流域生态环境协同立法的思考

流域生态环境协同立法作为区域协同立法的子集概念，是协同理论与环境立法的创新发展。从概念上看，流域生态环境协同立法可以定义为流域内两个或两个以上的立法主体，按照立法权限和法定程序，针对流域生态环境保护等有关事项，根据双方订立的立法协议分别进行立法，适用于各自领域的行为。本文拟从流域生态环境协同立法的构成要素出发，分析流域生态环境协同立法存在的问题，并提出相应的对策。

一、流域生态环境协同立法的构成要素

（一）协同立法主体

相较于传统立法模式，流域生态环境的协同立法主体更加多元化，包括立法职权主体、立法参与主体与协同立法主体。立法职权主体是法定拥有立法权的主体，包括人大立法与政府立法两种。立法参与主体是指通过各种途径与方式参与法律法规的制定、修改等环节的人民群众和各类社会组织。协同立法主体应为流域生态环境协同立法机构，其职责内容包括流域内各立法主体的协同和流域生态环境协同立法。

例如，长江三角洲区域三省一市，立足当地实际，以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）为保障，以《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）为依据，进行协同立法。早在2014年，由上海市牵头，同江苏、浙江、安徽三省分别制定了针对各自省份的大气污染防治条例。在长江三角洲区域一体化发展战略确立后，长江三角洲地区协同立法的实践更加密集、深入、广泛。2018年11月，沪苏浙三省一市人大常委会分别通过各自省份的《关于支持和保障长江三角洲地区更高质量一体化发展的决定》。2020年9月，沪苏浙三省一市人大常委会分别表决通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》。2021年2月、3月，沪苏浙三省一市人大常委会分别通过《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》，实施时间统一为2021年4月1日。

（二）协同立法模式

在实践中，流域生态环境协同立法作为区域环境协同立法的一种，其主要模式来源于各地区域环境协同立法实践。从立法主体间的紧密程度看，协同立法的基本类型包括分散型协同立法、半紧密型协同立法与紧密型协同立法模式。当前，在立法实践中，流域协同立法的模式正从分散性协同立法转变为紧密型协同立法。在面对整体性、系统性、跨行政区域的流域协同立法时，以行政区划为主的地方立法会显得较为乏力，需要流域内行政机关紧密合作，构建相应的体制机制、协同机构，进一步破除地方壁垒。

我国区域协同立法最常见的形式多为区域省级人大及其常委会之间的协同立法。长江三角洲区域已有的协同立法也以省、直辖市人大常委会协同立法为主，而省内不同市的人大及其常委会之间的协同从法律上看亦无障碍，但同一区域内跨省各市人大及其常委会之间的协同需要经过各自本省人大常委会的同意。具体到长江三角洲区域协同立法，江苏、浙江、安徽不同省份下设区市，不能仅根据《长江保护法》第六条的规定径自开展立法协同，而要各自先请示本省人大常委会，经其同意后方可开展。各市人大及其常委会通过的地方性法规文本，仍需报请本省人大常委会批准后实施。

（三）协同立法机制

根据《立法法》第八十三条规定，地方可以建立协同立法工作机制。关于协同立法机制的构建已经写入相关流域保护法律当中，以《长江保护法》第六条为例，其赋予了长江流域相关地方在一定范围内建立协作机制，其中包括地方协作立法事项。这一规定使得长江流域保护过程中以往面临的“条块分割”问题得以解决。

除了上述的立法实践外，长江三角洲地区三省一市还构建了区域协同立法机制，签订了《关于深化长江三角洲地区人大常委会地方立法工作协同的协议》《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》等一系列文件，构建了三省一市人大常委会主任会议座谈会、秘书长座谈会、法制工作机构联席会议等平台，确定了区域协同立法重点领域、工作原则、方式和机制等内容，能够推动区域协同立法取得实质性进展。

二、流域生态环境协同立法的困境

（一）立法机构缺位

在某一流域生态环境协同立法中，各个地方的立法机关处于平等地位，而正式的协同立法机构的缺位有可能导致各地方的沟通频率和效率不高，无法保障各协同立法的地方机关积极参与协调立法工作。对此，立法联席会议发挥了重要作用。在合作主体上，立法联席会议不仅体现了不同层次的政府共谋行为，还能反映人民群众参与性。联席会议具备灵活便利的特点，在跨行政区域水污染治理领域普遍存在。然而，立法联席会议尚未形成稳定制度，会议多采取临时且非正式的方式召开，且在实践中各地实施形式差异较大。这导致联席会议虽然有机制上的优越性，但实际运行较松散。

（二）立法机制缺失

在流域生态环境协同立法实践中，各立法主体往往更侧重于考虑本地利益，对整个流域或者流域内其他地方缺乏考虑。同时，考虑到各地方立法水平、价值取向等的差异，针对同一问题的各地观点也可能相去甚远，这使得流域生态环境协同立法机制存在不足。

