县域义务教育优质均衡发展的调研报告

党的十八大以来，党中央国务院陆续出台了全面提高义务教育质量等重要文件，召开了全国基础教育工作会议，确立了新时代基础教育改革的四梁八柱。《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》（以下简称《意见》）要求，到2027年优质均衡的基本公共教育服务体系初步建立，供给总量进一步扩大，供给结构进一步优化，均等化水平明显提高。《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》要求，实施义务教育强校提质行动，加快优质均衡发展。目前，基础教育仍面临着发展不平衡不充分的问题，这些问题的具体表现是义务教育段学校出现“城市挤”“乡村空”的现象。以上两个文件都提出要做大优质教育资源“蛋糕”，从根本上解决优质教育资源总体不足与人民群众期望“上好学”之间的矛盾，即从根本上解决适龄少年儿童“享受高质量的教育”的问题。

一、调研的基本情况

商洛市义务教育改革和发展大体经历了三个阶段。第一阶段是1986—2006年，以普及优先、兼顾提高质量为发展导向，完成了“基本普及九年义务教育”和“基本扫除青壮年文盲”的“两基”攻坚战。第二阶段是2006—2022年，以兼顾公平质量为发展导向，推进了义务教育基本均衡发展，解决了适龄儿童少年“有学上”的问题。其间，陕西省实施了“双高双普”县创建工作，各县区基础教育各学段的办学条件有了大幅度提升。2016年上半年，市政府分管领导提出全市教育系统开展三个示范县创建工作的指示和要求。市教育局决定商南县先行创建义务教育优质均衡示范县，由市教育督导室负责包抓创建工作。县委、县政府对创建工作高度重视，成立了由政府主要领导为组长的创建工作领导小组，县局成立专班协调推进创建工作。第三阶段是2022年至今，以优质均衡为发展导向，在基本均衡的基础上追求教育全过程公平。

2016年8月至2023年12月，商南县政府相继出台了《创建工作实施方案》《教师队伍素质提升工程实施方案》《深化素质教育提高教育质量实施方案》等文件，从政策层面保障了创建工作的推进。市政府和市教育局领导每年数次赴商南县调研指导创建工作，市教育督导室每年赴商南县开展过程督导不少于4次，对全县所有义务段的学校进行全方位的过程督导，并约见县委、县政府主要领导和分管领导，研究工作，解决问题，促进创建。近年来，商南县合理调整镇村校点设置和城区学校布局，新建扩建9所城区学校，新建“教育补短板”项目学校4所，增设3所九年一贯制学校，服务功能日趋完善，农村学校招生明显回流，缓解了城区学校招生压力。自创建义务教育优质均衡发展县以来，商南县全力推进义务教育标准化学校建设，县政府按照陕西省印发的《“双高双普”学校办学条件评估指标体系》和教育部印发的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》规定要求，累计投入3.8亿元，新建扩建教学楼、实验楼、宿舍楼等5.2万平方米，改造中小学旱厕60个。此外，投入7700余万元，推进教学设施设备全面迭代升级，新建计算机教室、录播教室、网络多媒体教室等95个，新增功能部室156个，购置图书21.42万册，办学条件大幅提高。“十四五”期间，商南县不断强化教师队伍建设，创新推行校园长和中层干部管理使用办法，新任用校园长和中层干部90人，淘汰校园长和中层干部11人。完善“三级三类”骨干教师培训体系，近年来全县300余名教师荣获省市级教学能手和学科带头人称号。不断探索均衡发展新路径，实行“大学区”管理的集团化办学模式，义务段学校就近划片，实行课程教学、校本研修、教师管理、德育活动、考核评价等工作相对统一的学区制管理，管理理念、教研教改、教师资源、设施设备共享共用，以强扶弱，优势互补，缩小了城乡、校际差距，推进了义务教育城乡一体化发展。县科教体局领导班子带领城乡部分学校校长先后赴南京市、宝鸡市眉县和商洛市柞水县等地考察学习。

