新型举国体制助推科技创新的实现机制：基于中国高铁发展的分析

关键词 新型举国体制 科技创新 战略统合 中国高铁

〔中图分类号〕Ｄ６２ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０８－００８７－１０

一、问题的提出

新型举国体制是对我国社会主义制度下集中力量办大事的新型国家组织与动员方式的经验与模式总结。举国体制起源于古代中国“家国一体”的政治传统，发展于新中国建国初期国家赶超的叙事逻辑，①正式实践于２０世纪８０年代“政府直接办体育”的训练机制，“举国体制”逐渐成为国家统筹调配全国资源，达成相应目标任务的特殊动员形式。随着社会主义市场经济的发展和完善，举国体制对市场作用的忽视，造成难以充分调动市场主体积极性等问题，新型举国体制由此应运而生，成为新时代我国社会主义市场经济高质量发展背景下新的战略选择。新型举国体制的实践应用逐渐从竞技人才培养、②公共卫生应急研发③扩展到数字经济时代打破先发国家的技术封锁④与大国重器研发创新等方面。⑤

新型举国体制对促进中国科技创新意义重大。２００９年，中央领导同志在年度国家科技重大专项组织实施推进会上指出，要深化科技体制机制改革，探索健全市场经济条件下的新型举国体制。２０１６年８月出台的《“十三五”国家科技创新规划》进一步要求探索社会主义市场经济条件下科技创新的新型举国体制，从而抢占科技领域的未来竞争制高点。２０２１年，中国共产党十九届六中全会指出要健全新型举国体制，将科技自立自强作为我国发展的战略支撑。２０２２年１０月，中国共产党二十大强调了健全新型举国体制、在科技工作中加强党中央的统一领导的重要性。２０２４年７月，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，再次重申教育、科技、人才在中国式现代化的基础性地位，提出要健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能。

学界围绕新型举国体制的形成、特征与优势以及科技创新和关键核心技术攻关等主题进行深入探讨，形成富有启发性的研究成果。首先，新型举国体制的形成与发展。新型举国体制是中国政治传统、内外部环境和发展战略等多重因素共同塑造的产物，从传统举国体制到新型举国体制，其原有的高效汇聚资源等核心特征被保留。与此同时，新型举国体制又被赋予新的内涵与特征，顺应市场经济的发展，适应现代化的发展要求，作为社会主义制度下的新型动员机制的优势也愈加彰显。新型举国体制依靠国家意志，确立高优先级的重大任务，动员多方力量重点支持的核心内涵保持基本稳定。在新中国成立初期，面对来自西方国家的全面封锁，我国需要快速由农业国家向工业国家的转变。当时薄弱的工业基础并不允许平均用力，因此“举国体制”主要指的是动员全国的财力、物力和人力，给予战略性产业一定的政策倾斜与资源倾斜。① 举国体制的正式提出一般认为是在２０世纪８０年代，源于洛杉矶奥运会之后国家体委对我国优势体育项目迅速崛起的经验总结，即采用“一条龙”的训练机制、全运会赛制和国家队的长训制等机制以在短时间内取得成绩突破。② 此后，这一模式逐渐成为由政府统筹调配全国资源，达成相应目标任务的特殊动员形式。③ 在计划经济条件下，举国体制对政府的过分依赖，对市场作用的忽视，造成了经济效益不高，无法充分调动市场主体的积极性。随着市场经济的发展，举国体制的经济基础薄弱、人才短缺等弊端逐渐凸显，需要对传统举国体制进行现代化改造，新型举国体制由此产生。

其次，新型举国体制的特征主要表现为：第一，面临的核心任务以关键核心技术攻关为主，在资源配置方式中强调发挥市场的决定性作用；第二，在实施主体上注重政府与市场、社会的协同；第三，在追求目标上，注重重大使命、核心目标与综合效益并重。新型举国体制在克服传统举国体制弊端的基础上，能更好发挥资源与权力集中的优势。

再次，新型举国体制具有如下优势：其一，在组织机制方面，新型举国体制之所以有效，归根结底依赖于中央强大的行政统辖与规划权力，以及兼具价值化与专业化的行政科层组织。④ 其二，在科研机制上，新型举国体制在重大使命导向下形成了体系化、协同式和有组织的科研创新方式。⑤ 其三，在市场机制方面，市场机制决定创新投入的方向与效率，能够推动形成技术创新和市场规模的良性循环。⑥

