新时代政治巡视的制度创新

摘要：政治监督是限制和规范权力运行的必要举措和有效机制，制度建设是管党治党的根本之策。新时代以来，以习近平同志为核心的党中央将巡视制度提到了战略高度，坚持实践探索在前，总结提炼在后，对巡视制度进行革命性改造，标本兼治作用越来越明显。实践证明，党的巡视制度服从和服务于党所处的时代和面临的主要任务，为破解党内监督难题、推进全面从严治党、全面依法治国向纵深发展提供了制度保障。

关键词：巡视巡察制度；党内监督；制度创新与制度替代；习近平新时代中国特色社会主义思想

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2024）05-0063-08

制度创新是中国共产党历久弥新、生生不息的至上法宝，是新时代实现党要管党、全面从严治党的内在要求。作为党内政治监督和政治生态建设的重要创新，新时代政治巡视的制度创新在革命性改造基础上，逐渐实现质的飞跃、历史性突破和系统性重塑，成为习近平总书记关于全面从严治党的重要论述之一。

一、政治巡视制度创新的新时代意义

新时代政治巡视制度呈现出鲜明的时代特质，巡视工作日益规范化、体系化，制度执行力得到强化，制度本身在实践中亦得到细化，法制性更加突出。

（一）制度创新是治国理政新理念新思想新战略的引领

从理论渊源逻辑层面讲，新时代政治巡视的制度创新，是中国共产党运用科学理论指导引领的结果。党的十八大以来，习近平总书记50次听取巡视汇报、发表重要讲话，作出一系列重要论述，为巡视工作深化发展指明了方向、提供了根本遵循[1]。习近平总书记指出，应“健全完善巡视制度体系”[2]116，“建立政治巡视巡察制度”[2]36，“要抓好工作创新，在总结经验的基础上，适应形势发展，推动巡视内容、方式方法、制度建设等方面与时俱进”[2]92，“加强顶层设计，研究出台上下联动工作机制的指导意见”[2]112，“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”[3]，“完善党委书记听取巡视汇报情况报备制度，防止巡视表面化、形式化”[2]103，“要进一步健全工作规则、规范工作程序、严格内部管理，把依规依纪依法要求落实到巡视工作全过程”[2]109。习近平总书记和党中央从推进党的自我革命、全面从严治党的战略高度，以前所未有的力度和速度推进巡视工作制度创新，推动党的巡视工作制度实现系统性重塑。

（二）制度创新是党内法规制度的有力支撑

进入新时代，党中央高度重视党内法规制度建设工作，在擘画党和国家事业发展大局时同步加强党内法规制度建设，初步形成以《中国共产党章程》为统领，以《中国共产党党内法规制定条例》为“立法法”，以《中国共产党党内监督条例》为主要内容，以《中国共产党巡视工作条例》等其他配套性党内监督法规条例为重要补充，探索巡视巡察与其他监督贯通融合的有效路径[4]，推进党内监督体系具体化、程序化、制度化，成为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进党和国家监督体系与治理体系的一大标志性成果，为推动新时代政治巡视的制度创新提供了强劲制度支撑。

（三）制度创新是推动全面从严治党的现实需要

新时代以来，党中央把党的领导制度建设摆在更加突出的位置，但同中国式现代化建设的伟大社会革命相比，新时代党的自身建设上还存在一些不适应、不匹配的地方。为此，新时代对政治巡视制度的创新，需要针对突出问题，紧紧围绕党的政治建设、组织建设、思想建设、纪律建设、作风建设开展监督检查，以党的政治建设统领党的建设各项工作，不断提高党的建设的质量和水平。

党要管党、全面从严治党。习近平总书记就强化新时代政治巡视的制度创新、推动全面从严治党向纵深发展多次发表重要论述，尤其是关于政治巡视功能定位对于推动全面从严治党的内在重要性的重要论述充满远见卓识，构成政治巡视制度创新的遵循依据和思想基石。2018年6月，习近平总书记在主持十九届中央政治局第六次集体学习时指出：“要织密监督的‘天网’，扎紧制度的篱笆，发挥巡视利剑作用，推动全面从严治党向基层延伸。”[5]在新形势下，发挥巡视监督作用，为推动全面从严治党向纵深发展提供了重要保障，是新时代巡视工作高质量发展的应有之义。

