬告陷害的严重程度，但情绪化表达也可能会产生歪曲事实、主观臆造、捕风捉影等不良投诉。因而，基层公务人员可能还需抽出一些时间和精力应对这些“非理性投诉”，这也成为基层公务人员的一种负担。

关于基层工作中“非理性投诉”所致负担的研究，首先来源于对现有法律领域的关注，集中于行政机关出庭应诉中对恶意投诉压力的考察[3]，认为行政机关负责人承担行政相对人的冲突和对抗情绪所带来的知识欠缺、信心下降、形象受损的“应诉”压力[4]。而在基层治理领域，面对非理性投诉，公务人员为规避问责风险，也不得不对投诉事件做出应对处理，被迫进行“办事留痕”的文档材料制造及无理诉求回应[5]。这种被迫“应诉”带来的时间精力损耗及物质精神压力，本质上是一种基层负担[6]。因而，立足于非理性投诉的具体场域，在“应诉”法律概念基础上可以借鉴行政负担的概念解释框架[7]，将“应”视为应对接受；“诉”视为非理性投诉，并将其称之为 “应诉负担”。并且，在当前相关研究主要聚焦于基层负担是什么及为什么的基础上，可延展探究非理性投诉情境下基层“应诉负担”的现实表现及生成机制。

二、理论构设与个案选择

（一）理论构设

关于工作负担，Demerouti等曾提出“工作要求—工作资源”模型（JD-R理论模型），认为任何工作的特征都可被划分为工作要求和工作资源[8]。该理论强调工作要求和工作资源两个要素会对员工的职业心理及身体健康产生影响。在具体的非理性投诉情境下，由于强烈的工作要求冲击，工作资源必然是多方面相互交织的，受到结构性因素的影响。而关于结构性因素，安东尼·吉登斯特别关注行动者行动与社会结构之间的共同作用。其中，结构中的关键因素包括具有规范和指导行动者行动的正式制度和非正式制度等规则，以及对行动者产生控制的物质资源和非物质资源等。安东尼·吉登斯也强调行动者的行动，关注的因素为内驱行动流不断绵延往复的话语意识及实践能力[9]。

鉴于有必要从多个维度展开分析才能全面透视“应诉负担”根源，本文将以“工作要求—工作资源”理论和结构化理论为理论基础构设基层公务人员“应诉负担”理论分析框架。在非理性投诉情境下，基层公务人员面对工作要求上的强压力，如果相应的工作资源不能与之匹配，就会在“压力—张力”场景中，产生因投诉回应不到位的“应诉负担”。因而，在“应诉负担”生成上，在外在压力既定的情况下，应重点关注组织内在资源匹配和应对方面的张力水平，将工作资源范畴扩展为制度因素、资源因素和能力因素三个方面，由相互牵引维度分析内在组织支持层面的张力因素。由此，将分析视角由工作要求与工作资源的单一对应逻辑延伸到涵盖压力情境、制度支持、资源供给和能力应对的共同作用逻辑，形成强调环境、制度、组织及个体等强弱消长、相互推拉而导致非理性投诉情境下基层公务人员“应诉负担”生成的“情境—制度—资源—能力”分析框架。

关于基层公务人员“应诉负担”，首先考虑的是情境维度。基层公务人员的社会地位和环境关系往往决定了其行为逻辑，来自上级组织和社会公众的因素叠加是公务人员“应诉负担”形成的缘起条件。其次是制度维度。组织内部对非理性投诉的惩戒和救济规则是重要支持资源，其缺乏会成为公务人员“应诉负担”形成的导引要素。再次为资源维度。上级或同事给予的情感支持以及物质支持可以缓解基层公务人员的工作压力，情感和物质资源支持的缺少是公务人员“应诉负担”形成的推动力量。最后是能力维度。基层公务人员的自我调节和应对能力会影响其对负担的直接感知，压力调节能力不足是公务人员“应诉负担”形成的促成动力。基层公务人员“应诉负担”生成是连续递进的循环过程，会在外部情境和内部制度、资源、能力相互关系上因“强压力—弱张力”状态而充分显现。在非理性投诉情境下，基层公务人员会受到公众和社会对公务人员的角色期待和高要求的强外部压力；基层部门内部对非理性投诉事件的惩戒和救济规则、情感和物质支持等方面的能动回应和响应程度，会直接影响到事件能否有效解决；而基层公务人员个人认知、情绪管理和应对能力等方面则直接影响其感受到的压力程度（图1）。

