公共图书馆引入PPP模式的现实需求和可行性研究

摘 要 PPP（Public-Private Partnership）是政府在兴建基础设施时进行融资的一种模式。海口市美兰区公共图书馆于2016年引进PPP模式进行建设。建成并运营五年来的实践证明，公共图书馆运用这一模式创建并运营，总体利大于弊。相对于海南特定的经济文化社会现状，PPP模式对推动文化与图书馆事业的建设发展，具有明显的现实需求和适应性。

关键词 政府和社会资本合作；PPP模式；美兰区公共图书馆；公共图书馆

分类号 G252

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2024.07.011

The Realistic Needs and Feasibility Study of Introducing PPP Model in Public Libraries： Taking Meilan District Public Library in Haikou City as an Example

Wang Zhanwei， Wen Xiaoming

Abstract PPP （Public-Private Partnership） is a model of government financing for building infrastructure. The Meilan District Public Library ， Haikou City， was constructed in 2016 by introducing the PPP model. Built and operated for five years， the practice has proved that public libraries use this model to create and operate， and the overall benefits outweigh the disadvantages. Relative to the specific economic， cultural， and social status of Hainan， it has obvious practical needs and adaptability to promote the construction and development of culture and library undertakings.

Keywords Government and social capital co-operation. PPP model. Meilan District Public Library.Public Library.

0 引言

一个地区是否建有一座图书馆，对当地的文化建设非常重要。长期以来，公共图书馆建设经费主要来源于国家投资拨款。虽然近几年政府加大了对文化设施尤其是公共图书馆的投资力度，新建、扩建了一批大型公共图书馆，但从全国总体的情况考察，公共图书馆的建设和发展很不平衡。东部沿海等发达地区的公共图书馆不仅数量相对充足，馆舍规模大，软硬件设施设备和技术手段先进完备，而且馆藏量也得到持续的增长，当地的民众可以享受到较好的公共图书馆服务。而在广大基层图书馆，尤其是经济欠发达地区的公共图书馆，馆舍破旧、设施陈旧、人均藏书量水平偏低、服务功能低下等整体条件落后的情况，依然很普遍。

要想改变这一局面，切实落实《中华人民共和国公共图书馆法》的基本要求，除大幅度增加国家的财政投入外，积极吸引社会力量参与到公共图书馆建设中，已成为各地政府十分迫切的现实需求。海口市美兰区政府缘于海口市实际的社会经济和文化发展现状，选择政府和社会资本合作—建设—运营—移交（Public-Private Partnership—Build—Operate—Transfor，PPP—BOT）模式建造、运营公共图书馆，开展丰富多彩的阅读推广活动，使读者能够免费享受到各种载体文献资源的阅览、外借等丰富、便捷、优质的公共文化服务，不仅图书馆服务效益非常突出，更是带动了周边社区和居民的学习阅读热潮。笔者认为这是一项可行且成效显著的措施，基于此，本文以海口市美兰区公共图书馆为例，通过PPP模式成功运营五年多来的实践数据和事例，以说明这一模式在实践中的可行性，使业界能够借鉴这一模式来创建并运营公共图书馆业务，推动图书馆事业的发展。

1 国家和地方政府运行PPP-BOT模式的考量

在公共基础设施或公共服务项目中，PPP模式是转变政府职能、激发市场活力、补充财政不足，推动地方基础性建设尤其是民生工程的建设与发展，改善公共服务供给机制的一项重要改革举措和重大创新。PPP模式的具体操作流程：政府通过公开招标，采取竞争的方式，择优选取具有投资实力及运营管理能力的社会资本，投资参与到各个项目的建设中。双方按照平等协商的原则订立合同，明确各自的责任和权利，由社会资本出资建设并提供公共服务。政府则依据公共服务的绩效考核结果，向社会资本支付相应对价，以使政府的建设项目得以落地而社会资本获得合理的收益[1]。