最后，科技创新中的关键核心技术攻关研究主要探讨了关键核心技术的内涵、类型与特征以及实现路径等问题。其一，关键核心技术的本质是对一系列核心技术的集成，包括但不限于关键共性技术、前沿引领技术以及现代工程技术等，与扩大经济发展机会、保护国家安全等息息相关，构成国家竞争力的核心要素。⑦ 其二，关键核心技术攻关的类型与特性。关键核心技术攻关可以分为高端基础装备、先进工艺制造和科学依赖型技术研发等，⑧其中对国家发展有重要战略意义的大型基础设施或产品等更适宜于采用新型举国体制。关键核心技术具有动态非线性、强不确定性、高度复杂性、①高度的战略性，②以及高投入、高风险和回报周期长等特性。③ 其三，关键核心技术突破的实现路径。关键核心技术的突破需要借助市场力量有效促进包括资金、人才和设备等资源灵活无障碍的自由流动，使其流向最具创新潜力和市场价值的领域。预期的经济激励不仅能提振各方主体的投资信心，激发其内在的创新热情，还能引导他们将更多的财力、人力和智力资源投入核心技术攻关中，形成全社会共同参与、协同推进科技创新的强大合力。此外，市场化机制赋予关键核心技术研发敏捷性、适应性与持续性，使其不再孤立于商业环境之外，而是深深植根于真实的用户需求、行业痛点以及未来市场趋势之中，④不仅追求技术上的高精尖，更强调其实用性和转化能力。

上述研究为本文提供了有益启发，但是这些研究未能清晰揭示新型举国体制促进科技创新的实现过程与机制，而回答这个问题对更好发挥新型举国体制的制度效能，推进中国创新型国家建设，实现科技创新的关键核心技术突破尤为重要。本文在既有研究的基础上，构建新型举国体制助推科技创新的分析框架，并以中国高铁的跨越式发展为例，深入探讨新型举国体制助推科技创新的实现机制，厘清新型举国体制的效度与限度，以期为有效发挥新型举国体制效能，促进中国科技创新提供些许借鉴。

二、新型举国体制助推科技创新的实现机制：分析框架

本文认为，科技创新中的新型举国体制是指在国家的统筹安排下，党和政府高效汇聚国家资源、市场资源和社会资源，以制度创新、机制构建和平台建设等形式开展组织协同和行为协同，将集中力量办大事的体制优势与高效化资源配置的市场优势有机融合，实现党和国家制定的重大发展目标的一种组织动员模式。新型举国体制作为中国特色的科技创新组织管理模式，旨在通过战略统合、组织整合、科创融合和市场竞合四种实现机制，系统性地调动和整合全社会力量，实现政府、市场和社会各种要素的有机整合与高效协同，攻克关键核心技术难关，推动技术突破和科技创新。

１．战略统合机制

战略统合机制是组织内部为了实现某一共同战略意图，通过统一管理、协调行动等方式，形成紧密协作与高效的运作体系。新型举国体制的战略统合机制集中表现为中央的宏观驾驭与战略引领，对发挥新型举国体制的系统观、全局观和统筹观等优势具有显著意义。⑤

新型举国体制的实践具有明显的目标导向属性，发展目标的顶层设计是决定新型举国体制实践成败的关键。⑥ 党中央和国务院等是国家政治体系的“中枢”和决策核心，决定党和国家的发展目标、重大事项和核心任务。在制定战略规划之外，党还以其强大的基层组织和社会动员能力，上下贯通、执行有力的严密组织体系发挥战略引领作用；国务院更多负责对宏观事务进行调控管理，整合地方利益并以监督和绩效考评等形式引导地方政府的细化执行。各层级、各部门具有高度的战略一致性，所有成员及组成部分都对总体战略有清晰理解，并能在各自职责范围内采取一致行动，避免策略分散和执行脱节，确保相关政策的一致性和连贯性，减少政策碎片化带来的困扰，实现主体协同、政策协同和集体行动协同。

在关键核心技术攻关领域，战略统合机制体现在中央会根据国家发展战略和全球科技发展趋势，制定长期且具前瞻性的科技发展规划，明确关键技术领域的优先发展顺序。在这一发展规划下，进一步指导和统筹全社会的科技资源，以攻克“卡脖子”技术、前瞻性技术和颠覆性技术。可见，战略统合机制不仅为关键核心技术的突破勾勒出清晰的战略愿景，并且还能在一定程度上保障技术研发的自主原创性，使培育关键技术能坚持自主创新道路，各产业链实现协同发展，经济社会资源实现最优配置。

