政治要素配置驱动省域多中心轮动发展研究

摘要：政治要素是城镇化、城乡融合发展的核心驱动力。有关城镇化发展模式一直存在强省会、多中心两种模式的讨论。从国家到省域，多中心模式正在成为解决方案。省域各城市政治要素的不均衡配置，导致了省域的极化发展。文章关注如何通过政治要素的动态均衡配置，实现省域均衡发展，最终实现共同富裕。就城市而言，政治定位塑造城镇化与城乡融合发展格局，政治资源具有第一性，对其他资源要素具有决定性、吸附力。文章提出一种省域多中心轮动的发展模式，即基于省域政治资源的合理分配与错峰配置，改变城市之间的无序竞争，平衡各城市发展利益。在省会城市（单列市）中心外，有计划地建设多个副中心以均衡分配各城市政治要素，实现错峰配置与动态调整。预期经历大约三次周期性多中心轮动（约三十年时间），实现省域普惠式均衡发展。

关键词：政治要素；动态配置；多中心轮动；共同富裕；全域繁荣

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2024）05-0080-13

自改革开放以来，我国已深度融入全球大循环系统，正在建设“双循环”系统。如何建设国内大循环系统？党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。

一、从强省会模式到省域多中心模式

城镇化是国家发展的重要驱动力，在激活内需消费、拉动社会投资、加速资本积累、促进技术创新、优化产业升级等方面发挥重大作用。改革开放以来，我国城镇化进程快速推进，常住人口城镇化率从17.92%（1978年）提升至66.16%（2023年）。同发达国家城镇化率（90%）相比，发展空间巨大。从户籍人口城镇化率看，2023年仅为48.66%，还有很大发展空间。当前我国城镇化发展处在一个历史关口，在发展模式方面，一直存在强省会、多中心两种路径的讨论。

强省会是集中省域资源、打造重点城市的模式，这是城镇化在不协调、不均衡发展阶段的必然选择，由基本国情决定。一省（自治区）之内，省会城市或计划单列市（首府）等少数城市被重点关注，吸附了域内大部分资源。具体表现在三个方面。一是在国家层面，2023年，4个直辖市、5个计划单列市、27个省会城市占全国GDP之比为38.74%。36个高等级城市在数量上仅占293个地级市12.29%，却贡献了全国近四成GDP。2023年GDP排名前20名（地级）城市GDP占全国地级市总产值的30.90%，这些城市的户籍人口仅占全国总户籍人口的12.10%，行政区域面积仅占全国总面积的3.11%。在前20名中，高行政等级者占比85%，包括4个直辖市、3个计划单列市和10个省会城市。二是在省域层面，2023年，我国27个省区（未统计台湾省）中有21个省会城市GDP居本省第一，3个计划单列市本省第一。表1列出了2023年各省会城市GDP占全省比例，总体现状是中西部极化程度普遍较高。强省会还表现在政治、历史文化、市容市貌、国际化等方面。