图1 “应诉负担”的理论分析框架

（二）个案选择

本文选择A市B区C街道为研究对象。2022年，为深入开展基层社会治理，C街道办事处建立驻村（社区）工作组挂点包干工作机制，建立村（社区）驻点矛盾化解领导小组和“2+N”工作小组，负责全年调处化解矛盾纠纷事件。2022年9月至2023年7月，笔者对C街道办事处相关职能部门进行了追踪式实地调研和访谈。首先，笔者多次前往C街道不同职能部门、镇街进行调研，以便更好地了解基层公务人员与群众互动的实际状况。其次，笔者主要采用半结构化访谈方式，对C街道办事处相关职能部门、食品药品监督管理部门等15人进行了参与式观察和深度访谈。最后，笔者在权威媒体和官方公众号等平台收集了研究所需要的事实案例、法律法规和政策文件等资料，以提升研究的可信度和说服力。

三、非理性投诉下基层公务人员的“应诉负担”分析

尽管基层公务人员在行政执法过程中显现了较为充分的行政权力，但是面对“非理性投诉”时，有可能难以得到合理的权益保护，从而形成了“应诉负担”。

（一） C街道基层工作中的非理性投诉现象

调研发现，在公务人员行政执法或者政策宣传过程中，群众对于牵涉个人利益的事务可能会出现不理解、不配合情况。特别是在综合治理领域，矛盾纠纷事件相对较多，干群关系略显紧张，部分群众可能会采取激进的手段进行非理性投诉。“我们有时会遇到群众的不理解和不配合，他们会觉得你就是为我服务的，不合意就是在摆官架子。所以有时相互之间关系有些紧张。”（访谈来源：AY220913）

笔者在C街调研时发现，群众的非理性投诉内容多存在于执法过程或依法行政环节，涵盖执法、道德、法律等层面，有的是因坚持工作原则被诬告，有的是因敢抓敢管受质疑，有的是因正确履职被别有用心之人利用。依据群众非理性投诉目的，可将投诉内容分为三种典型事例（表1）。第一种是为了达成不合理目的的投诉，物业纠纷监管投诉事件就是例证。如行为人不以维护合法权益、依法维权为目的，而是盲目追求自身不合理诉求的满足。第二种是谋求私利目的的投诉，食品安全执法投诉事件为例证。如投诉人为逃避责任、规避处罚，会采取“告黑状”方式实现一己私利。第三种是打击报复目的的投诉，警务执法投诉事件则是例证。如个别投诉人带有较为偏激的情绪，可能会以非理性方式引起关注或施压。C街道办事处非理性投诉事件多呈现偶发性状态，起因多是执法和工作过程中群众一旦认为其合法权益受损，为了追求利益或索要补偿，有时会夸大事实，通过政府的投诉举报平台投诉执法人员的行政执法态度、方式或结果。同时，非理性投诉事件也存在阶段性状态，常发生在所辖村换届选举或干部考察期等关键时间节点，政见不一的反对者可能故意制造“黑料”，举报他人之前的行政执法行为。

表1 C街道办事处基层公务人员被非理性投诉事例

案例 投诉事件 投诉目的

物业纠纷监管投诉 某居民为达到更换物业的目的，通过12345平台投诉负责处理该事件的社区干部，投诉其与居委、开发商侵犯业主合法权益。同时，通过剪辑、拍照录音等方式将干部个人信息上传到微博、抖音等平台，大肆传播“某地干部欺压村民”“某地干部与开发商沆瀣一气”等不实信息 达成不合理目的