二、面临的问题与挑战

教育部印发的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》规定的认定标准包括资源配置（7项指标）、政府保障程度（15项指标）、教育质量（9项指标）、社会认可度四个方面内容。

《陕西省2022—2023学年度县域义务教育优质均衡发展监测报告》显示：在全省10个地市中，商洛市资源配置达标的学校仅为45%。在近年对商南县和柞水县创建工作的过程督导和实地调研中，发现县区基层学校在资源配置和政府保障方面有短板和弱项，比如小学、初中学生人数与体育、艺术（美术、音乐）专任教师人数比例均低于0.9%；小学、初中生均教学、辅助用房面积分别低于4.5平方米、5.8平方米；小学、初中生均体育运动场馆面积分别低于7.5平方米、10.2平方米；小学、初中均未达到每12个班级配备音乐、美术专用教室1间及以上的要求；各县区还存在规模超过2000人的小学、初中，个别九年一贯制学校、十二年一贯制学校的义务教育阶段的学生规模超过2500人；个别小学、初中的班级学生数分别超过45人、50人。

综上所述，城区个别学校和部分乡镇中心小学存在大班额、大校额问题；城乡部分学校存在专任教师缺编和学科结构不合理的问题，尤其是体音美教师普遍短缺；城乡部分学校的办学条件较差，功能部室和教学仪器设备不齐全，教学质量难以保证；在促进学生全面发展和提高教育质量等方面还存在明显的城乡差距。此外，部分基层学校还存在办学行为有待规范等问题，如未完全落实国家课程标准，实验开出率不达标，功能部室使用不充分；学生在校时间超过国家规定；学生每天的校内体育锻炼活动时间不足1小时；没有做到平衡编班；劳动教育缺失；“五项”管理落实不到位等。这些现象说明商洛市义务教育改革发展还存在资源配置相对不足、优质资源布局不合理、办学机制体制不灵活、师资力量相对薄弱、办学行为有待规范等影响义务教育城乡一体化优质均衡发展的突出问题。

三、对策及未来展望

1.从严督政，树立更加科学的教育理念。通过对县区政府开展履行教育职责年度考核评价和教育投入政策的落实情况年度专项督查等工作，督促县区政府全面贯彻党的教育方针，落实“以县为主”的义务教育管理要求。牢固树立教育优先发展的理念，树立抓教育就是抓未来、抓教育就是抓发展的意识，遵循教育规律，建立健全教育工作领导协调和部门联动机制。坚持问题导向，深入基层学校调查研究，现场研究解决制约教育事业发展的体制机制等瓶颈问题，确保教育改革发展各项工作顺利进行。

2.加大投入，实现更加全面的标准化学校建设。县区政府对教育工作要坚持优先保障，在经济社会发展规划、财政资金投入、公共资源配置等方面优先保障义务教育所需。在合理预测发展趋势的基础上科学规划城乡学校建设，留足教育空间，适度超前规划布局学校，缓解因人口迁移而导致的教育拥挤化问题。全力推进县域内城乡义务教育一体化发展，结合“十四五”规划，加快落实县区城镇校的规划布局方案，不断加大财政投入力度，全力推进教育项目建设。根据需要适当改扩建现有的城镇学校，严控班级规模，提升学校的容纳空间，全面解决义务段学校“城镇挤、乡村弱”的问题。改善办学条件，完善寄宿制学校的建设，保障学校管理、学生学习和公共生活的顺利运行，提升寄宿制学校的教育教学质量。建立学校标准化建设台账，以发展性、动态调整性的原则科学配置农村和城市的教育资源，逐步升级中小学校的设施设备，提升教育信息化的基础条件和应用水平，为师生创造良好的教学、文化、生活环境。