２．组织整合机制

组织整合机制是将组织内外部的各种有形与无形资源进行识别、评估、分配、组合和再利用，实现资源价值最大化。新型举国体制的组织整合机制集中表现为主管部门的集中统一管理。主管部门的集中统一管理赋予相关部门统一调配各方物质资源、财政资源、技术资源和人才资源的权力，成为达成战略目标不可动摇的物质基础和前提条件。统一的专业化管理有利于建立并完善行业标准、规章制度和监管框架，确保各企业在同一套规则6JVOtgHllv0ri/A6tS42mQnUo/bnD6RdgGYLYA5MQL0=下有序运营，减少市场无序竞争。集中统一管理有助于科研团队与供应商、客户和合作伙伴等建立长期稳定的关系，通过规模优势降低成本与风险，扩大市场影响力。

在关键核心技术攻关过程中，技术研发具有显著的长期性和高强度特征，无论是单一的市场主体还是政府部门，往往因资源有限、能力边界和市场波动等因素的限制，难以独立、持续地承担此类艰巨任务。在此背景下，主管部门采取集中统一的管理模式，不仅能够确保技术攻关工作的连续性和稳定性，还能从宏观层面优化产业链分工协作，整合各类要素资源。在此管理模式之下，能够有效消除资源配置过程中的分散、重复和低效，更加有力地应对国内外激烈竞争与严峻挑战。

３．科创融合机制

科创融合机制是指科技创新活动与产业发展的深度融合与协同演进，在新型举国体制下集中表现为有组织的科技创新模式。有组织的科技创新模式最关键的是产学研用的协同，以特定的行动逻辑塑造协作主体一致的行动目标和方式。产学研的深度与强度将显著提升领军企业关键核心技术突破能力，政府支持会对该关系起到正向的调节作用。① 有组织的科技创新模式构建一种以国家创新平台为核心、产学研用一体化的科技创新体系，使各个科研机构、教育机构与企业紧密合作，共同开展前沿技术研究、应用开发与人才培养，缩短科技成果向产业转化周期。这与小团队“单打独斗”不同，是真正的跨机构、跨学科、跨团队“大兵团作战”。②

科创融合机制要构建有组织的科技创新平台。关键核心技术创新常涉及复杂技术系统的整体性突破，要与产业界进行持续互动和沟通协商。③ 有组织的科技创新平台是在政府专项资金等的支持下，围绕特定的创新项目组织资源，构建汇集高校、科研院所、国家级实验室和工程技术研究中心的创新体系。在该创新模式中，研发联合体能够共享知识、经验和数据，资源能得到更大程度的共享。④ 科学合理的科研试验机制也能给予创新主体充分的容错空间，达到以更快速度开发新技术、产品或解决方案的目的。多个参与者也能在开放环境中持续互动，从而使科研机构之间的协作效果最大化，形成功能互补、深度整合且高效完备的协同创新体系。⑤ 有组织的科技创新平台首先需要在产业链层面实现深度协同，即产业链上下游企业围绕新技术、新产品进行同步研发、测试和推广，形成协同创新网络，加速产业升级。其次要加快创新平台建设，创建科技园区、孵化器和众创空间等创新载体，搭建研发联合体，从而更好聚集各类创新资源。

４．市场竞合机制

市场竞合机制利用市场竞争与合作等多种手段，既保证技术创新任务的持续推进，又充分发挥企业的自主创新潜力。在新型举国体制下集中体现为改革驱动的一系列市场化运作机制。在中央的宏观驾驭与主管部门的集中统一管理下，市场化的运作机制是新型举国体制的重要基石，需要通过机构改革、适度引入社会资本、搭建合理的激励与竞争机制等方式，真正激发多元主体的创新活力，推动科技创新和战略性产业的优化升级，促进市场经济的可持续发展。相较于传统举国体制，新型举国体制更强调有为政府和有效市场的有机结合，遵循市场经济发展的客观规律，坚持市场在资源配置中的决定性作用。新型举国体制下的市场竞合机制更加强调产业发展的开放性和调适性，更加注重回应外部情势、市场效益与公众需求。政府不能代替市场做决策，而是通过兼顾经济逻辑与政治逻辑来实现经济效益和政治效益的双赢。①

在关键核心技术攻关中，市场竞合机制主要采取公开招标和竞争性评审等方式，让市场机制筛选出最具创新能力和潜力的主体参与攻关；在资金支持上，通过国家和地方层面设立的科技创新引导基金，采用股权投资和贷款贴息等方式，引导社会资本投向国家战略新兴产业和前沿技术领域；在收益分配机制上，实施科技成果使用权、处置权和收益权改革，允许科研人员和创新团队合理分享成果转化收益，激发创新内生动力等。

