安徽省公办高校财会监督体系的优化研究

摘 要：随着2023年《关于进一步加强财会监督工作的意见》的出台，公办高校如何落实财会监督责任、履行财会监督义务，成为了新形势下平衡高校发展与财会安全两者关系的重中之重。文章基于国家财会监督大背景，聚集安徽省公办高校“监督主体、监督内容、监督机制、监督结果”四大维度，分析“谁来监督、监督什么、怎样监督、如何最大化监督成效”问题，提出强化主体意识、完善监督内容、构建联动机制、充分运用结果等建议，助力安徽省公办高校加快构建科学合理的财会监督运行体系。

关键词：安徽省公办高校;财会监督;运行体系

中图分类号：G647.5 ""文献标识码：A ""文章编号：1673-1794（2024）04-0042-05

作者简介：甘梦溪，滁州学院财务处助理经济师，硕士（安徽 滁州 239000）。

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收稿日期：2024-04-25

一、研究背景

近年来，我国持续深化各领域治理体系现代化建设。在2020年1月召开的十九届中央纪委四次全会上，习近平总书记作出关于加强财会监督的重要论述，首次将财会监督纳入党和国家十大监督体系中，奠定了财会监督在治理体系中的战略高度，突破了以往经济层面认知的局限性。2021年修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》细化了高校财经监督的纪律要求。2022年6月，财政部、教育部修订印发《高等学校财务制度》，将财务监督纳入财务制度体系，为高校执行提供了指引。2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》），明确了财会监督的内涵定位，细化了财会监督的体系机制。2024年3月，财政部对中央部门和地方财政落实党政机关习惯过紧日子提出明确要求，强调要持续财会监督高压态势，加大通报和处理力度，充分发挥警示震慑作用。

我国宏观层面已形成了财会监督的系统布局，但关于如何落实高校财会监督的细分研究尚少。以安徽省公办高校为例，高校求发展求创新和资金收支不平衡的矛盾都对学校经济业务高效安全提出更高要求。一方面，在新一轮以绩效为导向，扶优扶强扶特的“双一流”资金分配体系中，安徽省双一流高校数量少，大部分公办高校的财政拨款收入有限，同时事业收入增速慢、捐赠收入偏低，外源筹资压力大，无法持续满足高质量发展需求；另一方面，从历年全国高校审计结果可知，高校普遍存在对经济活动监管宽松，不合规低效支出等现象，甚至挪用经费、套取资金、利益输送等恶性行为[1]REF_Ref22593＼r＼h。因此，安徽公办高校亟须厘清财会监督内涵，构建贴合实际的财会监督工作机制，完善内部控制体系，以规范财经秩序，提高资金使用效率，平衡好高质量发展与财会安全两者的关系[2]REF_Ref22593＼r＼h。

本文将从财会监督“主体、内容、机制、结果”四个方面，系统回答“谁来监督、监督什么、怎样监督、如何最大化监督成效”四个问题，尝试构建符合安徽省公办高校现状的财会监督体系，保证业务活动合规开展，提高资金的使用效率。

二、高校财会监督的内涵

2019年以前，财会监督尚未融入党和国家监督体系，学术界未形成“财会监督”整体概念，研究价值较少被发掘[3]REF_Ref29592＼r＼h。《意见》明确：财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督。高校财会监督是校财务处依据《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》《事业单位财务规则》《事业单位会计准则》《高等学校财务制度》及高校内部制度，对经济业务、预算执行、会计操作、权力运行等进行的监督检查工作[4-6]REF_Ref29592＼r＼h。主体、内容、机制、结果四要素简要概括如表1。

高校财会监督内涵应从四方面理解。一是监督主体的政治属性更明确。地方高校财会监督的主体不局限于财务处，应以学校党政分管领导统筹，财务处负主要监督责任，各二级学院相关负责人、经济业务主体做好协助监督和自我监督工作。只有高校各级主体从治理体系现代化的高度，将财会监督自觉融于具体业务中，才能激发责任意识，严肃财经纪律，明确政治属性。二是监督内容的覆盖范围更广泛。高校财会监督面向公权力及行使公权力的院部和教职工，全面覆盖预算决算活动、财务收支活动、会计操作等活动。坚持问题导向，对多发易发突发问题精准有效施策。三是监督机制的框架体系更完善。财会监督反映的会计信息具有权威性、可靠性，既依赖于多部门协同联动信息共享，也是开展其他监督工作的切入口。构建横向协调和纵向联通机制，在节约监督成本的基础上提升监督效能。四是监督结果的约束反馈更高效。要做到惩罚违规行为、整改监督结果、刚性约束权力、弥补制度漏洞，保证财会监督成效。

