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加快形成支持全面创新的基础制度

2024-08-21刘中全

党课参考 2024年13期

本课对象

广大党员干部和群众。

本课时间

3小时(讲课2小时,讨论1小时)。

本课目的

广大党员干部和群众通过对本课的学习,深刻理解支持全面创新的基础制度的本质内涵和逻辑框架,充分认识目前我国全面创新基础制度所面临的新形势,从而准确把握加快形成支持全面创新的基础制度的现实路径,不断为推动全面创新提供更加坚实有力的体制机制保障和体系支撑,全面提升国家创新体系效能。

全面创新是加快实施创新驱动发展战略的内在要求,是实现高质量发展的题中之义,是塑造发展新动能新优势的必由之路。党的二十大报告提出“形成支持全面创新的基础制度”。2024年2月,中央全面深化改革委员会第四次会议强调,加快形成支持全面创新的基础制度,是深化科技体制机制改革、推动实现高水平科技自立自强的重要举措。这些都是立足我国发展的新阶段,基于创新发展规律和趋势作出的重要部署,为加快形成支持全面创新的基础制度指明了前进方向。

一、支持全面创新的基础制度的本质内涵和逻辑框架

党的十八大以来,习近平总书记把创新摆在国家发展全局的核心位置,围绕全面创新发表了一系列重要讲话,提出了一系列适应当前新发展环境的新思想、新论断、新要求,全面创新的内涵得到不断深化。

(一)全面创新的本质内涵

习近平总书记强调:“全面深化改革,全面者,就是要统筹推进各领域改革,就需要有管总的目标,也要回答推进各领域改革最终是为了什么、要取得什么样的整体结果这个问题。”创新是一项系统工程,包含科技、经济、社会、文化、制度等各个方面。国家创新体系是一个由多要素构成的有机系统,任何一项创新活动都不是孤立的,不同类型的创新之间相互联系、相互影响。因此,要加强系统集成,确保同向发力、形成合力,推动全面创新,增强各类创新活动的协同互动,提升创新的整体效能,更好释放科技作为第一生产力的巨大潜能,更好发挥创新作为引领发展第一动力的重要作用。

全面创新以科技创新为核心。2014年8月,习近平总书记在中央财经领导小组第七次会议上提出,“实施创新驱动发展战略,就是要推动以科技创新为核心的全面创新”,首次提出了“全面创新”。2015年10月,党的十八届五中全会提出,“坚持创新发展,必须把创新摆在国家发展全局的核心位置,不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新”,进一步阐明了全面创新的主要组成部分。2022年10月,党的二十大报告进一步提出:“深化科技体制改革,深化科技评价改革,加大多元化科技投入,加强知识产权法治保障,形成支持全面创新的基础制度。”这些重要要求奠定了科技创新作为全面创新体系的核心的战略地位,要求以更加完善的制度支撑科技创新,释放创新活力。科技创新催生新产业、新模式、新动能,促进社会生产力水平得到提高,是全面创新的核心内容。近年来,我国科技创新能力稳步提高,在载人航天、量子信息、核电技术、大飞机制造等领域取得了一系列重大成果,我国进入创新型国家行列。未来,我国更要在颠覆性科学认识和技术创造方面取得重大突破,在基础研究和关键核心技术领域作出突出贡献,以科技创新引领全社会发展。

(二)支持全面创新的基础制度的逻辑框架

2024年2月,习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第四次会议时强调:“要紧扣制约科技与经济深度融合的突出问题,围绕创新要干什么、谁来组织创新、如何支持激励保护创新,持续深化改革攻坚,加快建设全面创新的基础制度。”习近平总书记的重要讲话指明了改革需求。“创新要干什么”对应创新的问题导向和需求导向;“谁来组织创新”聚焦的是创新主体的问题;“如何支持激励保护创新”着眼于推进科技体制改革。该会议进一步提出“聚焦主体协同、要素配置、激励约束、开放安全等方面突出问题,补齐制度短板”,阐明了支持全面创新的基础制度的四大框架:一是主体有机协同,二是要素高效配置,三是精准有效激励,四是高水平开放。