三、新型举国体制助推中国高铁跨越式发展的实现过程与机理

作为国内大市场乃至世界市场快速流转的交通物流网络保障，高铁产业是具有国民经济属性的战略产业。中国高铁的跨越式发展，正是中国新型举国体制下科技创新的成功典范。中国高铁的发展起点远落后于世界发达国家，世界上第一条高速客运专线于１９６４年诞生于日本，而中国的第一条高速铁路——京津城际铁路，直到２００８年８月１日才正式开通。在中央系列政策的推动下，中国高铁在不到２０年时间内，从核心技术的落后，到自主研制形成独立的知识产权，最终走出国门成为“中国名片”。其不仅技术体系最为全面、集成能力首屈一指，还拥有世界最长的运营里程、最快的运行速度，并且在建规模亦居世界之首。② 在技术创新上，完成从总成到模块再到零部件、从硬件到软件、从工程技术到基础理论的全面赶超。在路网规模上，现已全面建成“四纵四横”高铁铁路主骨架，通达９４.９％的５０万人口以上城市。２０２３年底，高铁运营里程达４．５万公里，稳居世界第一，中国高铁技术装备出口全球１００多个国家和地区，中欧班列通达欧洲２５个国家２０８座城市。③

高铁产业的跨越式发展集中体现了科技创新中新型举国体制的重要作用。首先，高铁产业是一个由工务工程、通信信号、牵引供电、高速列车、客运服务等六大子系统组成的复杂产品体系，不仅要对单个技术单元深入研发，更要寻求各技术单元之间的有机集成，形成一体化的解决方案，这样才能保证列车在高速运行时保持稳定可靠，并与沿线的基础设施和服务系统无缝对接。其次，高铁产业的发展需要协调多方资源，也是各大科研组织的资源集成。高铁不仅在研发阶段需要汇聚众多高校、科研机构及企业联合攻关，进行车辆设计、线路规划等诸多核心技术领域的研发与集成，而且在新技术开发完成后，还需要严谨周密的试验验证环节。再次是各个地方政府的利益协调与统筹。在技术研发与试验成功的基础上，高铁的建设与运营还需跨越多个行政区域，线路筹划工作必须进行全面系统的可行性研究和征地拆迁等工作。最后，高铁的建设与运营需要大量资金投入。长期而言最优的融资方式是通过引入市场化机制通过公私合作、特许经营和股权合作等方式吸引更多社会资本参与，既可以减轻政府财政压力，又能让投资者共享高铁发展带来的收益。

新型举国体制之所以能促进中国高铁的跨越式发展和实现核心技术攻关，在于充分发挥新型举国体制对战略、组织、技术和市场要素的有机整合与高效协同，通过战略统合、组织整合、科创融合和市场竞合四个机制的有效运作彰显出新型举国体制的制度优势与发展效能。

１．战略统合：中央的宏观驾驭与方向引领

在中国高铁的发展过程中，战略统合主要体现为中央的宏观驾驭与方向引领，具体表现在科学论证、方向把控、战略规划、长期布局和运营管理等方面。

第一，在科学论证上，党中央和国务院始终关注世界科技发展趋势、中国科技发展需求，及时部署关键共性技术和重大工程建设。在高铁建设的论证阶段，面对中国建设高铁的必要性、种类和方式等一系列重大问题，充分调动多方力量集思广益，组织专家进行广泛的可行性分析，形成《关于“八五”期间开展高速铁路技术攻关的报告》等成果，最终形成修建高铁的共识。① 达成共识后，就高铁的具体建设方案和技术路径等问题进行研究论证。在修建京沪高铁过程中，在党中央的领导和国务院的统筹协调下，国家科委、国家计委、国家经贸委、国家体改委以及原铁道部②等相关部门紧密合作，集结了一批在各自领域内的知名专家，组建了“京沪高速铁路重大技术经济问题前期研究”课题组。在资金、技术和人才等方面都比较困难的条件下，国家在财政投入和税收优惠等方面给予强有力的金融支撑。

第二，在方向把控上，党中央确定了自主研发的发展方向。在高速铁路发展过程中，曾出现过技术走向“分岔点”。２００４年４月，原铁道部暂停了许多自己开发的工程，被视为“未来将长期依赖于组装外国产品”。为此，中央政府在主要科技开发方向把控上发挥了重要作用。２００６年，党中央作出了“建设创新型国家”的战略部署。２００８年，科技部与原铁道部共同签署了《中国高速列车自主创新联合行动计划》，这一里程碑式的协议再次凸显了我国铁路行业对自主创新的坚定共识和决心，明确指出未来技术发展的坚定方向。③