食品安全执法投诉 某居民投诉某品牌食用油标签不符合食品安全法，因未能达到赔偿索取的目的，将矛头指向执法人员，投诉其“漠视群众利益、办事不公，从中作梗”等不实内容，要求满足其所有赔偿诉求，否则就会继续投诉 谋求私利

警务执法投诉 派出所民警对越级上访当事人进行劝返，执法过程中上访人情绪激动拒不配合出示身份证核查身份，并质疑民警“你们只会花纳税人的钱不干正事”，事后拨打110投诉电话投诉该民警滥用职权、粗暴执法、殴打执法对象，希望严肃处理 打击报复

资料来源：根据在C街道办事处现场调研记录整理。

随着互联网的发展，因投诉渠道便捷且可隐去个人信息，一些人会采取较为偏激的方式通过微博、抖音等媒体平台发表不实言论或通过投诉以引起舆情，非理性投诉事件较之前有所增多。C街道办事处辖内的投诉举报案件，一般会由综合指挥中心接报并做进一步处理。相关部门在处理投诉时通常不会对该投诉进行是（否）非理性的定性，而是根据调查结果归结为“是”或“否”，即属实还是不属实。因而，对于不实检举控告，虽然根据区里相关澄清工作办法对一些上级反馈的线索查否后进行澄清，C街道办事处通常不会进行澄清正名。即使澄清正名，也多以对当事人口头澄清而非公开形式做出了结。由于对非理性投诉行为的性质没有事实认定，对非理性投诉的行为人也不存在惩戒措施，C街道的非理性投诉事件时有发生。

（二） 基层公务人员“应诉负担”的现实表征

1. 不间断的自证压力

在非理性投诉情形下，无论是信访还是纪委等部门，对投诉问题线索的核实调查是常规处置程序，涉及公务人员投诉的核查机制都是要求干部通过翔实的自我举证来证明自身不存在问题，而不是由投诉者提供相关证据。尽管当事人明知所投诉的问题不属实，可为了自证清白，可能要花很多时间制作汇报材料，回应上级要求。C街道办事处纪检监察部门以及相关职能部门对每一项投诉举报问题线索的核查都需要经过一系列复杂程序，按照内部规定流程去处理，具体过程包括受理、问题线索处置、初步核实、立案审查调查、审理等五个环节。即使经过核实后判定该投诉失实，也会导致被投诉人花费大量的时间和精力“自证清白”。所谓“造谣一张嘴，辟谣跑断腿”，一个有意或无意的非理性投诉可能给基层公务人员带来一定负担，为了还原事实不得不面对一些调查。尤其在互联网高速发展的加持下，投诉举报的门槛变低，基层公务人员被非理性投诉事由有可能被放大。“被投诉的那段时间，我不少精力用在写调查报告和整理证明材料上，手上本来有很多其他工作，然后被这么不实投诉，更不敢懈怠，怕解释不清什么的。”（访谈来源：AY220913）

2. 难澄清的解释责任

面对群众的非理性投诉，由于“将矛盾化解在摇篮里”是首要目标要求，因而C街道办事处一直以来秉持的工作原则是“群众诉求在基层解决，群众矛盾在内部化解”。C街道办事处建立了一套较为完善的投诉处理机制，对案件的登记、分派、处理和回复等环节都明确了责任主体和工作标准，一般涉及公务人员的投诉会下派到被投诉人所属的职能部门或纪检监察部门。若在职能部门内应诉，一般要求在内部解决问题以免扩大影响，首要的处理方式是要求被投诉的公务人员与群众沟通协商解决，先跟群众解释具体情况，再相互协商以求获取投诉人的谅解或撤销投诉。跟群众做解释工作本是基层干部最基本的素质能力，但跟非理性投诉人进行解释和协商，有时还是存在一定困难的。“我们基层民警真是累身又累心，收到投诉本来就会带来一些压力，然后上面还要求你跟投诉人进行解释，有时候还会要求达到投诉人满意的目标，确实会感觉有点为难。”（访谈来源：ZDH220831）