（四）制度创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径

巡视制度在完善中国特色社会主义法治体系中提供了重要支撑，在提升国家治理能力的现代化水平中发挥了关键作用。作为现代文明的重要标志，法治是政党政治时代政党治理的主要模式，成为制度建设科学化的重要遵循原则和衡量标准。巡视制度作为政治制度，围绕党和国家中心工作，将党的政治要求贯彻到各领域各行业国家治理的具体行动和实际工作中，落实到经济社会发展改革的全局中，营造风清气正的治理氛围，实现国家治理的“一盘棋”。

二、新时代政治巡视制度创新的历史演进

中国特色社会主义进入新时代，巡视制度面临着宏大的国家宏观制度的背景制约影响。一则人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益突出，推进全面从严治党与全面依法治国面临新的时代考验。二则党内巡视工作的制度选择与创新受到经济发展程度、观念意识形态等政治变量制约。就经济发展程度而言，经济领域的快速发展亟须政治领域的改革给予回应，党内巡视制度建设刻不容缓。就意识形态而言，中国共产党将巡视制度建设逐步上升到党内监督和党的建设高度，将其放置于党的建设与国家治理的大背景下，推进全面从严治党，推进巡视制度发展完善、推动国家治理体系和治理能力现代化。

从总体上讲，新时代政治巡视的制度创新，在顶层设计上按照三个理论维度展开。第一，纳入全面从严治党总体部署，成为党和国家监督体系重要组成部分。第二，纳入自我革命总体部署，成为跳出治乱兴衰历史周期率的重要方式。第三，纳入党和国家治理体系总体部署，增强体制性的政治势能和治理效能。在战略路径选择上，构建起以党章为根本依据、以巡视条例为核心要素、相关制度相互配套协作的运行制度迫在眉睫。在推进逻辑上，按照“三个坚持”（坚持主动谋划、建章立制总体规范，坚持稳妥推进、成熟一项巩固一项，坚持实践检验、革故鼎新不断完善）的原则，有针对性地做好巡视制度的废、改、立工作。主要分为以下阶段。

（一）十八届中央巡视推动巡视制度体系初步形成

党的十八大之前的巡视制度体系建设基本特征是：“颁布实施《中国共产党巡视工作条例（试行）》及一系列配套文件，巡视领导体制、工作机制和制度不断健全，巡视监督网络初步形成，监督效能有新的提高。”[6]53十八届中央巡视期间，政治巡视的制度创新，是理论突破和顶层设计相结合的结果，即以实践中存在的突出问题为突破口，逐步解决制度创新中存在的难题，并在此基础上不断系统梳理和总结升华。2012年11月，党的十八大报告明确提出要“更好发挥巡视制度监督作用”，对深入推进巡视制度提出明确要求。2013年4月，中央政治局常委会在党的历史上第一次专门召开会议研究部署巡视工作，充分彰显出巡视制度建设的时代意义。党的十八届三中全会将巡视制度建设提升到管党治党和国家治理的新高度。2013年12月，《中共中央关于印发<建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划>的通知》指出：“改进中央和省区市巡视制度，修订《中国共产党巡视工作条例（试行）》。”[6]652此后，中央巡视机构多次予以安排部署，把经过实践检验的有效做法和成熟经验上升为制度规范，并对现有制度进行了认真梳理、调整、修改、补充、完善，逐步形成以《中国共产党章程》为根本，以《中国共产党巡视工作条例》为主体，以《中国共产党党内监督条例》等配套制度为支撑、覆盖巡视工作运行全过程和各方面的巡视制度体系。中央巡视机构制定的巡视工作流程以及“审计先行、巡视跟进”等10余项规范性文件，进一步促进了巡视工作的规范化、程序化。党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决定后，中央巡视工作领导小组将2015年作为巡视制度建设年、贯彻年。2017年后，《被巡视党组织配合中央巡视工作规定》《中央巡视工作领导小组工作规则》《中央巡视组工作规则》和《中央巡视工作领导小组办公室工作规则》等配套制度应运而生，这些制度对巡视工作领导小组及其巡视主体（办公室、巡视组、被巡视党组织）的职责任务、工作方式作出了细化规定，同时在工作权限和工作纪律方面作出了明确要求。