2023年11月，国家发展改革委等部门联合下发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（简称《指导意见》）。这是继2014年财政部关于推行PPP首个文件以来的最新指导意见。《指导意见》肯定了PPP实施以来，在改善公共服务、拉动有效投资方面的作用，进一步强调了政府与社会资本合作的重要性和必要性，要求各地最大程度地鼓励民营企业参与到政府和社会资本合作的项目中来。《指导意见》同时废止了一批从2015年至2022年政府和社会资本合作的相关文件，从国家层面进一步规范了实施政府和社会资本合作的各项规定及措施。这对于政府在公共文化领域规范实施PPP项目建设，指明了发展方向[2]。

社会资本的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本投入的。从图书馆的公益性来说，虽然图书馆是免费为读者提供服务的，并没有直接的资金收入，但基于政府公信力的按期付费并给予投资者一定的政策扶持，保障了民营企业的投资回报，在一定程度上保证了民营资本“有利可图”。而能够参与公共文化事业建设的民营企业，一般不直接依靠政府提供的资金生存和发展，且普遍具有一定的文化情怀，在投入公共文化服务项目时不仅能看到经济收益，而且可以预期其能产生出广泛积极的社会效益，通过为社会提供公共服务体现自身的价值。这对企业在社会上的美誉度和影响力都会带来正面的收益，因此投资图书馆建设对社会资本是具有吸引力的。

将PPP模式引入公共图书馆领域，是纾解各地政府投资文化事业财政困难的有效途径。在合作中，政府无须一次性拿出巨额资金投入基础建设，而是由社会资本方承担主要的建设资金，这在财政支出有限的情况下扩大了公共图书馆的建设资金来源。项目建成后，政府根据运营协议，每年通过绩效考核，按双方约定的投资回报率付费给社会资本方，以保证其收回成本并获取收益。通过在较长时间内逐年支付社会资本方在公共图书馆建设和运营上的成本，一方面缓解了政府的财政压力，另一方面充分调动了市场机制的作用，对于提升公共服务的供给质量和效率是有效而可行的。目前国内已有部分地区采取了这一模式建设公共图书馆，尤其对于经济发展水平相对落后、财政拮据的市、县及市辖区来说，这种模式成为缓解财政困难、实现多元化筹资、尽快破解公共图书馆建设滞后的重要方法和必然选择[3]。

PPP模式不同于政府购买公共图书馆服务。2006年国家发布了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，首次把政府购买服务纳入到国家制度层面。至此以来，国家连续多次下发文件政策，以促进和规范这一改革举措。这种购买服务一般称之为“社会化运营”或者“服务外包”。政府购买公共图书馆服务即界定为：政府按照一定的方式和程序，将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的公共图书馆服务，交由具备条件的社会组织承担。政府（采购方）根据服务数量和质量以及考核结果，向社会组织（承接方）支付预先测算并根据合同约定的费用，同时履行好监管的职责。这种购买服务大致分为整体运营服务和专项业务服务两类。根据统计数据，截至 2023年5月，全国已有360余条政府购买公共图书馆服务项目的记录[4]。“十三五”期间全国体量最大、实施整体服务外包社会化运营的公共图书馆为北京海淀区图书馆（北馆），场馆总面积2.75万平方米[5]；中型公共图书馆如无锡新吴区图书馆、安徽芜湖市镜湖区图书馆等，其运营模式均为图书馆业务服务全流程外包。而专项业务服务主要指对图书馆某一项专业业务实施外包服务，如采编、读者工作、网络支持及物业管理等。

而在PPP模式中，政府与社会资本合作的主要着眼点在于基础建设投资以及后期的运营服务。在全程合作中，双方以特许权协议为基础，共同对项目建设运行的整个周期负责。在PPP项目运作方式上，又可以根据改扩建需求、融资需求、项目投资收益水平以及期满处置等因素，选择“建设—运营—移交（BOT）”“建设—拥有—运营（BOO）”“转让—运营—移交（TOT）”或“改建—运营—移交（ROT）”等多种方式[6]。海口市美兰区公共图书馆选择了“建设（B-Build）—运营（O-Operate）—移交（T-Transfer）”的BOT模式。美兰区政府与社会资本就公共图书馆项目签订特许权协议，社会资本方承担该项目的融资、设计、建造以及后期的运营、维护和用户服务等。政府部门负责公共图书馆服务的考核标准制定、履约管理和检查监督，并且根据合同约定，在一定的周期内向社会资本方支付建设投资成本和运营服务回报款，待合同期满后项目资产及相关权利将无偿移交给政府[7]。这种模式的优势除了可以在财政上缓解政府的投资压力外，还在于政府可以实现从设计建造之初，到后期的运营服务管理的全流程监控，这就减少了项目分割、合作方变更等流程投入的时间和资金成本，对缩短项目建设周期，降低项目运作成本，使项目顺畅落地完成具有值得肯定的现实意义。而社会资本方则从图书馆项目的场馆基建开始，便参与到公共图书馆的规划、设计和可行性研究等前期工作中来，其目标明确，可以使投资方在项目上规划完整、措施完善，并可将企业高效灵活的管理方法与先进技术引入项目，提高了资本方的运作效益。