表1 2023年各省会城市GDP占全省总GDP比例

省会城市 比例 省会城市 比例 省会城市 比例

长春（吉林） 51.75% 兰州（甘肃） 29.39% 南昌（江西，2022年） 22.46%

银川（宁夏） 50.53% 长沙（湖南） 28.66% 广州（广东） 22.37%

西宁（青海） 47.41% 合肥（安徽） 26.94% 太原（山西） 21.69%

成都（四川） 36.71% 沈阳（辽宁） 26.89% 乌鲁木齐（新疆） 21.57%

武汉（湖北） 35.86% 昆明（云南） 26.20% 南宁（广西） 20.11%

西安（陕西） 35.55% 贵阳（贵州） 24.65% 石家庄（河北） 17.14%

哈尔滨（黑龙江） 35.11% 杭州（浙江） 24.30% 呼和浩特（内蒙古） 15.44%

拉萨（西藏） 34.89% 福州（福建） 23.79% 济南（山东） 13.86%

海口（海南） 31.23% 郑州（河南） 23.03% 南京（江苏） 13.59%

资料来源：各省市统计局网站和统计公报

三是政治地位与城市发展高度关联，行政级别越高越受重视，发展越充分[1]。除了省会城市，强省会模式还可延伸到计划单列市（副省级）。2023年计划单列市GDP占全省比例分别为辽宁28.97%（大连）、山东17.11%（青岛）、浙江19.93%（宁波）、福建14.84%（厦门）、广东25.51%（深圳）。此现象将长期存在，并增加发展的障碍。一是发达与欠发达地区长期并存，导致发展不均衡[2]。特大城市急剧膨胀，中小城市发展缓慢，两极分化严重[3]，来自省级以上的政治要素“偏爱”是城市不均衡发展的重要原因[4]。二是大城市扩张的边际效益递减，不利于党的二十届三中全会提出的城乡融合发展目标的实现。一省集中资源建设省会城市在初期能够带来边际回报，但超过必要限度后会转变为低效率膨胀（摊大饼）、“粗放式发展”。受此影响，省会城市的要素生产率衰减[5]。例如在交通、医疗、环境等社会生活方面承压巨大[6]，人满为患，降低了幸福感、获得感、满意度。

学界较早地认识到，大中小城镇协调发展、城乡融合发展是必由之路[7]。从国家到省域，多中心正在成为解决我国社会主要矛盾的方案。一是国家中心城市建设。《全国城镇体系规划（2006—2020年）》指出：国家中心城市是全国城镇体系的核心城市，在金融、管理、文化、交通等方面都发挥着中心和枢纽作用，推动国际经济发展和文化交流。截至2023年，先后有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安等9个城市获批建设国家中心城市。二是北京副中心与雄安新区建设。2012年北京市提出副中心（通州）作为日常行政办公地，2017年中央决定成立雄安新区（同时建设大兴国际机场）作为疏解非首都功能的集中承载地。雄安新区与北京副中心形成两翼，共同解决北京“大城市病”，推进京津冀一体化。三是省域副中心建设。省域繁荣发展是全国繁荣发展的地方实践单元，省域均衡协调发展，是我国实现城乡融合发展、全域均衡发展的主阵地。

2020年第21期《求是》杂志发表了习近平总书记的重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，指出“中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免‘一市独大’的弊端。”这一论断为我国城镇化发展的新阶段（城乡融合发展）指明了方向。2020年之后，14个省（自治区）先后设立了省域副中心。目前各省设置了1～2个副中心城市，开辟了省域第二发展极，为实现省域均衡发展迈出了重要的一步。但也应该看到，目前的省域多中心战略还处在实践探索阶段，围绕很多前瞻性问题开展系统性探讨。本文创新点是结合“两只手”理论，提出系统性的省域“多中心轮动”发展战略。在城市发展过程中，一方面，市场机制持续发挥“看不见的手”的基础性调节作用；另一方面，政治要素作为“看得见的手”，应在顶层设计、前瞻部署、逆周期调节、全局优化等方面发挥制度优势。通过政治要素（副中心）在省域之内的动态配置，实现错峰发展、接续发展、轮动发展，最终完成全域均衡繁荣发展。本文重点关注多中心的核心发展逻辑是什么、多中心遴选机制是什么及多中心是固定不变抑或流动的。

二、政治要素禀赋是城市发展的核心驱动力

古今中外，城市的发展存在政治、市场两种驱动力。我国城镇化发展，呈现“政府搭台、市场唱戏、社会参与”多元格局。政治要素构建，是我国城市发展的核心特征。政治因素是核心驱动力，是主导力量[8]，主要从四方面决定城市发展方向。一是国家对城市的政治定位。行政划分是政府力量介入城市发展的直观表现[1]，中央通过区域规划，划分城市政治等级，实现地理空间的行政化管理[9]。选择行政中心至关重要，一般会偏向大城市[3][10]。二是以省会城市为抓手治理和发展省域。省域是地方最高地理政治范畴，是中央管理地方的首要抓手，历来获得政治定位与发展资源优势，该传统延续至今。省域各方面发展更容易得到上级政府支持，在纵向行政序列中获取更大“话语权”和“议价权”，获得政治经济红利[11]，如目前的国家中心城市，全部是从省会城市中遴选的。三是省域等级差异与资源分配多寡。由于政治等级划分，一省之内各城市在政治地位、政策偏向、资源配置、基础设施、发展机会等方面全面分化。省会城市凭借政治优势，挤压了本属于普通城市的发展资源，加剧了分化[12]。这对计划单列市、省领导兼职的城市同样适用。四是省级政治机关是省域发展的全局调节者。如在发展规划、产业政策、财政拨款、项目安排、公共政策、优惠力度方面的资源分配塑造城市格局[4]，通过赋予城市更多政治资源推动特定城市的发展[13]。

