农村“三块地”制度深化改革的现实梗阻与突破路径

摘 要：随着和美乡村建设与新型城镇化的不断推进，农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地制度改革进入攻坚期和深水区，需要在凝练土地制度改革经验的同时，找寻妥适的路径破解农村产业用地供给保障与利用不足、农村建设用地财产价值未充分显现、农村宅基地粗放利用、农村集体土地收益来源不稳定等“三块地”制度改革面临的现实梗阻，以便更好地引导乡村产业振兴、优化城乡土地空间布局，从而适配国家最新发展战略，统筹推进城乡融合发展和乡村全面振兴。为此，应以稳慎推进农村宅基地制度改革、健全土地流转价格形成机制、深化农村集体产权制度改革为根本遵循，通过全域土地综合整治支撑农村产业用地供给，优化宅基地退出流转机制以提高土地资源配置效率，通过土地权能优化配置提高农村土地财产价值，构建多元化收益分配机制保障农民财产权益。

关 键 词：农村“三块地”制度;农村宅基地;土地权能;乡村全面振兴

中图分类号：C939;F321.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2024）08-0101-15一、引言

为充分发挥农村地区的“压舱石”作用、实现农业农村现代化，乡村全面振兴成为当今时代发展的重要议题。在统筹推进城乡融合、全面实施乡村振兴战略的关键时期，农村承包地、宅基地和集体经营性建设用地（“三块地”）制度深化改革目标与乡村全面振兴战略需求不谋而合，成为引导乡村产业振兴、优化城乡土地空间布局的重要推动力。为充分体现农村土地价值，解决农村土地低效利用、人地分离等问题，我国自2015年起提出并审慎推进农村“三块地”制度改革，通过试点检验理论创新实践成效。目前，农村“三块地”制度改革已进入攻坚期和深水区，如何做到政策落实、制度扩展与改革深化，创新驱动土地制度合理转型与应用，成为地方政府改革实践中的现实命题。在乡村全面振兴背景下，与农村“三块地”制度改革相关的问题集“实践中的新问题、改革中的深层次问题、农民急盼解决的现实问题”为一体。随着和美乡村建设与新型城镇化不断推进，第一批农村“三块地”制度改革试点取得了明显成效，同时也需要进一步深化改革以适配国家最新发展战略。《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，要深化农村土地制度改革。在深化农村土地制度改革方面主要是统筹推进农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地“三块地”制度改革。2024年中央一号文件提出稳慎推进农村宅基地制度改革、健全土地流转价格形成机制、深化农村集体产权制度改革、促进新型农村集体经济健康发展等推动乡村全面振兴的有力举措。因此，找寻妥适的解决方案，既是深化农村“三块地”制度改革的需求所在，也是推动乡村全面振兴的题中应有之义。

近年来，我国学者致力于对农村“三块地”制度改革试点的实践进行分析，发掘制度改革问题[1-3]、总结经验教训[4-6]、寻找解决方案[7-9]。现如今，学术界针对农村“三块地”制度改革问题的讨论主要聚焦于两个方面。一是农村集体经营性建设用地入市交易、同权同价、收益分配问题，认为问题主要表现在分配主体界定模糊、分配比例不均、监管机制缺失等方面。[10-12]二是针对农村建设用地指标紧缺与宅基地大量闲置、宅基地使用权流转如何与集体建设用地有效衔接、农村宅基地“三权分置”实现路径等问题（比如：农村宅基地低效利用、产权结构单一、流转受限、安置补偿）进行了多视角的研究。[13-15]总体来看，农村“三块地”制度改革研究成果促进了农村土地制度改革和乡村振兴发展。然而，随着农村“三块地”制度改革不断深化，政策实施过程中面临的热点难点及深层次问题亟须破解，针对该领域的研究具有很大的拓展空间。