主体有机协同是关键动力。从主体角度来看,全面创新包括政府、企业、高校、科研院所等多个主体。推动支持全面创新的主体有机协同,要求强化企业科技创新主体地位和高校院所的策源作用,鼓励科技领军企业牵头组建体系化、任务型创新联合体,形成“龙头企业引领+中小企业参与+科研机构联合攻关”的协同创新体系。只有贯通“技术攻关—成果转化—产业孵化—产业培育”全链条,才能实现科研成果与市场需求的对接,破解科技与经济“两张皮”的难题。同时,面对世界百年未有之大变局,我国迫切需要进一步发挥制度优势,着力推动培育国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业等国家战略科技力量,充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用,持续支持战略性领域公共研发。

要素高效配置是主要内容。经济社会发展需要各类生产要素的投入。目前,与发展需求相比,生产要素的供给处于不足状态。特别是随着新一轮全球化浪潮和知识经济的兴起,生产要素的内涵和边界不断拓展,既包括劳动力、资本、土地等传统意义上的生产要素,又包括科技创新、数据等新型的生产要素。全面创新涉及更大范围、更深层次的生产要素优化配置和有序流动,是一个全要素的高效组合过程。这类组合既包括传统生产要素之间的组合、新生产要素之间的组合,又包括传统生产要素与新生产要素之间的组合,还包括生产要素跨区域、跨行业、跨国界的组合。这些组合不仅可以大幅度提高传统生产要素的配置效率,改造提升传统动能,而且可以通过增加新的要素供给形成新的更高水平的生产力,为经济社会发展增添新动能。党的二十大报告指出,要“深化要素市场化改革”和“优化配置创新资源”。完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求,是坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。只有形成创新要素高级化、市场化的制度安排,着力破除阻碍创新要素自由流动的体制机制障碍,引导创新要素协同向先进生产力集聚,才能提升全要素生产率,促进经济社会高质量发展。

精准有效激励是基础保障。让科技工作者更愿意从事研发工作,让企业更愿意投资科技创新项目,让高校院所更愿意开展创新合作,需要建立和完善符合创新主体预期且在实践中切实可行的激励机制,把科技政策、创新政策、竞争政策、产业政策、教育政策和社会政策有机结合起来。对于不同类型组织和不同人员,创新激励机制要做到精准、有效。创新链前端的制度设计应符合知识价值导向的分配,后端的制度设计要符合市场价值导向的分配。针对创新链前端的研发激励,应以加大科技投入、改革科技人才评价机制、完善科研项目和科研经费的管理模式等为抓手,以更加精准合理的科技管理体制营造有利于创新的科研环境。在创新链的后端以及延伸到产业链的环节,要以高标准市场体系为创新产品提供市场空间,推进产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度的建设和完善,保护和激发企业主体创新活力,真正使创新者受益。

高水平开放是重要途径。党的二十大报告指出:“形成具有全球竞争力的开放创新生态。”开放创新与自立自强相辅相成。国际科技交流不足,创新系统与外部环境缺乏充分互动,必然损害创新系统的稳定性与功能作用。高水平的自立自强,能够有效保障引进的技术具备先进性,打好引进、消化、吸收、再创新的能力基础。良好的开放创新生态是构建新发展格局的动力源。要构建符合我国技术发展水平的安全制度体系,以开放带动改革,持续推进全面创新改革,一体化推进开放高地和创新高地建设。

二、目前我国全面创新基础制度所面临的新形势

当前,全球科技创新进入空前密集活跃的时期,新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构。新形势下,我国全面创新基础制度面临着新的机遇与挑战。