3. 高顾虑的心理负荷

C街道办事处基层公务人员的心理负荷主要表现为负面评价的舆论焦虑。他们虽然处在舆论的前线，但是在应对关于自身的舆论时，仍可能因顶不住非理性投诉放大带来的舆论压力。出现非理性投诉后，周围的舆论评价常先入为主，即使事件存疑或最终得到澄清，也会让第三者依旧质疑其存在问题。他人怀疑的眼光，会导致被投诉的基层公务人员不可避免地因舆论在意领导、同事对自己的评价而承受着负面舆论压力，出现人际关系焦虑，给自己背上了舆论包袱。在工作过程中，被投诉的基层公务人员需要耗费心力与负面舆论直接交涉，花费大量的心思去协调人际和社会关系，而这种影响是长期的，难以在短时间内消除，这成为工作开展过程中的不利因素。C街道办事处面对涉公务人员的投诉、举报时，往往将其作为一个纪检问题线索而不对外公布，并且对于已查明的事实也仅对涉事双方及上级进行反馈，实际上从接诉到最终的处理反馈已经过多个环节，多数情况下外界对个人的评价会穿插在“小道消息”等途径当中，被投诉的一些信息已在处置环节得到散播，不可避免地会被外界所知晓。“在事实得到澄清之前，难免会被周围的人说些闲话什么的，‘那个谁谁谁在调查啊，怎么样的’，这种氛围下心里有时会有点堵得慌，导致那段时间做事格外小心翼翼，怕得罪人。”（访谈来源：ZCB220930）

四、基层公务人员“应诉负担”的生成逻辑

基层公务人员的“应诉负担”源于非理性投诉行为，然而基层工作环境复杂，“应诉负担”受到组织内外条件影响，存在于“强压力—弱张力”场景中，其生成逻辑是由情境因素到制度因素、资源因素，再到能力因素而逐步递进的（图2）。

图2 “应诉负担”的生成逻辑

（一）情境因素发起：角色期望和任务要求严格

1. 公众和社会的角色期望

在“以人民为中心”的服务理念下，“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”是衡量政府工作成效的标准。长期以来，社会公众对政府公务人员有着更高的要求和期待，期待公务人员能依法履职、服务社会，能为人民办实事、解难事。在社会公众的眼中，公务人员是党和政府行使公共权力进行公共服务的代表，应以严格的标准来回应社会的热切期待，行使好人民赋予的公权力，也必须时刻接受公众和社会的监督。近年来，随着互联网技术的快速发展，运用国家公权力提供行政事务的公务人员，在新的传播环境下公众形象不断遭遇挑战，其一举一动都在社会公众的注视之下，这就对其综合工作能力和水平提出了更高的要求[10]。“现在一举一动都在社会监督之下，特别是自媒体那么发达，一些掐头去尾的视频或者言论可能会被放到网上。有些领导也知道有些是非理性的，但还是怕把事情闹大引起不利舆情。”（访谈来源：ZDH220831）

2.上级和领导的任务要求

作为典型的科层制，在压力型的行政运作机制推动下，下级必须服从上级的命令。在遭遇非理性投诉后，直面投诉事件所引起的社会舆情或政治影响，为了防止问题扩大，上级部门往往要求“审慎处理”“柔性执法”，以尽快化解矛盾和冲突。上级部门以追求切实回应好、满足好群众需求为治理目标，有时会忽略下级的感受和合理需求。例如，C街道办事处高度重视关涉内部公务人员投诉举报的事件，作出了自行解决矛盾并及时得出结论提交报告的工作要求，同时，还提出了矛盾纠纷化解清零的工作要求。可见，上级部门和所在单位领导为了保证不出问题，没有过多地考量基层公务人员的利益和情感需求，而是要求在规定时间内将群众所投诉的事件调查清楚以完成上级要求[11]，这在无形中给基层公务人员带来了压力。“被投诉不可怕，就怕上级担心影响单位形象，非要求下面千方百计去化解掉，尽可能不要将事情闹大。不管是不是非理性，上级督查部门和领导有时会要求你赶紧调查清楚，把这个事情弄出个结论来交差。”（访谈来源：ZDH220831）