第三，在战略规划上，党中央将高速铁路的布局上升到国家战略规划层面，将国家意志的贯彻成功转化为遵循科学发展规律的技术路线。五年规划纲要为国民经济发展远景规定目标和方向。从“八五”计划开始，高铁产业的发展规划持续被写入五年规划之中。“八五”计划中，国务院批准了“高速铁路成套技术”重大科技攻关项目论证，将其列为“八五”重点科技攻关计划；“九五”计划中提出建设京沪高铁；“十五”计划中提出要大力发展高速铁路，加快既有线改建；“十一五”计划提出要攻克２００ｋｍ／ｈ及以上高速动车组等关键技术；如果说前期规划的重点在于对基础设施本身建设的安排上，那么“十二五”规划后，五年规划更加重视高速铁路网络的构建、高铁发展规划与国家重大战略、产业布局和区域发展等的衔接，“十二五”规划提出建设全国高速铁路网络和“四纵四横”客运专线；“十三五”规划重点提出建设现代高速铁路网，建设区际快捷大能力通道等项目；“十四五”规划提出在２０２５年基本贯通“八纵八横”高速铁路。

第四，在长期布局上，国家发展和改革委、交通运输部、中国铁路总公司等以科学方式制定《中长期铁路网规划》，规划了铁路网络每个时期的建设目标。中长期铁路网规划的制定体现出一定的创新性，２００４年首个具有重要意义的发展规划——《中长期铁路网规划》出台，该规划第一次系统提出“客运专线”概念，第一次明确提出“引进先进技术、联合设计生产、打造中国品牌”的总体要求。中长期铁路网规划根据完成实际情况进行动态调整，确保与不断发展的基础设施建设实际相适应。２００８年，《中长期铁路网规划》调整方案出台，进一步调高了２０２０年的铁路营业里程目标。２０１６年，为更好适应国家经济社会的快速发展，《中长期铁路网规划》再次修编，提出２０３０年铁路营运里程目标，也第一次明确提出“高速铁路网”的概念。中长期铁路网规划不仅是愿景目标的制定，也清晰地提出了有力的保障措施，包括深化投融资体制改革、培育壮大高铁经济、科学组织项目建设等。２０１９年中共中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》，就基础设施的发展布局、交通装备的技术升级等作出了总体性规划；２０２０年《新时代交通强国铁路先行规划纲要》出台，提出中国铁路在２０３５年、２０５０年的发展目标和主要任务，进一步指导未来３０年高铁产业的发展；２０２１年发布《国家综合立体交通网规划纲要》，明确提出包括铁路、公路、水运和民航等在内的综合立体交通统筹融合发展的要求。

第五，在运营管理上，中央有关部门对高速铁路的规划建设、项目可研、环保和水保等方面给予大力支持。同时，高速铁路建设往往涉及大范围的国土规划和城镇统筹，地方政府需要在建设用地、市政配套和站城融合等方面，保证高速铁路与其他基础设施及城镇发展的有机融合，妥善处理征地拆迁等问题。此外，中央决策层还拥有对原铁道部干部的任免权，对高速铁路建设包括土地使用、投资和建设规模等问题的最后决定权。①

２．组织整合：主管部门的集中统一管理

高速铁路不能完全交由市场，需要由政府进行集中统一管理。在我国高铁建设中，原铁道部是高铁建设的政府主管部门，在对外技术引进中，充分利用市场规模，在竞争中占据一定优势；帮助企业克服集体行动困境，完成本土创新生态的系统性转变；保障管理人员与技术人员的专业水平，最大程度规避安全隐患；依托专业能力实体，持续不断地探索技术研发与创新之路。

首先，在技术引进上，原铁道部的集中统一管理使中国高铁形成“统一大市场”，成为国外铁路公司不可舍弃的重要市场。在高铁项目建设的早期，中国高铁企业规模相对较小，在与掌握顶尖高速铁路技术的跨国公司进行谈判时，往往处于不利地位。为了改善这一状况，原铁道部积极调整策略，将全国３５家机车车辆制造厂和各地铁路局集合起来统一下达订单，并将这些订单作为与跨国公司技术引进谈判的重要筹码。通过这种方式，中国成功地从国外引进了先进的高铁技术，有力地推动了国内高铁产业的快速发展。在招标流程中，原铁道部特别规定了投标资格条件，确保只有满足以下要求的中国制造企业（包括中外合资企业）才能参与：企业必须在我国境内合法注册；具备铁路动车组的独立制造能力；还需获得来自国外合作伙伴的成熟技术支持，这些支持应涵盖铁路动车组的设计与制造，②以此防止跨国公司的技术控制。这使得国外高铁公司要进入中国高铁市场，只能先把技术转让给中国高铁企业之后再联合投标，合作对象只有两家——南车四方和北车长客。如此，国内重点机车制造企业受让了世界各国的先进技术，也让我国消化吸收国外先进技术从而实现弯道超车成为可能。