(一)亟须建立与创新驱动发展战略相适应的基础制度

经过改革开放40多年的努力,我国经济总量已稳居世界第二位,但是大而不强、大而不优等问题仍然存在。世界知识产权组织发布的《2023年全球创新指数》报告显示,中国在2023年度排名中位居第12位,是前30名中唯一的中等收入经济体。同时,我们要看到,我国创新指数中的制度环境得分偏低,说明我国的创新制度环境有待改善。目前,我国创新驱动与要素驱动、投资驱动相比并不占优势,存在创新驱动对经济发展的贡献度不够高、创新驱动效果不够明显等问题。因此,为加快实施创新驱动发展战略,我国应加快建立与新发展阶段相匹配的、能推动高质量发展的创新基础制度。

(二)亟须完善要素市场化配置的顶层制度

党的十八届三中全会明确指出,要使市场在资源配置中起决定性作用。党的十九大报告将要素市场化配置作为经济体制改革的重点之一。2022年,《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》出台,从顶层设计层面破除了市场分割、地方保护等阻碍市场要素自由流动的各类障碍。但是,当前各类创新要素未充分实现自由流动,要素配置效率仍有较大提高空间。一方面,要素市场的供给侧与需求侧在结构上不匹配。比如,资本市场的供需主体不匹配,技术市场的供需存在结构性失衡。另一方面,市场信息透明对称度仍有差距。比如,非标类金融市场的信息不对称,技术市场缺乏全国统一的技术转移和技术资源共享平台。此外,要素市场化配置的顶层设计有待优化,与之配套的监管平台等仍需加快建设。

(三)亟须通过发挥改革优势补齐创新制度短板

2022年1月1日,新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》正式施行,为提升我国创新的质量和效率、激发创新活力奠定了法治基础。但我国创新制度仍然存在系统性较为薄弱、层次不清、法治不健全等问题,制约科技创新的管理机制藩篱尚未彻底清除,包容开放的科研创新环境还未形成。党的十八大以来,党中央高度重视科技评价改革,多次对完善评价制度、转变科技管理职能、优化组织管理方式等方面提出相关要求并作出改革部署。我们既要遵循创新的规律,又要从国情出发,依靠全面创新改革,释放和激发创新动力,持续巩固全面创新改革成果,补齐短板,构建制度层次更加突出、基础性功能更加完善的制度体系。

三、加快形成支持全面创新的基础制度的现实路径

加快形成支持全面创新的基础制度,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,完整、准确、全面贯彻新发展理念,加快构建新发展格局,立足高水平自立自强和高质量发展的本质要求,为推动全面创新提供更加坚实有力的体制机制保障和体系支撑,全面提升国家创新体系效能。当前我国正加快推进以科技创新为核心的全面创新,我们要坚持科技创新和制度创新“双轮驱动”,按照全面发力、多点突破、纵深发展、系统集成的思路,在明确改革的方向、重点、时间表的基础上,不断加快改革步伐。

(一)建立健全市场激励与约束制度

建立健全市场激励与约束制度,要突出市场制度在支持全面创新的基础制度中的关键作用。一是强化公平竞争制度建设。加快要素市场化改革,打破制约创新的行业垄断和市场分割,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。放开自然垄断行业竞争性业务,建立鼓励创新的统一透明、有序规范的市场环境。集中解决一批地方保护、所有制歧视等问题。二是建立健全市场准入制度体系。研究完善市场准入的顶层设计,明确市场准入的原则、程序、标准和监管措施,为各类市场主体提供明确的指引。三是对现行有效的法规进行梳理和评估。对禁止准入的领域进行动态审视和调整,确保其与负面清单的规定相一致。加快完善相关政策和措施,制定配套的细则和操作规范,优化市场准入服务,为企业提供明确的指导和有力的保障。