由于该模式是将评估和回报直接挂钩的，因此也就对绩效考核的要求更高。只有严格的考核达标后，运营方才能获得收益回报。这样就对企业项目管理能力和专业运营能力等综合实力提出了更高的要求。从客观上对促进图书馆建设和发展，对其服务效能和业务能力的提高，具有非常重要的积极推动作用。此外，由于将建设和运营捆绑，资金回笼又有保障，因此企业舍得花钱，为图书馆配置各种起点高、配置全、技术先进的设备设施，这对后期图书馆高质量的服务运营提供了非常优厚的基础条件。总之，虽然目前公共图书馆领域采用PPP模式的项目十分有限，但由于双方对项目的整体建设和后期运营服务管理以及资金回收进行全方位、全过程的把控，从而有利于降低项目投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益，使得该模式具备可行性和推广价值。

2 海口市美兰区政府选用PPP-BOT模式运行的考虑

海口市美兰区位于海口市东北部，据2020年人口统计，全区总人口为71.12万人[8]。虽然美兰区是海南省委、省政府机关所在地，是海南省政治经济文化中心和海口市的中心城区，但由于海南全省的经济起步晚，社会发展相对滞后，因此作为海口市一个人口众多的老旧大区，市政条件整体较差，公共文化基础设施更加匮乏。海口市图书馆曾坐落于美兰区，但年久失修，场地狭小，基础设施落后，文献资源匮乏。虽身处闹市但默默无闻，连附近的居民都不大知道那是一座图书馆，实在是形同虚设。至2018年前，美兰区公共文化供给几乎是空白，市民的图书阅读和文化娱乐需求无法得到满足。仅从美兰区政府网站公开发布的报告信息就可以看出，在社会经济发展尚处于起步的状态下，政府对公众的公共文化需求认知以及建设发展理念也是相对滞后的。据查，在2017年及之前的美兰区政府年度国民经济和社会发展计划报告中，不论是经济指标还是发展计划执行情况，基本没有涉及到公共文化建设的内容，只是在2018年的报告中首次出现了“区文化馆、图书馆、档案馆建成交付使用”和“实现区图书馆、文化馆、档案馆投入使用”的字样[9]。

为了改变美兰区公共文化服务的现状，区政府采用PPP模式引进社会资本建设公共图书馆、文化馆、档案馆项目（以下简称“三馆项目”）。该项目被纳入海南省财政PPP项目库，由美兰区住建局发布公告、公开招标。2016年6月，经过开标、评审、磋商等流程，最终确认由海南盈海建业投资有限公司采用PPP模式投资、建设、运营。根据PPP的不同实施方式，美兰区图书馆项目采用的是BOT的实施方式。海南盈海建业投资有限公司和政府出资公司海口市美兰区招商建设投资有限公司联合成立了项目公司“海口美兰盈达基础投资有限公司”，负责该项目的服务运营。

三馆项目占地面积7144.4平方米，总建筑面积19 368平方米，由一栋8层的图书馆、文化馆综合楼和一栋11层的档案馆以及裙楼音乐厅、地下停车场组成。2017年1月，项目开工建设，投资总额为1.58亿元，建设费用由海南盈海建业投资有限公司与政府方出资代表按合资协议共同投入。投资回报机制为政府付费型，回收周期为10年，每年建设成本和运营成本投资回报率均为8%。2018年10月，项目全面竣工，验收合格正式进入后期服务运营阶段。