二、农村“三块地”制度改革实践模式

H市是位于L省中南部地区的县级市，2014年被授权为国家级农村改革试验区，陆续承担18项改革试点任务，主要围绕乡村治理与新型城镇化建设开展工作，其中包括农村“三块地”制度改革，是当时全国承担农村改革试点工作最多的县级市。2018年被评为全国城镇化质量和科技创新百强县，2021年并入全国农业科技现代化先进县行列。H市是L省唯一一个由全国人大授权的农村“三块地”制度改革试点，承担着探索具有北方特色农村“三块地”制度改革发展模式的任务。自承接改革任务以来，以“改革、开放、创新”为原则，以“保资源、保发展、保生态、保民生”为重点，以实现土地节约集约利用为主要目标，持续推动农村闲置土地市场化配置，促进农村土地资源利用效率提高与财产价值显化;农村“三块地”制度改革试点经验获得了L省和国家有关部门的充分肯定。①

（一）建立入市主体委托代理制

H市大部分村镇的集体经济组织在“三块地”制度改革期间注册成立，发展时间短、业务水平有限，未能完全配合政府的改革举措充分履行入市主体职能。许多村委会成员难以掌握农村土地市场交易规则与入市流程，对农村土地供求信息和不同地块的价格分类认知有限，在土地议价定价方面发挥空间极为有限，容易隐化农村土地财产价值。部分村委会甚至难以独立完成农地入市项目审批、交易对接、部门沟通等基础性业务。

“在改革初期，我们村内旧砖厂的闲置地块被新光源碳酸钙厂选中，但当时村委会工作人员对新出台的制度改革政策应用不熟练，第一次参与类似的项目，对土地市价行情了解很少，如果直接与企业商谈定价，签订合约存在很多风险和顾虑，需要借助上级政府和专业部门的扶持力量完成任务。”（L村党支部书记）

为此，H市建立了农村集体土地入市主体委托代理制，通过专业的第三方机构介入弥补入市主体本身的能力缺陷，帮助其顺利完成土地入市。将土地储备交易中心作为官方的专业代理机构，代替村镇集体经济组织行使入市主体职权。允许有条件的村镇设立具有法人资格的现代农业公司，代表本集体行使土地所有权。这一创新举措完善了农村土地入市运行机制，提高了土地入市流转效率和交易质量。

（二）开启农地抵押贷款新模式

为了破解乡村产业发展资金短缺难题，H市在农村“三块地”制度改革中与当地邮政储蓄银行、农村信用社等金融机构合作，在全国率先开启“土地经营权+农业设施+农业保险”“土地经营权+预期收益+农业保险”等农村土地抵押贷款新模式，这一举措突破了以往农业贷款申请必须经由政府担保的政策限制，放开了农村土地贷款抵押权限。建立“六台、一池、一会、一保”融资模式，即通过准入、发证、融资操作、产权评估、抵押、抵押物处置六个平台完成融资程序，由农业风险资金池支配资金，信用评级协会实现融资监管，新型农业保险为农地融资提供保障。农地抵押贷款新型融资机制提高了农地融资的便捷性，降低了融资风险，破除了农村资产难融资的现实窘境，拓宽了农村土地“三权分置”实现路径。

在改革前期坚持“试点先行”原则，在市区内设定农业风险资金池增信贷款试点，由试点每年向农村信用社注入财政资金1000万元，农村信用社再按10倍比例向新型农业经营主体提供贷款。此外，积极扩宽农业及乡村产业融资渠道，与融资租赁公司开展合作，结合地区实际扩宽农业机械融资窗口，解决现代化农业经营主体因机械设备投入资金短缺而导致的产业项目难落地问题。

“过去农民很难申请到银行贷款，手续繁琐、流程复杂，而且农业贷款的要求门槛高，对抵押物的要求必须为房产、门市或公务员工资，我们还本付息压力大，想要实现农业设施抵押贷款非常困难。农地抵押贷款模式改革后，俺家以200亩土地和17栋暖棚作为抵押物，申请到了用来扩大农业经营规模的50万元贷款。”（G镇农业经营者）

截至2022年底，H市已办理农业抵押贷款约3.47亿元，实现涉农融资8亿元，且贷款不良率基本为零。通过放开农村土地和设施贷款抵押权限，推动了农村土地流转进程，激活了农村产业发展的内在动力。