在政治要素框架之下，城市的发展还受到市场机制驱动。一是市场以政治资源为重要导向。政治定位与政治资源是城市发展的主基调，政治资源的多寡，是城市发展的决定性因素之一。省会城市、单列市等大城市，人口多、高校多、机会多，资本更愿意进来，导致产业集聚、市场繁荣、商业发达。而城市如果常住人口少，则市场小，城市发展艰难。二是市场追求规模效益，客观上推动大城市膨胀与省域极化。生产规模扩大使产出水平提高，降低产品平均成本，提高规模效益[14，15]。追求规模经济与效益最大化，市场力量会自发性诱使生产要素与资源集聚至经济发展充分的城市[16]。市场会加剧政治要素分配的不均衡态势，政治资源富裕（行政等级高）的城市迅速发展为经济实力雄厚的大城市。政治中心，通常是经济中心、文化中心、科技中心、金融中心、信息中心、会展中心、交通中心、旅游休闲中心等[3][17]，普通城市很难凭借自身力量打破局面。

政治资源分配失衡与市场规模聚集，这两个机制共同导致城市发展的分化与极化。大城市的膨胀形成“虹吸效应”，向周围吸附劳动力、资本、知识、技能等资源[3]。造成周边中小城市发展乏力，只能成为大城市圈的普通成员[18]；中小城镇、农村面临塌陷、空心化风险，成为资源净输出地区[6]。作为国家基本经济地理单元，城市承载着经济发展、社会治理、人口脱贫、文化建设等任务。全域城乡融合发展，要求全民共享城市基础设施与现代化福利，不应局限于发展少数城市。如何解决这种“不均衡”？一些人过度相信市场机制，认为只要减少政府干预、弱化行政壁垒、发挥市场配置资源的主导作用[19-22]，就能解决，然而市场追求规模效益且“嫌贫爱富”。学界对此长/gNZgCY1yQf9cOrAC6R2YA==期未能提出有效的创见，放任了这种极化格局。我国城市发展极化的根源，不在于市场机制不够健全，而是政治资源分配的长期缺位与方案固化，笔者认为，改革开放多年来，国家有必要审时度势调整政治资源配置、实现省域发展再平衡。

三、政治要素禀赋再平衡的理论现实依据

城市发展需要合理调动诸多要素、全过程参与。“要素禀赋”理论最早由赫克歇尔和俄林（1933）提出[23]，要素禀赋最初被定义为：一国拥有并能用于生产的各种生产要素，包括土地、劳动力、资本等。在国际贸易中，一国应该生产并出口使用本国相对富裕、价格低廉的要素所生产的产品，进口相对匮乏、价格高昂的生产要素所生产的产品[24]。当前，该理论的内涵不断扩展。“新要素理论”认为技术、研究与开发（R&D）、信息与管理等，也是一种发展要素。国内还将金融发展水平、对外开放程度、经济环境和规制等因素视为新的要素[25，26]。新结构经济学将要素禀赋理论应用于国内产业发展，将公共基础设施作为一种发展要素[27]。本文认为，要素禀赋既包括硬件基础设施（港口机场、电信系统等），也包括软性（无形）基础设施（制度、价值观体系、社会经济安排等）。可见在城市发展方面，土地、劳动力、资本、技术、信息、管理、制度、基础设施等均是要素。

本文重点关注政治要素，它决定了其他要素的流动，这既是中国国情与模式的核心特征[28]，也是社会主义制度优势的重要体现。“政治要素禀赋”涉及两个层面。一是政治要素总量。城市被国家赋予的政治地位、政治定位、政治安排，是一种政治力量与行政性安排。尽管国家有长期战略规划，但短期内国家、省域政治要素总量相对固定（四个直辖市、五个单列市），这是思考城市发展问题的基本前提。二是城市的要素禀赋份额（分配比例）。是指城市被赋予政治要素的资源多寡。省域政治要素总量固定，重点是省域内各城市之间的政治要素分配问题。在发展资源方面，省会城市（单列市）在多方面优于普通城市，省域政治要素的不均衡配置，吸附了其他资源要素，并固化了不均衡格局。