3 海口市美兰区公共图书馆开放运营成果

美兰区公共图书馆在BOT的模式下运行，其馆舍位于综合楼的6～8层，面积达5800㎡，采用“典、借、阅、习”一体化功能布局。六层为少儿阅览区，设置有绘本阅览区、亲子阅览区等5个区域；七楼主要以阅览为主，设置有各类图书报刊阅览区、视障阅览区、老年阅览区、特藏文献阅览区等7个区域；八楼以读者交流、休闲及电子阅览为主，设有6个区域。图书馆各楼层均配有自助借还书一体机；一楼大厅配置24小时自助还书机、数字化一体机、LDE宣传屏、科普e站宣传电子屏、电子报刊机等；电子阅览室配置20台计算机；各类功能室配置投影、音响设备、移动电视机等。图书馆与文化馆共用服务大厅、音乐厅（可容纳400人）、各类功能室（可容纳40～100人）和用于各类展览、讲座培训等活动。全馆无线网络信号全覆盖，标牌标识规范，环境整洁优雅。图书馆现有纸质图书5.5万种、12万册，电子书约10万册。

图书馆自2018年10月28日正式开放运营以来，政府、企业和图书馆三方均十分重视绩效考核机制的制订，专门聘请资深图书馆专家深度参与，反复论证，制订了科学、专业的绩效考核方案和指标体系。在考核方案和指标体系中，特别强调了图书馆的服务能效、业务能力和保障条件，以检验项目的“投入产出比”。美兰区住建局、旅文局、档案馆等政府部门每季度组织专家组进行考核，包括资料查阅、现场检查、读者满意度实地调查等程序。五年来共考核20次，平均成绩为962.5分（满分1000分）。政府主管部门即按照考核评定结果，支付政府可用性费用。

五年来，在美兰区政府的大力支持和运营公司积极努力下，美兰区公共图书馆取得了骄人的业绩，在所处的街道及周边社区产生了强烈的反响。项目运营公司非常明确自身的使命和专业服务运作能力，积极主动有所作为，不仅在服务效能上提升了水平，而且注重策划并开展各类阅读推广活动，精心培育了一批有影响力的阅读推广品牌服务。截至2023年11月，图书馆开馆总时长16 553小时（每周70.5小时），累计到馆人次114万人次，馆藏图书借阅量31.3万册次，图书馆服务人次205万人次[10]。图书馆除正常开放外，还采取线下线上相结合的方式，开展了新书推介、读者沙龙、绘本阅读辅导、电影赏析等各类阅读推广活动。只要关注图书馆微信公众号，读者就可以定期收到各类活动的预告。截至2023年底，图书馆已举办各类异彩纷呈的阅读活动710余场；开设“少儿绘本阅读剧场”等品牌项目活动230多场，参加人数达5400余人次，实实在在为当地居民特别是少年儿童营造出浓厚的书香氛围。这些成绩的取得，使得海口市美兰区公共图书馆在第七次全国县级以上公共图书馆评估定级中获评国家“二级图书馆”，并连续三年获得美兰区阅读推广活动先进单位等各种荣誉。其中“海口市美兰区公共图书馆文化馆”微信公众号、抖音等自媒体平台多次登上全国县级公共图书馆微信公众号影响力前100名。新华社、中新网、中国文化报等各大主流媒体对美兰区公共图书馆的宣传报道数百篇。

借助于美兰区政府和社会资本共同努力打造的高质量馆舍和高水准服务优势，图书馆吸引了如复旦大学海南校友会等社会力量，利用图书馆开展读书分享活动。自2021年开始，以美兰区公共图书馆、文化馆为阵地，无门槛面向普通市民开放，每月组织一次活动，读好书、重分享，为市民提供高质量的阅读分享活动。图书馆建立流动图书下基层服务长效机制，走进衔道、社区、乡村、学校、景区和警队，联合各分馆整合美兰区内的公共阅读资源，定期把优秀书籍带到基层，实现文献资源共享[10]。