总的来说，十八届中央巡视期间，制定“一规定三规则”，明确“一次一授权”“三个不固定”组织方式和组织制度，出台各项规章制度40多项，中央巡视工作制度体系的主要框架基本建立，流程和标准基本明确，为巡视巡察工作规范开展提供了制度保障。

（二）十九届中央巡视推动巡视制度体系基本形成

十九届中央巡视期间，中央巡视机构和省区市和部分中央单位巡视办及时总结实践发展经验，对现行制度开展立、改、废、释工作，逐步形成了涵盖组织领导、工作程序、协调配合、成果运用、干部管理等方面的巡视巡察制度体系。2019年8月，全国巡视工作会议提出了加强巡视工作规范化建设，关键是要在加强制度建设、强化制度执行、规范工作程序上下功夫。在此背景下，仅2019年就修订巡视工作配套制度规定40余项，研究制定中央巡视组组长负责制实施办法、副组长岗位职责、巡视接待主动投案人办法等，进一步完善巡视工作机制。2020年12月，中央办公厅印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，建立了中央、省、市、县四级全覆盖式巡视巡察工作体系。2021年12月，中央办公厅印发《关于加强巡视整改和成果运用的意见》，为巡视巡察工作规范化、科学化、制度化、专业化发展指明了努力方向。中央军委制定了《中央军委巡视工作条例》，为军队巡视工作提供制度遵循。中央巡视机构先后制定了巡视组与被巡视党组织主要负责人沟通机制等4项制度，修订配套制度规定20余项，分板块梳理服务领导小组、服务巡视组、指导省区市巡视、指导中央单位巡视、综合业务、信息化服务保障等6个方面500余项工作流程，进一步细化工作要求，涵盖巡视各个环节，推动建立程序严密、内容协调、有效管用的巡视制度体系，实现精细化管理。

从整体上讲，十九届中央巡视期间，基本形成了以党章为根本，以巡视工作条例为基础，以“四个规则”（领导小组、巡视组、巡视办工作规则和被巡视党组织配合巡视规定）和“四个中办文件”（五年规划、市县巡察意见、中央单位巡视意见、上下联动意见）为配套，以70余项具体工作制度流程为保障，相互衔接配合的巡视工作制度体系。

（三）二十届中央巡视推动巡视制度体系建设再起VNcuJyYnAKm2fangW2yp30r4bEnkTqmyRdnDvgEe7Fs=航

党的二十大报告指出：“发挥政治巡视利剑作用，加强巡视整改和成果运用。”习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调：“要把巡视利剑磨得更光更亮，勇于亮剑，始终做到利剑高悬、震慑常在。”中央办公厅印发的《中央巡视工作规划（2023—2027年）》明确提出，通过5年努力，使巡视制度更加科学、更加规范、更加有效。2024年2月，党中央发布新修订的《中国共产党巡视工作条例》，突出整改机制，深化标本兼治，进一步健全了党的自我革命制度规范体系和巡视工作体制机制、责任体系，为新时代巡视工作深化发展提供了根本遵循。

三、新时代政治巡视制度创新路径探析

制度创新的内生动力的主要来源是实践层面的问题导向与理论层面的顶层设计，问题导向为制度创新带来活力，顶层设计为制度创新确定框架。新时代政治巡视正是按照该历史逻辑，逐渐通过制度创新演进为一种符合时代趋势的新型治理机制，成为党和国家监督体系与治理体系的重要载体。