省域政治要素分配的不均衡体现在以下四个方面。一是中央对省域的政治要素赋予。党中央与国务院（含组成部门）对省域政治要素的授予，通常花落省会城市、单列市。国家政治经济社会发展安排及其管理分支机构。例如国家高科技创新中心、前沿研究中心、金融监管中心等，国际级、国家级高端会议、运动会、展览会等通常在省会城市（单列市）召开。二是省域对省会城市的政治要素赋予。省会城市承载了绝大部分的政治功能，省委、省政府、省政协、省人大（四套班子）及其办事机构均坐落省会城市。省级科协、文联、作协、社科联、共青团等群团组织（参公单位）均坐落省会城市，普通城市的政治要素禀赋非常薄弱，在中西部，情况尤其明显。三是市场要素的附着与跟随。政治要素禀赋是其他资源要素流动的指挥棒、风向标。对其他要素产生强大“引力”，造成其他要素向政治要素分布地聚集[3]。省会城市依靠政治资源，可以轻易集聚经济资源；大中型企业倾向于将总部、二总部放到省会城市，而不是普通城市。四是科教文卫等要素的跟进。省会城市文化繁荣，在高水平大学、高水平医院、高质量文化等方面处在省内，远非普通城市可比。总之，政治资源要素被赋予哪一座城市，其他要素就会附着、跟随，形成“加速器”效益。

调整政治资源分配，有望促进均衡发展，改变城市无序竞争[29]。新设政治资源富集地，将会遏制极化发展，解决市场失灵问题。在中国特色社会主义建设过程中，该思路具有以下必要性与可行性。一是政治目标引领。社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。通过制度创新，均衡政治资源、实现普惠发展，是社会主义的内在要求。二是执行成本可控。从成本角度来说，相关制度设计与安排几乎是“零边际成本”，相关的论证调研、制定政策、发展规划等是政府常规活动，不额外增加成本。三是发展效益突出。资源要素投入与产出均遵从“边际递减”规律，普通城市政治资源匮乏，处在高边际收益阶段。通过制度设计“削峰填谷”，不仅不会降低省会城市发展动能，还可以赋予普通城市巨大的发展动能，有利于省域总体最优发展。四是公共基础设施够用。我国2023年高速公路网总里程18.4万千米（世界第一）[30]，2030年总规模将达40.1万公里，全面连接地级行政中心、人口超过20万的中小城市，可实现首都辐射省会城市、省际多路联通，地市高速通达、县县国道覆盖。民航（通用航空）方面，2020年已经实现“市市通机场”，可见，普通城市具备承载部分省域政治功能的基础设施条件。五是密切省地联系。此举重在重申和彰显省委省政府在为全省发展负责过程中，不仅需要关注省会城市这种大城市，还需要支持普通城市发展。省域多中心，能够提升普通城市人民群众的获得感、满意度，密切省域与地方的联系，提升省域向心力。六是高科技与新基建密切省地。我国在移动互联网、5G技术等方面的“新基建”设施比较完善，居于世界领先地位。非接触式、远程办公等方式逐渐兴起，成为省域多中心行政运转的科技支撑，足以满足办公需求，使得一个机关在省会城市、普通城市分别办公成为可能。七是强化政治势能。政治势能是制度优势[31]，特征是一元化政治势能、执行力强。通过政治势能，中央顶层设计贯彻到基层。地方党委政府借助其政治势能，在实施过程中进行细化与规划后执行[32]，实现治国理政目标。党在各个领域发挥政治势能能够发挥导向作用，带动市场、社会资源的投入和配置。八是超越利益集团。制度优势体现的强大政治势能，确保了国家意志、社会主义目标的贯彻，以及社会公共政策的有效执行。中央制定的城镇化发展、城乡融合发展战略目标具有公共性、全局性，旨在实现人民共同富裕、全民族伟大复兴，不受任何政治势力、利益集团、市场力量游说与干扰。九是多中心轮动调整与动态机会均等。本文提出的“多中心轮动”模式，既包括“多中心”，更需要“轮动”，通过动态调整机制，确保所有城市共享副中心带来的政治要素发展红利，确保要素收益保持在高水平区间，减少制度在省内运行的社会阻力。