三、安徽公办高校财会监督的现状及问题

为进一步深入了解安徽省公办高校财会业务的监督情况，本文参考已有文献中对高校财会监督现状的部分论述，并开展安徽省公立高校信息收集与调研工作。调研选取了86所安徽省公办高校作为研究对象，包括30所公办本科和56所公办专科，通过公开信息查询、财务人员访谈等方式收集信息，调研内容包括高校是否具有总会计师岗位、总会计师参与活动类型、开展财务指导交流活动情况、有无学习《意见》内容、财会监督学习次数、学习形式、有无财会监督整改制度文件共7项。根据调研结果和文献整理，总结安徽省公办高校财会监督普遍存在的四方面问题。

（一）财会主体认知薄弱

2011年教育部、财政部联合出台《高等学校总会计师管理办法》规定了高校应设置总会计师岗位，协助校（院）长管理学校财经工作。已有文献显示相当规模的高校未设立总会计师岗位，未配备财务管理专业背景副校级行政领导成员[7]REF_Ref8302＼r＼h。根据调研，安徽省86所公办高校中仅有3所高校设置了总会计师岗位，主持开展全校财务工作，考虑到各校在高层人员配置和人才培养模式的差异性，进一步收集了高校“邀请校外总会计师来校调研指导次数”情况，约五成高校有邀请其他单位总会计师来本校讲座、调研的经历，另五成高校未重视总会计师指导工作。其中，公办本科高校邀请校外总会计师来校指导占比高于公办专科高校，反映公办本科高校对于财务监管工作的重视程度更高，据公开信息统计（见表2）。此外，文献指出高校普遍缺少“大监督”委员会，财会监督领导力和话语权较弱，主体不敢监督、不会监督、不愿监督[8]REF_Ref8302＼r＼h。部分地方高校内控管理手册过时落后，与新监管要求脱节[9-10]REF_Ref8302＼r＼h。二级单位及学院主体缺乏对自我监督，往往把本部门监督责任转嫁给财务处[11]REF_Ref8302＼r＼h。

文章认为，造成主体认知薄弱的原因主要有以下三点：一是，监督主体的政治站位不高，没有用政治意识和大局意识去认识财会监督工作，没有跳出经济业务范畴看监督，忽略了系统性风险及法纪法规风险。二是权责边界不清晰，各部门经济责任和监督责任界定模糊，全员监督的责任意识未能入脑入心。财会人员将日常业务监督等同于财会监督，将财务处的审核报销等事后监督等同于全流程监督；二级单位未意识到自我监督的重要性。三是高校财务人员的更新专业知识的速度待提高，尤其缺乏对财经监督文件的及时学习，据公开报道情况，省属公办高效开展财会监督的系统学习次数偏少，详见表3，安徽开展财会监督学习的公办高校数量占比不足四成，学习形式停留在部门范围讨论学习。

（二）监督内容有待深入完善

安徽省公办高校已基本实现基于预算管理一体化系统的财政监督，通过内控制度不断加强了会计监督，但相较《意见》要求仍有不足，体现在全流程、全方位预算绩效管理体系不够完善，全面预算绩效监督的内容和形式尚不健全。一方面，高校财会监督侧重于事后监督，和外部巡察、审计检查的反作用力[12]REF_Ref28716＼r＼h，尚未健全事前监督和源头控制风险预警。如《关于安徽省2021年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中列举了高校对国有资产管理存在长期滞后的问题，如资产长期被单位退休职工无偿占用，存在应计未计、多计漏计资产金额达数百万元。另一方面，高校对一些重点领域监管力度不足，对部分业务监督缺位、执行力不足。《中央和地方部门2022年预算执行情况审计结果》中列举了高校经济共性问题，如延时汇缴收入、会议费和专项费用等收支未按规定纳入年度预算、未履行招投标程序等问题，涉及金额超亿元[1]REF_Ref22593＼r＼h。高校审计报告中也频繁出现拖欠单位保证金、学生欠费退费清缴不及时等共性问题[13]REF_Ref28752＼r＼h。

（三）协同监督机制缺乏

财务活动是高校各部门各业务的重要经济表现，高校业务活动的分散性对高校财会协同监督提出了更高的要求。而目前安徽省公立高校财务管理独立性较强，协调性较弱，体现在与横向职能部门的协同监督、与纵向各学院的贯通监督均有所不足。