（一）强化政治巡视制度框架体系的建构创新

新时代以来，党中央不断推进巡视制度建设，形成以系列法规为框架，以年度规划、工作程序和协作机制为指引的巡视制度体系框架。

1.强化实体性制度创新。实体性制度是巡视工作的行动准则，是以党章为统领，以巡视工作条例为基本内核，包含中央巡视工作三个五年规划等一大批涵盖巡视工作的党内法规制度。党的纪律处分条例、党内监督条例、问责条例等其他重要党内法规充实了实体性制度，保障了巡视工作运行。

2.强化程序性制度创新。程序性制度是为推进巡视工作规范运行的制度群，是衡量实体制度得以有效落实的重要标准。在工作流程方面，制定了规范巡视准备、巡视反馈、巡视移交、巡视整改等工作意见。在协调协作方面，制定了舆情处置协调机制、与审计协调机制和与纪委协作办法。在自身建设方面，制定了巡视机构落实“两个责任”、干部管理、资料管理和保密制度。这些程序性制度加强了巡视工作规范化、科学化建设，有力推动了党内巡视实体性制度的有效落实。

3.强化保障性制度创新。保障性制度主要是指保证巡视制度走深走实的配套制度群。全国各级巡视机构共制定涵盖巡视各个环节的具体制度1400多项，使党内巡视在各环节、各领域都能有章可循、有法可依。与此同时，加强了巡视巡察机构与纪委监委协调协作，制定了巡视组与被巡视党组织主要负责人沟通情况工作机制，建立了与统计、财会、审计、组织等监督协作配合机制。

（二）坚持政治巡视制度路径选择的全面创新

新时代以来，以习近平同志为核心的党中央以刀刃向内的自我革命精神，把巡视制度创新作为推进全面从严治党的重大举措，坚持制度上全贯通、内容上全涵盖、对象上全覆盖、责任上全链条。

1.坚持制度上全贯通。新时代政治巡视的制度创新，就是把制度建设要求体现到全面从严治党全过程、全方位、各层级，以党章为根本，以民主集中制为核心，坚持制度治党与依规治党相结合，注重“三个更加突出”（更加突出有机衔接、联动集成与协同协调，更加突出健全完善和科学有效，更加突出治理理念、系统观念与辩证思维），着力构建内涵丰富、功能齐全、规范严谨、有序高效的动态系统。

2.坚持内容上全涵盖。坚持党的建设推进到哪里，全面从严治党体系构建到哪里，巡视就要到哪里。政治巡视内涵的“六次深化”，从聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，围绕“四个着力”“六项纪律”到聚焦“三大问题”，从“六围绕一加强”、聚焦“五个坚持”到围绕“四个落实”，巡视内容、巡视重点在不断发生变化，管党治党制度笼子越扎越牢。

3.坚持对象上全覆盖。提高党的拒腐防变能力、领导水平和执政能力，清除党的政治肌体上的“毒瘤”，是全面从严治党的目标指向和价值归宿。新时代政治巡视的制度创新，坚持标本兼治，更多用制度治党、管权、治吏，面向全党管党治党，重点是抓好“一把手”，管好党员干部，不留空白。

4.坚持责任上全链条。通过政治巡视的制度创新，推动各级党组织落实主体责任，把党的领导落到实处。压实党组织书记全面从严治党第一责任，督促领导班子其他成员履行“一岗双责”，做到权责对等、失责必问，层层压实管党治党责任，切实增强每名党员管党治党的使命感责任感。