4 美兰区公共图书馆PPP运行模式反映的问题和对策

美兰区公共图书馆在运行的过程中，虽然取得了巨大的社会效益，但也发现一些问题并面对诸多挑战。例如，在场馆建筑及功能布局方面存在的一些不专业、不规范、不实用的问题；设计的不合理给后期的运营、服务、管理带来许多不便；专业队伍跟不上新建馆的人才需求等。从更广阔的视角考察，公共图书馆在引入PPP模式中还面临许多挑战和问题。

首先，就宏观整体而言，目前各社会主体对PPP模式的认知度比较低，在理念、人才及法律法规方面的配套部分都较薄弱。毕竟公共文化领域尤其是公共图书馆，对PPP项目的吸引力是不足的，它不能带来显著的GDP效益；对社会资本来说，它也是“盈利不暴利”的项目投资，况且投资周期长，回报率相对较低，其中的各种变数也很大，因此全国引入PPP模式的公共图书馆项目依然较少。这更需要在图书馆的事业发展和推进PPP项目的可行性方面找到突破点，积极总结并推广其中的典型成功案例，以推进PPP模式在公共图书馆领域的引入。由此笔者认为，要提高社会资本对公共图书馆投资的吸引力，不仅需要适当提高项目的投资回报率，也要适当扩大公共图书馆PPP项目的规模。例如美兰区政府的PPP项目含两个大项目：图书馆、文化馆、档案馆三馆项目为一个大项目，周边“小街改造”为另一个大项目，合计总投资4.9935亿元，其中三馆项目投资1.58亿，“小街改造”项目总投资3.4135亿元、两个项目回报周期分别为10年和11年。这种将公共图书馆项目与周边的街道改造、商业服务设施改建、环境整治及社会服务等收费项目捆绑在一起的方式，既扩大了PPP项目的规模，使投资者有更大的盈利空间，从而增强其对社会资本的吸引力，同时又能缓解政府的财政压力，协同社会各界力量共同打造优质的社会环境，提升人民的生活质量。

其次，虽然目前全国县级公共图书馆的数量接近达标，但具体到每一个图书馆的实际情况，却不容乐观。许多馆年久失修，资源陈旧，资金匮乏，手段落后，更不可能达到《中华人民共和国公共图书馆法》提出的“根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，因地制宜确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布”的要求，距离发达国家的图书馆事业差距还很大。在国家财政投入有限的情况下，积极调动社会力量参与公共图书馆建设，这种现实需求和可拓展空间还是巨大的。而推行PPP模式的方式上，除了BOT模式外，还可重点在改造、重建、盘活老旧图书馆等方面做文章。通过给与一定的政策优惠和合理的资金回报，通过扩大项目规模等各种方式，广泛积极吸引社会资本，对众多的老旧图书馆进行改造、改建、扩建，优化PPP运行模式，以盘活存量，增加数量，提高办馆水平和服务效益，从整体上提升国内公共图书馆社会服务的水平和效能。此外，在引入PPP模式时，需要在前期做好充足的准备，包括与图书馆专业人员的沟通学习，了解掌握图书馆相关的专业知识和具体需求等，这样才能在设计建造之初就能基本保证项目的适应度，为后期的顺利运行打好基础。

5 结语

实践充分证明，海南省海口市美兰区公共图书馆服务效益非常突出，带动了周边社区和居民的学习阅读热潮，与之前“文化沙漠”的社会现状形成鲜明的对照，充分显示出公共文化事业及公共图书馆在社会精神文明建设与市民图书阅读、知识普及、文化素养提高等方面发挥出的巨大促进作用。2022年7月26日，《中国文化报》以《公共文化社会办思路一变天地宽》为题，全面报道了美兰区公共图书馆、文化馆PPP运营模式的成功经验，充分肯定了美兰区政府大胆尝试引进社会资金参与公共文化服务场馆建设，提升社会化公共文化服务水平的实践，在推动公共文化服务高质量发展上走出了一条社会力量参与的新路子。美兰区公共图书馆的成功案例，拟可作为PPP模式在公共图书馆领域可复制、可推广的示范项目。

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王站伟 海南健康管理职业技术学院图书馆馆长，馆员。 海南澄迈，571900。

温小明 海南健康管理职业技术学院图书馆副研究馆员。 海南澄迈，571900。

（收稿日期：2023-12-20 编校：刘 明）