（二）制度因素承接：投诉约束与权益救济缺失

1. 投诉惩戒规则缺乏

当前，在人民监督理念下，投诉举报是人民群众直接监督政府行为的一项重要制度，但是对于少数群体和个人超越监督限度的非理性投诉、举报、诬告行为，却没有完善的规范制度加以约束，更缺乏明确的惩戒规则。《中华人民共和国宪法》规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、检举、控告的权利，不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害，但是对于何为诬告陷害并没有作出详细的界定。在法律层面，尽管《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国监察法》中有 “诬告陷害罪”，但其明确规定是意图陷害他人，使他人受刑事追究的行为，并且必须是情节严重才构成犯罪；《中华人民共和国治安管理处罚法》中也只有“捏造事实诬告陷害他人，企图使他人受到刑事追究或者受到治安管理处罚的”的相关规定。而非理性投诉虽可能带有诬告的性质，以败坏他人名誉、谋取个人私利为目的，意在令被投诉人受纪律处分，但并未达到使他人受违法犯罪追究的程度。因而，现有的法律框架尚未形成对非理性投诉行为的有效制约[12]。“大家都说投诉没有成本，因为现在并没有相应措施去针对这些投诉，就算最后判定出来是非理性的，也都会不了了之。由于很多时候会选择息事宁人，多一事不如少一事，所以对这些投诉人是没有处罚的。”（访谈来源：DZB220906）

2.权益救济途径缺失

在出现非理性投诉情况时，基层尚缺乏相关澄清正名机制。互联网的快捷便利让投诉举报实现了全民参与，但同时也出现了因不实线索带来的不良影响。对于基层公务人员遭受不实投诉，尽管出台了澄清正名管理制度等相关规定，但由于投诉与举报后果的严重程度不同，举报内容涉及违法违纪，而投诉内容多是矛盾和争议，所以相关制度多为澄清有关不实检举控告、诬告陷害行为的管理办法。例如，B区虽出台了《B区纪委监委失实检举控告澄清工作办法（试行）》，在澄清正名工作机制中，澄清的事实多是以不实举报或非理性举报为线索，澄清工作的开展也是以失实检举控告、诬告陷害为主要对象，并未将名义上的“不实投诉”纳入澄清内容中，非理性投诉由于性质程度不同而暂时没有进入澄清正名管理流程。“按理来说失实投诉应该得到澄清，但据我了解凡接到投诉一般要求化解投诉而不往上报。在单位里解决的话就很简单了，查为失实就失实，顶多当面跟你说一下，发个慰问金表示下，不会有专门澄清什么的。”（访谈来源：ZDH220831）

（三）资源因素推动：行为识别和情感支持缺位

1. 行为识别资源不到位

C街道办事处对涉及基层公务人员的投诉举报整体设计了“受理—立案—调查—处理—反馈”等程序性环节。根据非理性投诉反馈渠道，一般由被非理性投诉的基层公务人员所在部门或纪检监察部门介入予以处理。但在接诉环节，其投诉举报中心的监督平台由于对上级部门交办或转办的投诉案件也只是转交，并不负责核实，因而无法直接过滤违背常理、有失公平的不实或非理性投诉举报。即使收到上级传达的投诉举报案件后，组织内部有时也要求受理人员必须对投诉举报信息进行初步研判，但实际上接办人员在不清楚事实的情况下是无法判定投诉理由是否充分、投诉要求是否合理的。这也导致对于非理性投诉，多数职能部门只能依据现有的行政规范性文件或自身行政习惯来处理，最终无一例外会进入投诉受理程序。“不管是不是非理性投诉，只要一有投诉反馈到我们这里，就要按照规定的流程环节进行处理。所以，有时候会出现以下情况：非理性投诉其实是投诉同一个人或者同一件事，只是换成另一种投诉说辞或投诉内容。”（访谈来源：JJB220928）