（三）注重政治巡视制度逻辑理路的组合创新

新时代政治巡视的制度创新，其实质是党对巡视规律的准确把握和认识深化，其逻辑理路体现出高远站位。

1.长期性和全面性相结合。新时代推动政治巡视的制度创新，既要注重管党治党的长远，又要加强顶层设计、整体规划，还要立足政治监督的现实需求，推进建章立制工作。巡视“不是权宜之计”[2]94，是党内自身监督的战略性制度安排，也是保持先进性、纯洁性和长期执政的现实需要。“巡视是国之利器、党之利器，必须坚持不懈、继续完善。”[2]99党的十八大以来，我们党坚持着眼全局的战略思维，注重加强整体规划和顶层设计，先后制定了《中央巡视工作规划（2013—2017年）》、《中央巡视工作规划（2018—2022年）》和《中央巡视工作规划（2023—2027年）》，细致擘画了新时代巡视制度建设的时间表、任务书、路线图，为增强巡视制度建设的系统性、科学性、整体性提供了重要遵循。全面性包括监督对象的全面和监督内8ZhjakFm9M2BqgEMvDDB1A==容的全面。习近平总书记指出，“要坚持党组织建立到哪里，巡视巡察就跟进到哪里”[2]103，“无论是谁，都在巡视监督的范围之内”[2]91，体现了党内监督没有禁区、没有例外的鲜明态度。习近平总书记在中央政治局会议审议《关于巡视三十一个省市区和新疆生产建设兵团情况的专题报告》时要求，“所有问题线索，都要逐一过筛子、全部扫描，没有禁区、不留空白”[2]95，从另一个层面强调制度执行的全面性。巡视监督的内容涉及党的领导、党的建设、全面从严治党方方面面，政治巡视的“六次深化”均为巡视内容的深化和具体化，推动解决的是带有根本性、方向性、全局性的问题。

2.权威性和时代性相结合。新时代推动政治巡视的制度创新，既着眼于制度本身的重要性与权威性，又要体现与时俱进、开拓创新的鲜明时代特征。巡视作为党的组织制度写入党章，充分说明巡视是党章赋予的重要职责，体现了巡视的权威性。习近平总书记强调，“我们的巡视不是八府巡按，但必须有权威性，成为国之利器、党之利器”[2]98，“保持巡视战略定力，把严的主基调长期坚持下去”[2]112，“党中央成立中央巡视工作领导小组，不是摆样子的，就是要发挥巡视利剑作用。巡视就是‘门诊’，诊断出来有‘病’就采取措施”[2]113，强调的均为巡视制度的权威性。另一方面，推动政治巡视制度创新的时代性体现在扎根于服务新时代，始终坚持与党内出现的新情况、新问题相结合，不断加强巡视制度配套建设，切实提高巡视制度建设的时代化和科学化水平。

3.继承性和创新性相结合。新时代巡视制度体系建设，是结合新形势下党面临的新情况和新问题，在系统总结巡视工作发展历史经验的基础上的继承和发扬。主要体现在以下三个方面。一是将党的章程作为巡视制度建设的根本遵循，全面总结党内法规建设的基本经验，着眼于构建系统完备的巡视制度体系，重视提高巡视制度的执行力。二是坚持和传承巡视工作的历史经验。在既往实践中，巡视工作形成了宝贵的历史经验，归纳起来就是“五个必须”，即必须坚持以习近平总书记关于巡视工作的重要论述为指导；必须坚持依规依纪依法，使巡视制度与党内法规制度体系相互衔接协调；必须坚持实践探索在前、总结提炼在后，与时俱进推进制度创新；必须坚持问题导向，确保务实必要、有效管用；必须强化巡视制度执行，确保制度落细落地。三是以创新思维推进巡视制度建设。在新时代政治巡视的深化过程中，党中央注重巡视工作的理论创新、实践创新和制度创新，无论是内涵上的“六次深化”、巡视对象和监督内容的拓展、方式方法的综合灵活运用，还是每轮巡视呈现不同的“新打法”，无不闪耀着创新的光芒。