四、政治资源分配、错峰配置与多中心轮动

多中心轮动模式，可充分利用政治要素禀赋的分配权，发挥“有为政府”因势利导和优势甄别作用[27]。该模式改变对少数城市的长期、过度倾斜，变“偏爱”为“普爱”[33]，形成“政治框定骨架、经济充实血肉、社会毛细参与”的省域发展新格局。多中心轮动模式在省域层面开展的依据包括四个方面。一是省历来是虚体的城市集合概念。省的设置始于元代，省是行省的简称，作用为流动的中书省，即流动的中央政府，代表中央管理地方，在秦汉时期，郡、州等都有类似含义。自古以来，省均是中央联通地方的虚体概念与政治安排，在省域范围内，存在若干实体城市（州府县），省是虚体的城市集合概念，是若干城市共有的更高一级的虚拟地理概念。二是城市是发展的主体与实体。一省之内，省委省政府负责发展规划、政策引导、精神传达，起到监督、引导、协调、规划作用。城市是执行主体、发展主体、责任主体，是地方发展和治理的基本地理单元。三是省会城市在本质上也是实体城市。省级政治权力所在地，古代称首邑、治所，今称省会、省城或首府。省政府不具备直接管辖城市的权力，城市发展决策权在市委、行政管理职能在市政府。省会的本质也是城市，只是恰好具备了额外的政治地理属性（省域权力所在地、治所）。四是省域的政治资源禀赋具有可生产性、可扩散性。在理论上，省会作为一种政治要素，赋予哪座城市省会属性，哪座城市就是省级政治权力所在地。一省之内，完全可以将总量既定的政治资源再分配，同时主动作为，再生产更多的政治资源。在实践层面，需要寻找合适的政治资源分配方案，赋予更多普通城市以政治要素。

在特定时期内，国家与省域政治资源要素总量大致恒定。本文暂不考虑再生产机制，而是聚焦于基于有限省域政治资源的合理分配与错峰配置。通过分配政治要素资源，平衡各城市发展利益，推动全域联动。具体应坚持五个实践原则。一是避免大规模、系统性调整。不改变城市政治级别，不改变省会城市功能，与国家既有城市群规划（长江中游群、哈长群、成渝群、长江三角洲等形成合力。二是巩固省会城市的政治中心地位。省会城市中心地位不仅不变，而且要重点提升在国家的位势，承担国家职能，对接中央国家部门工作。例如通过入选建设“国家中心城市”，承载国家交办职能、对接中央国家相关部门、高精尖技术创新，向中央争取政治支持等，对省内强化统摄力、领导力，凸显政治方面的地位。三是打造“1+N”省域多中心格局。省域政治要素资源，主要源自省域政治架构设置（四套班子），还包括参与公共管理的人民社团、群众团体、事业单位等。省会城市之外，设置多个省域副中心城市。四是合理划分政治职能。根据省级“四套班子”政治功能，划分两类任务。第一类任务是核心类、安全类、紧急类，承担公共安全、国家安全、公共卫生、应急管理、军事国防、能源安全、经济财政、意识形态等职能。应发挥社会稳定器作用，应继续设在省会城市，巩固省会城市在核心任务、重大事项、社会安全、民生安全方面的领导力。第二类任务具有非紧急、非核心属性，可设在副中心城市，包括农业农村、科学技术、生态环境、社会保障、文化旅游、民政部门、群团组织、建设部门等省级职能部门。五是部分政治资源的错峰配置。省委负责研究决策、制定方针，是省域领导核心，继续设在省会城市，强化党的领导。省政府执行党委决定、处理日常行政管理事务。一类职能部门应设置在省会城市，二类职能部门可以设置在副中心一。省级人大职能是讨论重大决议、选举省级政府领导人，也可对政府决议进行质询，领导机构继续设在省会城市，执行办事机构可以设置在副中心城市二。省政协负责对人大议案查漏补缺、发挥参政议政职能，领导机构应设在省会城市，执行部门可以设置在副中心城市三。参公管理的人民社团、群众团体、省级社会组织，可设置在副中心城市四等。以此原则进行政治资源分配、再平衡。

按照政治普惠与全域繁荣原则，所有城市都应有此机会。为此，应制定具有中国特色的多层次的多中心制度。一是实然副中心。重点考虑在基础设施、经济发展、社会治理等方面已经比较发达，且目前已经是省域内重要的经济中心、文化中心之一，按照城市锦标赛和奖励机制[34]，理应成为副中心。例如2023年河北唐山、内蒙古鄂尔多斯GDP均超过省会城市（首府）。二是应然副中心。选择标准与前者相反，不是奖励先进，而是“扶弱”。基于“全域繁荣”理念，选择那些迫切需要发展的普通城市。例如安徽黄山、湖北鄂州等2023年GDP不到省会城市的1/10，可以做应然副中心。三是特设（特色）副中心。一省之内，城市存在历史、人文、地理异质性，若干极具特色的城市，是省域文化、精神、气质、历史的策源地与集中代表，提高了该省的知名度，应为特设或特色副中心。例如，湖南湘潭市、江西井冈山是红色文化发源地。四是储备副中心。本轮未入选者，进入副中心储备城市库，确保所有普通城市都有机会享受副中心的发展动能与红利。