其次，在我国高铁技术发展中，原铁道部是高铁的唯一经营者，也是系统集成者，保证了总成企业和零部件企业之间的协调一致，并具备全产业链的技术能力。在我国高铁产业链的分工中，总成企业负责将各种零部件通过自己的组装线组装成最终完整的产品，而零部件企业一般专注于制造和供应某种或多种类型的零部件或组件。高铁行业作为一个复杂的全产业链行业，会遇到各部分难以形成整体优势的问题，但原铁道部的统一管理避免了此种情况的发生。首先由原铁道部向零部件企业提出产品国产化的要求，然后与集成企业共同为其提供技术支撑和测试设备，运用行政命令与订单激励等方法，促成集成企业与零部件供应商之间的协作互动，从而打破了总成企业与零部件企业的“合作悖论”，使我国高速铁路行业成为少数几个能够从整车到核心零部件等环节打造全产业链技术能力的行业之一。

最后，在专业保障上，原铁道部上下技术能力过硬，为中国高铁发展提供了坚实的技术保障。在垂直管理体制下，原铁道部高层领导几乎都具有相当的专业背景，或者有着丰富的一线工作经历，因此原铁道部成为具有跨知识整合和跨组织协调能力的主体，其强大的技术能力也成为商业应用需求与装备企业技术能力有效衔接的关键。就科技资源调配的职能而言，最早的科研计划等方面的任务是由原铁道部的动车组项目联合办公室承担，２０１３年国家机构改革后交给中国铁路总公司的科技管理部。就新车型的研发而言，由中国铁道科学研究院（下称“铁科院”）等机构承担。铁科院是中国铁路唯一的多学科、多专业的综合性研究机构，在每一次新车型研发中，原铁道部等都会通过铁科院按照市场运行需要，制定一套详细的技术要求，然后由整车企业和零部件企业完成。

３．科创融合：有组织的科技创新平台新模式

新型举国体制之下，中国高铁发展通过整合全国科技资源，依托有组织的科技创新平台新模式，打破部门、行业、院校和企业的体制壁垒，对各项关键核心技术集群攻关。其一，有组织的高铁科技创新平台新模式首先体现在高铁技术攻关过程中打破部门之间的壁垒。２００８年，科技部与原铁道部共同签署《中国高速列车自主创新联合行动计划合作协议》，标志着科技部首次与一个行业通过产业层面的合作，建立国家层面的自主创新平台。此次合作协议的签署，标志着科技部门在高铁建设中的角色发生深刻转变，从项目支撑、理论支持到成果认定，科技部门均深度参与。这一合作有效解决了产业发展方向与市场需求不完全匹配、科技成果难以有效转化等问题，标志着中国高铁创新体系从传统的“市场—产业”二元制模式，优化升级为更加开放包容的“市场—产业—科技”三元体系。通过计划确定的技术路线，中国完成了拥有自主知识产权的和谐号３８０系列高速列车的研发、生产、交付和大规模运营。联合行动计划签署半年后，科技部又以“９７３”“８６３”“科技支撑”三大国家科技计划项目的形式，承担了新一代高速动车组的科研任务。

其二，有组织的高铁科技创新平台新模式将各类研究机构和企业凝聚成一个高度协同的科技合作网络。２００４年前，我国只是根据短期需要，临时整合铁路系统内部的高校和院所，忽视铁路系统之外的科研机构。２００８年之后，我国愈加意识到高铁发展的关键核心技术攻关涉及不同学科和多种领域，先后调动国内１００余家科研院所、国家级实验室和工程技术研究中心开展广泛的技术合作，助力本土高铁技术能力的迭代升级，高铁部门创新平台进一步扩大。①