4.问题性和目标性相结合。在巡视制度建设实践中，既注重客观认识党的领导、党的建设与全面从严治党存在的现实问题，又注重巡视制度建设本身存在的不足和突出问题，不断完善巡视制度体系。一是客观认识党的建设方面存在的不足。2013年4月，习近平总书记在中央政治局常务委员会会议审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》时要求“要增强对党负责的政治意识、发现问题的责任意识、敢于提出问题的党性意识”[2]91，明确强调巡视制度建设要有问题意识和问题导向。2016年5月，习近平总书记再次要求“要坚持问题导向。既要发现问题、形成震慑，又要剑指问题、倒逼改革，坚持标本兼治”[2]100。2020年1月习近平总书记重申“巡视的目的就是发现问题、解决问题”[2]111。中央巡视工作方针首要任务就是发现问题，政治巡视“六次深化”针对的就是不同时期存在的不同问题。二是客观认识巡视制度建设存在的不足之处。新时代以来，巡视制度建设取得了历史性成就和突破，但是仍然存在一些不足。比如，制度框架和结构体系还不够完整、相关配套制度还不够完备，存在重数量轻质量和重立规轻执行的倾向。三是客观认识巡视制度标本兼治的功能作用。2017年5月，习近平总书记在中央政治局会议审议《关于修改〈中国共产党巡视工作条例〉的决定》时指出“巡视既是治标之举，也是治本之策”[2]102。2018年1月，习近平总书记再次指出应“强化震慑遏制治本作用”[2]105。2018年7月，习近平总书记重申“要用好巡视成果，把整改和深化标本兼治有机结合起来”[2]106。习近平总书记这些重要论述，始终强调的是巡视制度建设的治本作用。

5.独立性和贯通性相结合。在巡视制度建设实践中，既注重制度的独立性、专门化和精细化，更注重制度建设的系统性和贯通性。一是注重制度创新的独立性。就巡视机构设置而言，巡视机构直接受同级党委领导，并对同级党委负责，由此实现了监督主体与监督对象的有效分离。就巡视制度专门化发展而言，巡视制度供给资源的专项化、巡视工作人员的专业化，促成巡视工作相对自成一体，巡视制度成为专责监督制度。就制度设计精细化而言，党中央通过两次修改《中国共产党巡视工作条例》，形成了一套完整且精细的制度架构，自成独立体系。二是注重制度创新与党的中心任务的耦合性。2015年6月，习近平总书记在中央政治局会议审议巡视工作条例修订稿时指出：“巡视成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，是党内监督与群众监督结合的重要方式。”[2]96把巡视整改和日常监督、全面从严治党和全面深化改革等有机结合起来，统筹用好巡视成果。三是注重与其他监督方式贯通联动。就与巡察贯通融合而言，巡视制度建设坚持党中央集中统一领导、分级负责，深化上下联动，JEKvyhxoMY7wgSQzQdbLpRuBPTd63EBKTFqb2768TmA=共同构建监督网络。就与群众监督贯通融合而言，巡视制度建设一直强调突出人民群众监督主体地位，把民主集中制原则贯彻落实到巡视巡察的实践中。就与其他监督方式贯通融合而言，巡视制度建设注重发挥组织优势和系统集成作用，把巡视巡察监督与纪检监察监督、组织人事监督、财务审计监督等监督贯通起来，实现监督系统化、协同化。

总之，新时代以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强有力领导下，巡视工作服从和服务于党所处的时代和面临的主要任务，在实践中创新，不断赋予巡视制度新的活力，巡视工作的力度、广度、深度和效果得到大幅提升，为提高党的建设质量、统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局提供了坚强保障。

参考文献：

[1]中央巡视工作领导小组办公室负责人就修订颁布《中国共产党巡视工作条例》答记者问[J] .中国纪检监察，2024（5）：61-63.

[2]中共中央纪律检查委员会，中华人民共和国国家监察委员会，中共中央党史和文献研究院.习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编[M].北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2022.

[3]习近平著作选读：第1卷[M].北京：人民出版社，2023：171.

[4]坚持和完善党和国家监督体系 为全面建成小康社会提供坚强保障——在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议上的工作报告[N].人民日报，2020-02-25（3）.

[5]习近平谈治国理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020：97.

[6]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

责任编辑：邓田田

收稿日期：2024-03-10

基金项目：2022年国家社科基金项目“中国共产党巡视工作历程与经验研究”（项目编号：2280J031）。

作者简介：刘红旗，男，河南博爱人，河南大学河南戏剧艺术学院特聘副研究员，主要研究方向：法学理论及党风廉政建设。