(二)持续完善激发创新活力的组织制度

持续完善激发创新活力的组织制度,要强化教育、科技、人才的引领作用。一是建立健全部际联席会议制度,完善跨学校、跨学科、跨专业的有组织科研协同创新机制的顶层设计,构建既注重科研项目布局,又能大力强化战略性科研人才培养力度的体系。二是在面向战略需求的关键问题方面,要完善自上而下与自下而上相结合的重大科学问题征集机制、筛选机制、分解机制,充分对接国家发展战略需求、区域发展战略需求、行业企业需求。三是建立健全人才保障机制。一方面,要健全基础研究人才稳定支持和长周期评价机制,营造宽松包容的环境,提供早期科研经费支持;另一方面,要完善有利于创新型企业家发展的多层次保障机制,以拥抱风险、宽容失败的金融体系和社会保障机制,鼓励科研人员流入创新型中小企业,推进专业人才在体制内外的自由流动,建设高质量、多样化和可流动的人力资源市场。

(三)持续完善创新要素的投入保障制度

持续完善创新要素的投入保障制度,要完善财政科技投入管理机制,提高科研经费使用效率。一是建立刚柔相济的科研经费预算管理制度。联合财政、审计、纪检等部门,共同梳理科研经费的使用流程,明确科研人员的经费使用红线,试点推广“负面清单+包干制”,建立符合科学研究规律的经费管理制度,进而根据科研机构职能定位和发展目标践行正确的发展理念,为科研机构成长提供良好的环境。二是完善科研院所绩效评价体系。鼓励符合基础研究特点的院所采取综合绩效考核方式,强化成果导向和绩效考核,对面向市场且可应用的科研项目,鼓励主要由其创造的经济效益和社会效益来衡量工作成效,鼓励推动成果向实际转化;对于基础性、战略性研究,建立健全长效、科学的评价机制。三是加快推进要素市场建设。激发存量创新资源的效率和活力,大力发展法律、财务、检验检测认证、创业孵化等方面的社会组织,发展委托研发、委托生产等新的创新组织模式,加快推进服务创新创业的商业基础设施建设。

(四)持续完善支持全面创新的安全开放制度

持续完善支持全面创新的安全开放制度,要以系统观念为指导,从体制机制建设等方面加强顶层设计。一是加强创新体系顶层设计。坚持总体国家安全观,强化底线思维和风险意识。充分发挥国家创新体系和国家科技安全体系互为支撑的系统作用,构建自主可控、安全高效的国家创新体系,以高效能的bymar75CYtA40PVIp8uV4Q==国家创新体系为国家科技安全体系提供坚实的基础。二是统筹科技发展和科技安全的关系。构建特色鲜明、保障有力的国家科技安全体系,以高水平的国家科技安全体系为国家创新体系发展提供稳定的安全环境保障。三是加快完善关于保障科技安全的政策法规体系。构建科技安全管理机制,建立完善科技系统安全风险调查、上报和反馈机制,加快科技安全立法进程,提高法律法规的可操作性,进一步扩大科技安全政策法规的覆盖范围。

(五)持续推进全面创新改革试点工作取得新突破

持续推进全面创新改革试点工作取得新突破,要破除阻碍各类创新的体制机制障碍。一是数据跨境流动制度方面,应持续完善科研数据跨境流动的法律法规体系,进一步细化科研数据安全和科研数据流动的规范和标准,建立健全常态化的跨境数据流动效益评估机制、风险评估与防控机制。二是自贸区制度方面,要支持海南自由贸易港等先行先试科技创新制度,推行区港一体化等新模式,培育具有更强国际竞争力的产业集群和产业生态。三是对各领域新出台的政策开展一致性审查。比如,在是否制约创新、是否与现有政策协同、是否符合宏观政策取向等方面,进一步强化统筹协调,形成政策合力,保障创新政策的稳定性,完善制度落实机制和传达机制。

讨论题:

1.全面创新的基础制度包含哪些内容?

2.结合实际,谈谈如何加快形成支持全面创新的基础制度。