3.完善机制，探索更加均衡的发展路径。从全市的情况来看，义务教育的县域、城乡、校际、群体差距比较明显，教师队伍能力素质参差不齐、教育资源匹配不均等问题仍比较突出。在全面推进义务教育优质均衡发展和集团化、学区化教育联合共同体办学的过程中，应坚持学段以义务教育为主，管理模式以教育联合共同体为主的原则。一是在机制上要让学区率先实现优质均衡，进而助推县域优质均衡，最终实现全市整体优质均衡。其次，在资源配置上要推动共建共享，构建内部治理共融共生、教师队伍共用共管、教学资源共建共享、建设成效共测共评、家校社共谋共治、条件保障共促共进的发展模式。二是在教师队伍建设上要落实“县管校聘”政策，建立教师常态化交流机制，启动“大面积、大比例”校长教师交流轮岗，畅通城乡教育要素流动渠道。县域内义务教育学校新招录教师在县城学校跟岗实习一年后，在乡村学校工作任教时间应不少于5年，县城骨干教师在乡村交流轮岗的数量应在现行政策规定的基础上再增加10%，统一管理体音美等紧缺学科的教师，实行走班走校任教。三是在合作形式上，学习、借鉴部分学校“集团化办学”“学区化办学”“1+X合作办学”“大校联小校”“强校联弱校”等经验，建立城区学校和乡村学校100%对口帮扶的教育共同体，不断缩小校际差距，提升区域教育水平。四是在教育数字化建设上，充分发挥信息技术在优质资源共建共享中的作用，推进国家智慧教育平台整市试点，构建新型远程教育教学模式，全力建设县域教育共同体管理平台和县级网络教育信息化协同中心，实现“宽带网络校校通”，强化远程课堂、名师课堂、名校网络课堂等方面的培训，切实扩大优质教育资源的获取渠道和覆盖面。

4.精细管理，提供更高质量的教育服务。完善课堂教学基本规范，抓常规教学管理，强化学校教育主阵地作用，不断提升学校内涵和教育教学质量。不断改进教学方式方法，探索实施启发式、讨论式、探究式的高效课堂模式，发挥学生的主体作用，提高课堂教学质量。落实抓校长、抓教师、抓典型、抓“尖子”、抓平衡的“五抓”工作要求，强化校园文化建设，提升校园文化的内涵和品位，发挥校园文化的导向作用、约束作用、凝聚作用和激励作用，全力打造清廉校园、书香校园和平安校园。创设和营造和谐美丽的校园环境。建立现代学校制度，确立学校的主体地位，建立健全学校组织管理等内部制度，处理好新型的政校关系，减少学校和教师承担的社会事务，减轻学校和教师负担，改善学校的发展环境。鼓励学校办出特色，办出水平，创亮点、出名师、育英才，助推学校发展成为标准引领、管理规范、内涵发展、富有特色的现代化学校。

5.常态督学，促进更加规范的办学行为。紧紧围绕办学方向、内部管理、教学质量、教师发展、学生发展、办学条件等方面的评估标准要求，扎实开展第四轮“316”学校督导评估和校长履职考评工作，常态化开展督学责任区等工作，督促学校全面贯彻党的教育方针，坚持“五育”并举，把德育融入学生学习和生活的各个方面，开齐课程，开足课时，加强体育锻炼，增强美育熏陶，加强劳动教育和社会实践。全面落实“双减”任务，落实“五项管理”要求，优化作业管理，提升作业质量，重视课后服务，满足学生个性化发展，促进学生全面发展。定期举办运动会、艺术节、汉字听写、诗文诵读等素质技能展示活动。兜牢底线，促进教育公平，建立和完善残疾学生教育保障、留守儿童关爱服务和困难学生帮扶关爱体系。有效破解事关群众切身利益的教育热点难点问题，努力提升社会对商洛教育的认可度、满意度。

陕西省2021年县域义务教育优质均衡发展监测报告显示，在全省10个地市及107个县中商南县得分98.77，位列全省第一，全省107个县小学、初中7项指标差异系数均达标的县仅有两个，商南县为其中之一。2023年3月，商南县义务教育优质均衡发展工作通过了省级复核，已经上报教育部，等待国家认定。

商南县创建优质均衡示范县的工作有五点启示：党委政府重视是核心，财政投入是关键，队伍建设是基础，教育系统干部职工真抓实干是重点，督导评估是推手。