2.情感支持资源不充分

基层政府在属地管理原则下有着“谁主管，谁负责”的问责逻辑，通常不仅承接行业部门职权下移的事项和责任，而且扩大了责任边界。在非理性投诉事件中，时常会面临群众将事情闹大而影响行政组织形象、上级部门监督问责等风险，特别是对基层执法的争议性讨论，更容易产生社会舆论渲染和发酵的风险。因而，在全面从严的大背景下，机关事业单位尽管大多对自己的工作人员规行矩止，可对非理性投诉者较为宽容大度，一般以尽快处理好负面舆情以降低事件影响力为首要目标。由此，大多数基层政府部门和公务人员会因害怕工作出错引起事件发酵而承担责任，更倾向于秉持“多一事不如少一事”的态度，并采取退让的处置方式来避免投诉事件的扩大化[13]。“遇到这种情况，当然希望上级部门或领导能有所行动，像我们成天需要跟群众打交道，一有投诉举报，领导和上级部门也主要看你工作方式方法有没有错误之类的，一般不去帮你维权追究非理性投诉人的责任。”（访谈来源：ZDH220831）

（四）能力因素促成：抗压意识薄弱与应对能力不足

1. 抗压意识薄弱

基层公务人员是依据《中华人民共和国公务员法》通过各级考试或选调程序进入公务员队伍的，尤其是年轻的基层公务人员，成长环境较为舒适，工作磨炼较为单一，缺乏基层经验。因而，在面对群众期望高、表达方式过激等不确定性风险情况时，他们较容易产生挫折感。在现实中，很多基层公务人员不能正确认识基层工作实质，在片面感知中，认为基层工作问题的形成完全是工作流程上的欠缺造成的。正因为对基层事务理解浅显，其对工作的整体性把握就不够，导致其在日常工作中因预知应对不足而不愿正视及正确对待危机[14]。因此，在面对非理性投诉时，不少基层公务人员不能有效地进行自我调节和自动减压，而是对基层干群关系矛盾产生恐惧和忧虑。“这种情况呢就视个人情况。你想想，都是同一件事情，处理方式方法不同，面对的后果也不同，所以很难说。有些人心理素质好就不当一回事，但人都是情绪动物，多数时候还是会有情绪波动的。”（访谈来源：XXB220928）

2. 应对能力欠缺

基层社会是联系群众最密切、服务群众最直接的场域，在社会经济发展和公共服务供给中存在着复杂多样的潜在矛盾和变数问题。当前，群众诉求愈加多样且难以标准化，存在着各种琐碎且无规律的“小问题”“微需求”，基层社会面临的问题更加多元多变。由此，大包大揽的一把“钥匙”难开各式各样的“锁芯”，基层治理需要“包罗万象”且“具体适宜”的有效性供给。不过，在日益复杂的环境中，不少基层公务人员在不同程度上存在着个人能力与承担任务不尽匹配的情况，其本应具有的行政执法或公共服务能力难以应付基层各类事务。而在遇到非理性投诉情况时，基层公务人员的风险预判、舆论应对、应急处理和冲突化解等能力更是难以达到将非理性投诉所带来的影响尽可能降至最低的目的。“投诉这个问题关键是人员素质，包括文化水平、专业素养，这些都有很大提升空间。本要有相关培训，但根本没什么时间去接受培训，大多数时候都是忙着干活，最终基层人员自身素质没有得到提升。”（访谈来源：DZB220903）

五、结论和建议

非理性投诉下基层公务人员“应诉负担”研究，呈现了复杂环境下基层负担除了文山会海、迎检留痕、汇报问责等外，还存在其他可能的负担，需要立足于干群互动接触过程现实，进一步进行阐释。在网络发展和民众维权日益成熟的今天，非理性投诉，尤其是基层非理性投诉现象在一定程度上影响了基层公务人员工作的开展。尽管当前在应对非理性投诉问题上已有行动，但非理性投诉依旧给基层公务人员带来一些压力，应思考是何种因素、哪个环节导致基层公务人员负担加重。为此，对于非理性投诉下“应诉负担”产生过程，有必要在“强压力—弱张力”场景中，从克服“重职权轻维权”弊端出发，强化基层公务人员的权益保障、资源支持、情感联结及能力提升等务实之举。