在“轮动”层面，需要做到错峰配置、多轮次发展。通过周期性调整，确保所有城市均能获得动能。轮动的必要性包括六个方面。一是发展规律的内在要求。各国城镇化均呈S形曲线过程。大致分为缓慢发展期（城镇化率在30%以下）、快速增长期（30%～80%）、缓慢饱和期（80%以上）。我国目前（60%左右）处在快速增长期，但大城市发展接近极限，普通城市潜力巨大，同样资源量投入普通城市，必将带来巨大的边际收益与发展红利。二是动态调整的必然性。城镇化S曲线说明，应基于发展阶段动态调整政治资源分布策略，确保要素投入的边际收益保持在高水平。为此，一方面需要将富余政治资源分配给贫乏者，稀释资源的过度富集，确保省会城市发展动力，同时繁荣更多城市。另一方面，还应避免造成新的过度富集。副中心经过10～20年发展，有可能会造成新的不均衡，需要采用多中心轮动模式。思路是削峰填谷、错峰配置、动态调整，在过度富集形成之前，及时调整。三是副中心以政治要素调动全要素，获得发展新动能。随着政治要素的导入，省级机构迁入，副中心的政治地位、经济地位、社会预期等大大提升。充分发挥市场投资导向、公共舆情导向，实现城市基础设施、科教文卫等事业全面发展。四是副中心轮动的周期可以测算。副中心城市依托政治资源，进入快车道。轮动的时间，可以借鉴经济、产业方面的做法。如王礼恒等测算，锂电池及材料产业从培育到成熟用时约10年[35]。我们以10年为周期轮动（可适度调整），每一轮期满后各省从储备库中选择新的实然、应然、特色副中心，进行新一轮政治资源分配。五是储备副中心亦有利好。改革初衷是让政治要素为核心的发展红利惠及每一座城市。一次轮动不能解决所有城市的轮动问题，总有城市在储备库里。如果是三个建设周期，就会有城市最长等20年才轮动。但这仍然会有利好，副中心轮动是确定性事件，越到后面概率越大，这是一种“信赖利益”，市场资本、社会机构等会提前布局，储备副中心能够提前获得发展动能。六是最终实现省域全域繁荣。经过三轮周期性建设，所有城市都将获得一轮发展动能，省域极化格局将得到遏制和扭转。合理疏散部分政治要素到普通城市，是实现省域多核驱动、多极发展、多元格局的重大发展举措。

五、2020—2050年全域繁荣路线图（以湖南省为例）

社会主义本质是“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。这体现在中国特色社会主义建设的各方面。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这种矛盾也体现在城镇化方面。长期的极化局面，使得现代化发展的红利被少数城市独享，众多普通城市的人民美好生活需求尚未得到充分满足。设计多中心动态发展格局，实现全民共享城镇化发展、城乡融合发展成果，无疑是值得探讨的思路。目前尽管有一半省份制定了副中心城市规划，但未考虑终止条件、轮动机制，不具有系统性。此外，副中心城市数量过少、方向单一，不能有效形成菱形、纺锤形、多边形等多中心格局。设置多个副中心城市，连同省会城市（单列市），才能形成多中心格局，促进全要素在更大的社会地理空间流动，实现全域崛起与全域繁荣。我们以湖南省为例，介绍通过三轮副中心建设、实现省域全域繁荣的可能路线图。