一方面，安徽省大部分公办高校缺乏横向财会监督协同工作机制。调研发现安徽少部分高校落实了横向协同监督工作，如中国科学技术大学、安徽中医药大学的总会计师或财务处协同参与了科技处的科技成果转化工作，学生处的勤工助学工作，后勤部门的基建工程等工作，充分发挥了监督作用。而大部分各高校财务处未公开或未执行横向协同监督机制，信息交互不充分，形成“信息孤岛”[14]REF_Ref29144＼r＼h。此外，财会监督实操中需要多部门资料支撑，如业务活动详情、前期审计结论、人员廉政风险等资料，而调研各高校官网发现，目前数据归口部门如审计处、纪检巡察处并未与财务处形成衔接配合的具体办法，导致处于业务前端的财务人员仅依靠经验和职业判断开展监督，降低了财会监督准确性，无法发挥聚能效应[15]REF_Ref29190＼r＼h。

另一方面，安徽省公办高校大多缺乏财务处与二级学院的纵向贯通机制。一是校财务处未制定有效的二级单位财务监管机制。监督主体之间的监督责任边界和衔接不清晰，监督主体力量整合和工作融合不足，常出现各自为政、重复监督、互相推诿、重点偏差等现象。二是针对二级单位监督条件和专业能力不足的问题，缺乏有针对性的财会培训、指导、帮扶。少有高校构建专责部门，或委派专业人员，辅助二级单位开展财务监督工作，系统推进纵向贯通机制难度较大。

（四）监督结果运用不力

高效应用监督结果，是巩固财会监督成效的关键，但目前大部分安徽公办高校表现不佳。第一，财会监督的违规成本低。对于财务处监督过程中发现的问题告知相关人员自行改正，而审计巡视中发现的问题、审计结果、整改情况一般仅限于被审计部门相关人员知晓，对违规违纪行为采取局部整改、诫勉约谈、内部通报等形式，震慑力小，影响力受限[16]REF_Ref11228＼r＼h。第二，财会整改缺少标准化管理。从86所高校的财务处及审计处公开信息调研发现，安徽省超七成的公办高校未单独制定监督整改制度文件，一般只在制定审计文件时将审计整改作为一个环节包含进去，未能健全行之有效、具有可操作性的审计长效整改机制，许多疑难问题的整改，难以落实到位，被监督单位时常以报告代替整改。第三，监督结果未能充分运用。财务处对整改结果的复核、评价、回头看均不到位。财务处疏于对财会监督结果的总结反思，缺乏对自身制度流程的及时更新完善。疏于整理研究财会监督案例特点，为后续工作提供参考。

四、安徽公办高校财会监督的对策建议

（一）厘清主体权责，加强能力建设

第一，提高政治站位。财会监督主体应领会《意见》精神，在实践工作中提高政治站位。将财会监督与高校发展、廉政教育、纪律行为相融合，并依托于专题会议、培训、案例分享会开展讨论，必要时邀请财会监督领域专家学者开展政策解读，将相关学习内容通过数字化渠道进行全校宣传，营造风清气正廉政文化及财会监督良好氛围。

第二，厘清权责边界。高校应出台相关文件，规定各部门各岗位的财会监督权责内容，如高校财务处主要负责财会监督业务全流程，审计处、纪检巡察等部门负责协同监督，业务主体及二级学院做好自我监督。同时研究财会监督人才培养考核办法，通过完善激励机制，将职责与绩效评价挂钩，推动各主体的履职尽责，不断提升财会监督队伍的履职能力。

第三，加强能力建设。一方面，高校依托学科优势，遴选兼具理论研究和实务经验的财会监督人才，组建专家库，解决重难点问题。另一方面，要培养一批素质高、能力强、业务精的财会基层队伍，通过日常学习、工作轮岗、委派二级单位、参与审计工作等形式，提高自身职业道德、政治素养、综合能力，保证财会队伍整体能力水平。

（二）优化预算管理，贯穿业务流程

公办高校必须依托预算管理框架，将财会监督嵌入现有的预算编制、审批、执行、调整、监督评价等各环节，善用数字信息化共享平台，方能使财会全流程、全方位监督落到业务实处，助力业务活动高效安全运行。

一是财会监督融入“事前”预算编制及审批环节。把好预算资源投入关。建立定量和定性结合的绩效评价指标框架体系，将预期产出指标、预期效率指标等目标作为项目入库、预算申报的前置条件和依据，推进绩效目标和指标同步申报和评审[17]REF_Ref5393＼r＼h。由财务处牵头，联合审计、纪检、国资、后勤、部门，以及各二级学院梳理业务流程，聚焦易发生的高风险环节，借助数字化技术，建立预警机制，前置风险提示，提高事前监督效率。