第一，完善公务人员的权益保障机制。鉴于现有法律法规和规章制度仅局限于诬告陷害而未涵盖非理性投诉，有必要从制度层面出发，为遭受非理性投诉的基层公务人员建立权益侵犯的救济机制。在法律上应将非理性投诉纳入民事救济范围，明确基层公务人员和一般公民同样享有合法权益不受侵犯的权利，有权以民事主体的身份通过寻求民事救济方式维护自己的合法权益。在政策上则应制定统一的规范性文件，明确公务人员履职过程中遭遇非理性投诉的处理范围、方式、渠道和程序等，切实保障被非理性投诉人的合法权益。同时建立非理性投诉行为的查处机制，对于非理性中伤、诬告陷害等行为，根据事实状况及影响程度严肃追究其民事责任，甚至予以刑事处罚。

第二，健全非理性投诉的研判处理机制。为应对和处理非理性投诉事件，基层公务人员需要投入时间和精力进行配合调查，其工作状态也会受到一定程度的影响，因此，有必要从组织层面着手，进一步完善非理性投诉的应对机制。一是强化对非理性投诉的甄别和研判。首先对非理性投诉展开细致的分析和筛选，对群众反映的问题是否真实可信进行初步甄别，然后进行实地走访，再予以综合评估，最后实现意见汇总。在准入环节把握投诉线索处理关，通过对非理性投诉的来源、目的和指向的客观分析，降低投诉受理的主观随意性。二是明确非理性投诉的应对和处置机制。对于已经认定为不实投诉的案件，应建立非理性投诉应对的联动机制，实现“流转可查询、处置可监督、结果可追溯”的全流程闭环管理，在与相关部门互联互通和信息共享中切实解决非理性投诉问题。

第三，健全投诉应对的心理干预机制。习近平总书记在全国组织工作会议中指出：“当干部因不实举报受到委屈、被人误解时，组织上要为他们说公道话，为他们加油鼓劲、撑腰壮胆，该澄清的及时澄清，该正名的公开正名，使他们放下包袱、轻装上阵，心情畅快投入到工作中去。”[1]109首先，要改变投诉处理的固有思维意识。改变“多一事不如少一事”“无风不起浪”及将投诉人“挂起来”的思想偏差和老旧做法，弄清事实真相后，对于违法违纪的人和事决不姑息[15]。其次，要强化公务人员心理健康培训。组织的支持和关怀很大程度上关乎基层公务人员的心理认知和感受，因而要通过体系化心理疏导和情感治理提高基层公务人员的情绪控制和压力管理能力。再次，要强化公务人员危机应对教育。通过建立应对非理性投诉的工作指导体系，靶向治疗基层公务人员危机处理方面的“本领恐慌”顽疾。

第四，深化非理性投诉的源头治理机制。首先，应转变社会民众陈旧的维权观念。为此，应通过线上线下宣传教育，主动公示公开案例，引导群众合法合理表达诉求，增强全民的法治思维和法治观念。其次，优化基层干部的舆论环境。在强化基层公务人员不作为、乱作为行为监督的同时宣传公务人员勤政廉政的典型示范事例，维护公务人员的良好形象。再次，需要考虑政民双方的动机，建立良性的政民互动机制，使双方在良性沟通互动中减少非理性投诉和消解“应诉负担”。另外，可健全整个社会的诚信体系。应以失信档案为基础构建诚信体系，按标准对非理性投诉行为进行评价、记录，纳入失信数据系统，以对非理性投诉人产生强烈约束和威慑效应。

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责任编辑：周 觅

收稿日期：2024-02-24

基金项目：国家社科基金项目“机构编制资源统筹改革的试点逻辑及学习策略研究”（项目编号：20BGL216）。

作者简介：徐刚，男，江西九江人，华南师范大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向：公共组织、基层治理。