第一轮建设期（2020—2030年）。省会城市是长沙市，还有13个地市州（统称地级市）。“十四五”开局之年应设置三分之一城市为副中心，承担省政府、省人大、省政协二类职能。按照省政府规划，岳阳、衡阳已经被定为副中心。岳阳市GDP仅次于长沙，属于实然副中心；衡阳是基于地理位置的代表性入选，属于应然副中心。按照三分之一原则，还需要定位两个新的副中心。应新设置1个应然副中心（怀化市——发展水平低）、1个特色副中心（张家界市——旅游名片），这具有地理空间的战略合理性。第一个十年，四个副中心与长沙构成省域“纺锤形”发展格局，充分调动各要素在省内的流动。长沙带动湘潭、株洲一体化发展；岳阳作为北部副中心城市延续经济体量优势，联动益阳、常德发展；衡阳在南部发力，可带动郴州、永州发展。张家界代表自然特色的副中心，发挥旅游名片效应。提升国际知名度的同时，可带动湘西自治州发展。在西南方向，邵阳也作为应然副中心，带动怀化、娄底发展。预计经过十年左右，四座副中心城市的发展将会再上新台阶，并联动周边城市与区域发展。

第二轮建设期（2030—2040年）。首轮建设期，4座城市入选了副中心城市（岳阳、衡阳、张家界、邵阳），其他9个地级市在第一轮属于“储备副中心”。多中心轮动策略带来了巨大、确定性的社会预期，“储备副中心”的预期，本身就会带来市场与资本的双赢（提前布局）、加速当地发展。经过首轮建设期，长沙持续为周边的湘潭、株洲发展注入动能。2座实然副中心城市（岳阳、衡阳）经过十年发展，更上一层楼，成为大都市，并为周边的常德、益阳、永州、郴州的发展注入新动能。针对发展靠后的城市、设置应然副中心城市的战略考虑是培育新动能，在边际要素投入回报率高的阶段发力。1个应然副中心城市（邵阳）初始发展不足，处在边际要素投入高的阶段，能够获得十年长足发展，大概率成为省内发展较好的城市（前列）。1个自然地理特色副中心城市张家界市，将进一步吸引游客，提升影响力。在第二个十年，省会城市长沙市的功能不变，设置副中心轮动。在剩余发展较好的城市中，选择常德作为北部的副中心，带动益阳、怀化发展，联动岳阳（第一轮副中心）、张家界（第一轮副中心）发展。可在三个方向设置3个应然副中心，一是在西部设置湘西自治州，带动怀化发展，联动张家界（第一轮副中心），二是在中部设置娄底，带动怀化发展，三是在南部设置永州，与郴州实现南部双城发展，联动发展衡阳（第一轮副中心）、邵阳（第一轮副中心）两座城市。另外，设置湘潭（红色）文化副中心，带动益阳等地发展。

第三轮建设期（2040—2050年）。经过第二轮建设，长沙将会成为全球知名的大都市。一个实然副中心（常德）将会获得进一步发展，成为大都市。三个应然副中心（湘西自治州、娄底、永州）亦将获得长足发展，成为省内靠前的城市。一个特色副中心（湘潭）长期受到长株潭一体化政策加持，并且经过第二轮副中心的建设与发展利好，进一步成为国内、国际知名的文化旅游城市。第二轮建设期届满，湖南省的地级市将会分为三类。一是超大城市，包括长沙（省会）、岳阳（第一轮实然副中心）、衡阳（第一轮实然副中心）、常德（第二轮实然副中心）；二是发展较好的城市，包括邵阳（第一轮应然副中心）、永州（第二轮应然副中心）、娄底（第二轮应然副中心）、湘西自治州（第二轮应然副中心）；未设置副中心的四座城市（株洲、郴州、益阳、怀化）将会成为第三轮轮动对象。尽管后四者未能进入前两轮，但也从周边副中心城市发展中获得两个周期的资源要素支持，社会期望度一直稳步上升。在第三轮，设置2个实然副中心，第一是郴州，能够与永州（第二轮副中心）、衡阳（第一轮副中心）、株洲（本轮副中心）联动，并带动省外粤北地区韶关等地发展，第二是株洲，继续实现高质量发展，并联动省内长沙（省会）、衡阳（第一轮副中心）发展，与江西萍乡等地跨省联动。设置2个应然副中心，一是益阳，充分与长沙（省会）、岳阳（第一轮实然副中心）、常德（第二轮实然副中心）等省内发展水平相对较高的城市联动，二是怀化，与邵阳（第一轮应然副中心）、娄底（第二轮应然副中心）、湘西自治州（第二轮应然副中心）实现省内发展联动。如图1所示，按照三轮多中心轮动发展路线图，所有城市都将获得发展动能。发展水平靠前者，将成为国内外知名大城市；发展水平相对靠后的，经济社会发展水平亦将显著提升。经过三十年发展，整个湖南省将会实现所有城市大发展，保障全域城乡融合发展与共同富裕目标的实现。