二是在“事中”预算执行环节切实做好预算执行和绩效目标实现“双监控”[17]。一方面，加大过程监控力度，定期汇总各部门预算执行进度，防范业务风险，针对一些特殊高风险领域经济活动、独立核算或业务量大的活动，如政府采购、招生管理、三公经费、后勤基建等活动，财务处应实时跟进，全面监督。另一方面，对于绩效目标实现偏差较大的业务应及时纠偏，对于临时预算外的活动，应结合实际情况，采取预算调整、绩效目标调整、撤销项目等有效措施。

三是在“事后”监督评价环节做好绩效评价，并推动绩效评价结果运用，为高校科学决策、改进预算管理提供保障。推进预算和绩效一体化信息平台建设，总结普遍性重大性问题，并及时改进预算管理与绩效评价方式。同时，相关部门共享绩效管理数据，提升预算管理水平，提高监管精准度和效率，实现“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。

（三）协同财审纪检，下移监督重心

国家十大监督体系提出各监督协同发展，高校应站在治理现代化的高度，打通各部门各学院壁垒，构建横向协同、纵向贯通的“大监督”体系。横向协同表现为财务处与审计部门、纪检巡察部门、后勤资产部门、学生部门、人事部门等机关部分协同，将监督融入日常管理，共享信息，提高监督效率。纵向贯通表现为财务处加强对二级院部的经济活动监督，下移监督重心，同时充分发挥二级院部的自我监督作用。

一方面，建立横向协同工作机制。财会监督、审计监督、纪检巡察监督三者在对象、内容、方法上具有共同性[6]REF_Ref8315＼r＼h，协同监督可减少重复监督，提高效能，汇聚合力。在组织架构层面，成立监督工作委员会，由财务处、审计部门、纪检巡察部门组成，独立于其他部门，由总会计师带领财会队伍，统管学校财会活动。定期开展联席会议，识别财会监督中存在的难点痛点，搭建共商共议的沟通平台。在资源流动层面，审计监督、纪检巡察监督可为财会监督提供多角度数据，应协调多部门人力、财务、专业知识等资源的配置使用，借助资源共享平台打通协作渠道，促进三者共同达到监督目标。

另一方面，构建纵向贯通工作机制。下移监督重心至校二级单位，由二级学院加强自我管理、自我监督，并配合财务处，联合防控风险。在监督工作委员会的统一领导下，针对不同二级单位的财务工作特点，实施多种会计委派制度，在提升二级受派单位财管能力的同时，前置堵住二级受派单位会计经济活动的风险漏洞，逐步下放财务自主权[7]REF_Ref5664＼r＼h。对业务量小、种类单一的二级单位，可由财务处集中管理或者委派财务人员兼职管理。对业务量大、种类复杂的二级单位，可定期委派主管会计，专职处理财务事项。同时，高校要建立委派会计选聘、管理、培训、晋升等制度，形成财会监督纵向体系的中坚力量。

（四）强化结果运用，形成良性循环

财会监督结果不仅为财务处日常工作提供了依据和经验，也是审计监督、纪检巡察监督的基础数据库。高校应重视监督结果，分析问题根源，汇总并评估整改情况，完善问责机制，形成“完善问责-加强应用-提升管理”的良性闭环。

第一，完善问责机制。采用科学的问责标准、建立问责台账、记录问责结论。将财会监督结果与人员绩效考核、评优评先、选拔任用挂钩，给予考核加分、限期免检、优先晋升等奖励，或扣减分数、通报追责等惩罚，以保证财会监督的严肃性和有效性。第二，强化结果应用。要加快建立财会监督结果多部门共享机制，通过监督平台开展监督结果通报，财会监督人员按月或按季度收集问题并形成问题通报，定期公示监督结果、发布信息简报，提升监督结果的运用效率。第三，倒逼管理提升。财会监督发现的问题往往是各部门业务活动中存在的风险点，高校应根据财会监督结果进行总结、反思。对于监管过程中存在的问题、暴露的风险隐患，应及时对标自身制度流程，更新完善相关制度、管理机制。

综上，安徽公办高校财会监督体系必须由多部门主体、预算管理为基础的全流程内容、横向协同与纵向贯通的机制和高效应用反馈的结果构成，总结如下图1。

五、结语

新时代财会监督已成为党和国家监督体系的重要部分，安徽公办高校应落实财政部“习惯过紧日子”的要求，落实财会监督责任，履行财会监督义务，学好用好财会监督，以完善财务管理和内控机制。在实践中，增强主体意识、完善监督内容、构建联动机制、强化结果运用，为平衡好安徽公办高校发展与财会安全两者关系提供更有力的支撑。

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责任编辑：李晓春