高速铁路的建设包括机车、路轨、材料和控制系统等方面，覆盖动车组总成、车体和转向架等九项关键技术，涉及电子、通信、材料、计算机和航空等多个学科。经过长期探索，我国在机车、路轨和通信等领域逐步建立了系统化的高铁技术开放式创新平台。一是中国高铁动车组技术平台。在引进、消化和吸收的基础上，原铁道部组织成立了南车青岛四方、北车长客和北车唐山三个动车组技术引进平台，基础研发平台、制造平台和产学研联合开发平台也逐渐成型。二是高速轨道技术平台。研究人员通过在京津城际轨道实验现场、武广高铁进行的一系列试验研究，解决了在复杂地质条件下铺设铁路的技术难题。三是中国高铁通信信号技术平台。２００７年底，原铁道部牵头成立了由通号公司、铁科院以及北京和利时公司组成的联合攻关小组，共同建设了高铁信号技术仿真实验室平台。经过多年努力，该团队最终成功开发出具有完全自主知识产权的调度集中系统——中国高速铁路行车指挥平台。

其三，有组织的高铁科技创新平台新模式搭建了一系列共建共享的研发联合体以共享资源和人才。除了传统的技术转让和联合设计，新模式还引入“共建研发实体模式”。在这一模式下，企业、高校和科研机构共同成立新的研发联合体，实现资金、技术和人才的深度共享和优化配置，推动高铁技术的持续创新与发展。高速铁路建造技术国家工程实验室由中国铁路工程总公司、中南大学、中国铁道科学研究院和铁道第三勘察设计院集团有限公司联合建设。

其四，高铁试验体系和工作流程的设置也充分彰显有组织的科研创新模式的革新与突破。西方传统高铁强国的试验模式一般以企业自建试验平台为主，很少大规模投资正线试验线路，而我国建立了一套集固定设备与移动设备、试验基地与正线试验、实车试验与试验仿真为一体的综合试验检验平台。在中国标准动车组正式上线运营前的６０万公里的线路运用考核中，中国铁路总公司通过多部门协同合作，将大西高铁综合试验线、郑徐高铁和哈大高铁作为试验线，从而帮助标准动车组在较短时间内实现商业化运营。① 原铁道部门对试验环节的严谨态度，也为新车型的研发铸就了稳固的安全基石。为确保列车提速后的安全性能，２００４年原铁道部制定了《铁路局主要领导、部机关有关部门负责人定期添乘提速列车机车检查制度》，要求原铁道部和铁路局领导亲自添乘提速列车，通过严格的制度设计和管理规范倒逼装备企业的新车型开发必须达到商业化应用的性能要求。

４．市场竞合：改革驱动的市场化运作机制

在我国高铁的发展历程中，市场竞合主要通过一系列政企分开的机构改革、公司制度改革、混合所有制改革等改革方式驱动形成市场化的运作机制，逐渐减少对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预，真正激发市场的内生动力与潜在能力。

其一，市场竞合强调政企分开。市场机制发挥作用的前提是经济活动主体的独立性，即企业在公平竞争的市场上根据市场情况自主决策、自主经营、自负盈亏和自我发展。在建国后相当长一段时期，原铁道部被看作计划经济时代的“最后一个堡垒”，因为它的基础建设和技术研究都依靠政府资金进行，难以保证服务品质和水平，任人唯亲和裙带关系等现象也时有发生。２０１３年，基于国务院机构改革和职能转变方案，我国铁路领域实施了政企分离的重大改革：铁道部被撤销，其行政职责转由国家铁路局承担，主要负责拟定铁路发展规划和政策；组建中国铁路总公司，承担原铁道部的企业职责，包括铁路运输的统一调度指挥、客货运输业务的经营以及专运和特运任务等。这一改革举措不仅推动了铁路行业现代企业制度的建立，更从体制和机制层面确保了铁路运输的健康、持续发展，为铁路事业的未来发展奠定了坚实的基础。

其二，市场竞合积极推行公司制。现代企业制度的核心是公司制，公司制下市场主体的运营具有更为明晰的责权划分，相互依赖又相互制衡的治理结构，公开透明的监管、运营体系和政策支持体系等。我国铁路总公司的公司制改革为其在市场竞合中的稳健发展提供制度基础。２０１７年９月，《中国铁路总公司关于全面推进铁路局公司制改革的指导意见》发布，确定公司制改革“三步走”目标，截至２０１７年底，１８个铁路局改制为集团有限公司。２０１９年６月，中国铁路总公司通过重组，组建了一支由董事会、监事会和经理层组成的独立、自负盈亏的法人主体，同时也是一家具有市场主体地位的现代企业，能够更加灵活地参与市场化竞争。