当前，各地发布的规划、纲要或者合作协议是协同立法的主要依据，但由于各类规划纲要或合作协议缺乏法律责任的规定，即使某地违反协议内容也难以追责。且由于各类规划纲要或协议内容原则性条款居多，可操作性和法律约束力不强，使得此类协同立法制度难以落到实处。不同地区间的协同立法是一项复杂的大工程，应具备成熟稳定的协调工作机制并保证其贯穿于立法的全过程，以实现协同立法工作机制的良性运转。

具体而言，协同立法机制的缺失主要表现在两方面。第一，在数字化技术发展迅速的背景下，缺少互通共享的数字化信息平台和沟通机制，沟通机制一般仍停留在联席会议或其他会议形式，影响了协同立法的效率和协同深度。第二，缺少定期法规清理机制。协同立法需要清理具有地方保护主义性质或者实效性不足或与流域生态环境协同立法目标相违背的规范性文件，而当前此类机制也较为缺乏。

三、流域实施协同立法的的机制构建

（一）设立不同形式的协同立法机构

一是设立协同立法联席会议。在协同立法初期，流域内各地协同立法经验不足，立法联席会议灵活便捷的特点使其更适合作为本阶段的协同立法机构。立法联席会议一般应定期召开，固定召开频次，可以由流域内各立法主体轮流负责，尽量在立法内容上保持连贯性，促使会议常态化。若流域内生态环境发生重大变化，立法机关应根据实际情况适当增加或减少会议频次。以京津冀协同立法工作联席会议为例，该会议固定由会员每年轮流负责召开一次。在长江三角洲地区，原则上三省一市轮流每年负责召开一次联席会议，但也可依情况临时召开。

二是设立协同立法工作委员会。协同立法后期，立法联席会议出现运作松散、执行力不强、效果欠佳等不足，因此有必要改变协同立法机构形式。相较于联席会议，协同立法工作委员会更加稳定和固定，组成人员也更为多样，除了立法主体外还包括各大高校与研究机构的专家学者。以长三角生态绿色一体化发展示范区为例，该区域将示范区理事会作为决策协调机构，通过向全国人大法工委请示该机构的法律问题以解决其合法性问题。同理，为遵从《立法法》的相关规定，协同立法工作委员会可以通过类似的法律询问方式，使其建立具有一定的合法性依据。

（二）建立健全协同立法机制

一是构建信息共享平台。以流域生态环境为例，应当纳入考量的要素包括但不限于地理因素、生态环境、自然资源等。共享信息应当包括协同立法主体签740e48659d9f197b0ff44d7331ade071订的各类协议、会议纪要等文件;流域协同立法项目的进展情况;与流域协同立法密切相关的各类期刊论文、图书专著等资料。以上信息能够有效促进不同立法主体之间的具体了解并加强沟通交流。从形式上看，信息平台可以以协同立法信息简报、协同立法数据平台或其他形式呈现，但考虑到立法成本和效率，数字化信息服务平台的构建更适宜当前不同流域生态环境协同立法的信息交换。基于长远的眼光，信息平台建设还能为今后其他领域的区域环境协同立法积累有益经验。

二是清理规范性文件。流域协同立法的关键是在某一目标上实现“协同”“统一”，因此，流域内各地若出现与共同目标不相协调的规范性文件，会极大地制约协同立法制度的有效实施。以大气污染防治为例，某地区对未依法设置大气污染排放口的法律责任规定略有不同，这极有可能阻碍两地有关大气污染防治协同立法工作进展。因此，需要建立规范性文件清理常态机制。规范性文件的清理工作应当纳入流域协同立法的程序中，各立法主体应当在信息平台上反馈规范性文件清理工作进展并定期沟通。

三是跟进立法评估。不同于一般地方立法，流域协同立法的评估环节在评估主体、评估标准等方面具有特殊性。因此，流域协同立法评估环节应充分考虑流域内生态环境的立法特性，依据环境评估可量化的优势基础进行适当的定性分析。具体而言，评估主体包括责任主体与实施主体，两种主体即可以为同一立法主体，也可以区分开来，即后者通过第三方评估的方式进行。一般而言，第三方评估的主体包括各类从事流域生态环境保护的高等院校或科研机构等。

流域协同立法由于具有主体多元性特点，在形式上的选择也更为多样。其既可以由多地不同的立法主体自行评估，也可以由各地单独委托第三方评估机构，还可以共同委托流域协同立法机构或第三方评估机构。值得注意的是，立法评估的对象应当包括流域协同立法中指定的全部地方性法规和地方政府规章。

结语

流域生态环境立法工作的价值在于突破地域和行政部门的壁垒，协调流域各方的利益，实现流域生态环境保护的目标。当前，流域生态环境协同立法还存在立法机构缺位和立法机制缺失等现实问题。对此，本文认为可以通过设立不同形式的立法机构，建立健全协同立法机制等一系列措施，可以促进立法过程透明高效以及立法内容科学合理，为流域生态环境治理提供坚实的法治保障。由于流域生态环境立法的理论研究和立法实践不足，尚有一些问题亟待发现和解答，对其进行研究时可以参考其他领域协同立法的经验，以疏解理论和实践困境。