图1 省域全域繁荣路线图（以湖南省为例）

六、结语与展望

2000年以来国家多次提出控制大城市过度蔓延，实现大中小城市协调发展。2024年，党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。省域多中心轮动模式，能够织牢织密省内网络，拉近国家、省域与普通城市居民的物质发展与心理距离，提升获得感、幸福感、自豪感。“日月所照，皆为国土”。在社会主义中国，现代化发展红利应惠及中国所有城乡区域。省域多中心轮动模式为国家新型城镇化、城乡融合发展战略提供了符合中国国情的发展思路。

以政治要素分配为导向的多中心轮动模式，将在四方面解决当前的社会主要矛盾。一是提升户籍城镇化率。“半城镇化”是城乡迁移人口的主要状态[2]，目前约有2亿人口处于半城镇化（工作在城市、生活在城市，无城市户口）状态，收入不稳定，生存环境脆弱，呈现代际不平等。加上个体的认同感缺失、生存压力等，导致矛盾凸显。超大与特大城市已难容纳更多人口，需要发展更多城市，提升户籍城镇化率。目前国家已经放宽常住人口300万至500万大城市落户条件，但普通城市缺乏产业支撑和就业机会，吸纳能力普遍不足。需要通过政治资源再分配，被赋予发展动能，促使“半城镇化”转变为“完全城镇化”，缩减区域发展差距。二是普及基础设施、提升综合承载能力。城市综合承载力包括城市资源环境承载力、基础设施承载力、吸纳人口能力等[36]。我国超大、特大城市产业规模聚集，基础设施健全，承载能力已呈饱和状态，持续的人口流入和。产业集聚，牺牲了宜居环境和居民福利，真正实现城镇化高质量发展，关键看中小城市[3]基于政治要素再分配，建设省域多中心，将引导政府投资、社会投资、基础设施建设向普通城市倾斜，提升全域资源承载力，降低企业外部性依赖，提升市场创新活力，促进产业聚集与优化升级。缓解大城市压力，形成设施完备、生态宜居、多点吸附的省域发展格局。三是提升大都市圈协同治理能力。中心城市是在一定范围内行使公共管理职能，发挥政治、文化等功能的大城市[37]。大都市片区是围绕中心城市形成的具有经济社会协同发展效应的地域空间，在省域内将围绕中心与副中心，形成若干大都市片区。目前各城市受到行政边界的刚性制约，形成碎片化治理模式，导致各自为政与内卷性竞争。将省级部分职能外迁至副中心城市，并在围绕其形成的城市圈内进行协同治理，有助于解决地方无序发展、各自为政问题，提升大都市片区的整体发展水平。四是密切省地、地地关系。多中心轮动模式在不打破既有行政区划基础上，增强了省域内部联系，促进省域协同治理。省委总揽全局，配置政治资源，以轮动的多中心格局带动省域全面发展，做大全局利益。在省委集中统一领导之下，外迁的省政府、省人大、省政协部分职能部门之间，存在互补性和协调性，密切了省城与地方（副中心）、副中心与周围城市的联系。在政治统一规划与协调一致下，各城市在经济发展、社会安全、环境治理、公共服务等方面实现发展协同。政治上的融合，带来经济的上协同，受共同利益的驱动，省域协同将打破碎片化、局部利益、行政边界等制约，形成“政府—市场—社会”大互动、大循环格局。

笔者认为，政治框定骨架、经济充实血肉、社会毛细参与应是中国特色政治经济学的主要基调、范式，是基于国情的正确方向，是社会主义制度优越性的集中体现。

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责任编辑：唐红玉

收稿日期：2024-05-10

基金项目：国家社科基金重大项目“制造业转型升级的影响与治理体系研究”（项目编号：23&ZDA80）； 中央引导地方科技发展专项“‘全息东湖’智能社会模拟器研发”（项目编号：2023EGA035）；“东湖高新区国家智能社会治理实验综合基地”项目。

作者简介：吕鹏，男，江苏徐州人，中南大学自动化学院教授，中南大学公共管理学院教授，中南大学法学院教授，青年长江学者，北京大学武汉人工智能研究院副院长，主要研究方向：社会发展研究、社会仿真模拟、计算社会科学。