其三，市场竞合重视引入社会资本参与高铁研发与建设。推动社会资本与国有资本融合发展，从政府主导转向政企合作，通过市场机制拓宽资金来源渠道，以此提升基础设施水平与公共服务质量。我国积极推动电力、电信、军工和民航等重要领域的混合所有制改革，鼓励社会资本投资铁路建设。２００５年７月，原铁道部出台《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，鼓励非公有资本进入铁路建设和经营等领域。２０１５年１２月，杭台高速铁路被国家发改委列为全国首批八个社会资本投资铁路示范项目之一。２０１７年９月，浙江省政府与复星牵头的民营资本联合体签署杭绍台铁路ＰＰＰ项目投资合同，其中民营联合体占５１％。② ２０１６年，国家发改委推出济南至青岛、武汉至十堰等六条高速铁路ＰＰＰ项目，旨在发挥社会资本投资铁路示范项目带动作用。２０１８年，中国铁路总公司取得“混改”第一单，深圳市腾讯计算机系统有限公司、浙江吉利控股集团有限公司组成的联合体以４３亿元受让动车网络科技有限公司４９％的股权。③ 这表明中国高铁领域的参与者和推动者越来越多，市场化运作机制也愈加健全，拓宽铁路投融资渠道的积极信号进一步激活了市场主体创新的积极性。

其四，市场竞合形成了稳定的激励机制与适度的竞争机制。我国高铁产业链分工高度专业化，作为高铁的总成企业所从事的活动是以系统集成为导向，即将铁路关键系统集成于自身，主要专注总成活动和少数核心零部件的研制。而各级供应商根据总成企业需求以及自身技术水平和研发能力的差异，调整技术投入与研发方向。为防止少数零部件供应商形成垄断，高铁产业推行招投标制，以开放灵活的市场关系为导向，以市场交易代替行政命令。总成企业根据自身需要，将后进入行业的创新主体动态纳入创新合作网络，在市场上形成适度有效竞争。我国高铁行业建立了以三家整车企业为龙头、以一批关键系统供应商为骨干、数以千计的多级配套企业为支撑的高铁装备制造产业链，涉及冶金、机械、材料、电子、电气和化工等诸多行业。①

四、结论与讨论

本文主要探讨新型举国体制助推科技创新的实现机制，以中国高铁的技术创新和跨越式发展为例，从战略统合机制、组织整合机制、科创融合机制和市场竞合机制四个方面考察了新型举国体制助推科技创新的实现过程与机理。

新型举国体制在促进科技创新、推动经济发展、普惠民生福祉、维护国家安全等关键领域发挥了重要作用。② 新型举国体制之所以能发挥巨大效用，主要原因在于：第一，新型举国体制坚持以人民为中心的发展理念，以凝聚最大共识为发展目标，自觉传承了传统举国体制推进民族复兴、聚焦民生福祉、实现共同富裕的目标，③同时又积极回应了市场化、信息化和全球化等时代需求。其二，作为一项以“集中”为本质的治理制度，新型举国体制体现的是中国共产党的战略领导和国家动员能力。强大的国家动员能力有利于保障政府的组织能力和协调能力，通过整合优化资源，激发政府、市场、社会和个人等多元主体参与，由国家力量撬动市场资源和社会资源，使新型举国体制产生巨大杠杆效应，以超常规的效率实现预期目标。④其三，新型举国体制成功的关键在于国家角色和市场机制的有效协同，政治逻辑与市场逻辑的有机耦合，政治效益和经济效益的适度融合，同时要妥善处理好政府与市场的关系。举国之力不单单是举政府之力，更是举市场之力与社会之力。在科技创新领域，新兴技术要想在激烈的市场竞争中蓬勃发展，必须坚持以需求为导向，同时重视技术链和价值链协同发展，充分考虑成果的实用性以及投入产出的经济效益。⑤

新型举国体制助推中国高铁产业发展的经验可以为中国其他产业突围与技术突破提供诸多启示：第一，新型举国体制要坚持人民至上，这一体制实行的目标是服务于公共利益与人民需求，而不应当用于其他政治性目标和个人化政绩等非正当性追求。第二，新型举国体制适用的领域是国家战略、公共产品和关键核心技术领域，而不应涉足私人产品等市场可自发供给的领域。第三，在新型举国体制的应用中，政府发挥的是引导而非主导作用，需要防止政府参与对市场的扭曲。如“远期”技术的偏好可能会限制工业企业技术创新提升，补贴等激励政策等也有可能产生挤出效应。⑥ 第四，新型举国体制要尊重市场规律和科学规律。在科技创新领域，既要注意新型举国体制达成战略目标的短时间高产出的“速成”和“集成”的工具性本质，更要尊重科研特有的依靠长期积累、持续迭代提升的自发性和原始性特征，⑦要沉下心做好基础研究和长期研究，避免短期主义对科研创新的伤害。

作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院

责任编辑：张陈一轩