（三）统筹推进集体经营性建设用地入市与土地征收制度改革

H市将农村集体经营性建设用地和土地征收两项制度改革相关的决策定案、规则拟定与政策实施等环节进行有机衔接，统筹推进改革。首先，创新性地将两项改革试点工作放在同一区域，主要目的是通过统筹推进制度改革实现优势互补。例如，在X镇改造项目中，将集体经营性建设用地入市的两种途径与土地征收制度改革成果相结合，提高了农村土地流转率与利用率。其次，在制度设计上突出一体化布局，促使农村“三块地”制度改革相互推动与支撑，营造合力共赢的环境。经过统筹推进农村集体经营性建设用地与土地征收制度改革，实现了农村土地增值收益平衡分配。在集体经营性建设用地入市方面，结合实际情况制定了相对合理的土地增值收益调节金比例，其中，国家与集体按照3：7的比例分配;在土地征收方面，将农村土地增值收益分配标准按照国家与集体7：3的比例进行分配。由此可以看出，H市以多元化统筹为手段，积极探索推进农村“三块地”制度改革新途径。

（四）搭建农村土地流转交易平台

为促进农村土地市场化配置，确保土地流转程序规范高效，保证土地交易信息公正透明，设立了东北地区首家农村综合产权流转交易中心，通过运作农村土地流转交易平台促使城乡土地“同等同权同价入市”。为提高农村土地流转的便捷性与流转效率，构建了“三级联动”的农村土地产权交易服务体系，在建立统一的农村土地流转交易平台的基础上，在市内重要节点镇（区）组建了交易分支机构，承担土地交易、确权颁证、资产处置、抵押融资等基础性职能。同时，在每个行政村聘用项目信息员，协助村集体经济组织完成土地入市项目，履行土地交易信息上传下达等基本职能。目前，该平台可以提供土地政策发布、农村土地招拍挂信息、产权咨询和交易信息、产权登记和资产处置等服务。将待流转农村集体土地指标全部放到农村土地流转交易平台，鼓励村民通过产权交易平台流转土地，在保证土地流转程序规范化的同时实现了土地流转全程公正透明，提高了土地流转效率，保障了村集体、村民、企业等主体的利益。农村土地流转交易平台有效遏制了私下土地流转交易行为。

“这一平台的搭建为土地流转提供了公正便利的渠道，将闲置土地挂到上面比我们之前私下联系企业商谈便捷高效得多，省心更安心！”（X村党支部书记）

此项改革举措为农村土地流转交易提供了便利渠道，推进了农村土地市场化配置。例如，X镇X村通过农村土地流转交易平台将集体土地挂牌竞标，每亩土地的发包价与以往相比提高了50%。村户通过土地流转能够获得可观的土地流转收益。该平台自建立以来，平均每年完成土地流转交易约5万亩，农村产权交易额达6.2亿元，培育新型农村合作社1542家，农业经营主体2136家。H市通过构建产权认定、确权颁证、土地流转、资产处置、抵押融资等环环相扣的连锁机制，为农村“三块地”制度改革夯实了基础。

三、农村“三块地”制度深化改革需破解的现实梗阻

（一）农村产业用地供给保障与利用不足

从土地流转整体情况看，H市在农村“三块地”制度改革中整理出的农村土地入市指标未能完全发挥助力乡村振兴的战略目标。尽管中央政府出台一系列政策措施，分别从促进农产品深加工、推动农村产业融合、鼓励农地复垦利用、推进农业供给侧改革等方面支持农村产业发展，缓解农村产业用地需求困境，但基层政府面临着复杂特殊甚至不利的农村环境，工程范围大、任务量繁重，难以有效推动和落实中央相关政策。

在农村“三块地”制度改革期间，国家支持农村存量经营性建设用地重整入市。H市在规划利用此类土地时，首先满足耕地保护指标要求，将部分存量建设用地复垦为耕地。其次，考虑到城镇建设用地紧缺，为快速带动地方经济发展、凸显改革成效，普遍选择将剩余农村建设用地指标流转给乡镇企业用于发展非农产业。这一举措虽然盘活了农村闲置土地、推动了城镇建设、提高了村集体经济收益，但是在农村集体经营性建设用地指标流转利用方面仍未扭转“重城镇、轻农村”倾向，在一定程度上偏离了农村“三块地”制度改革全面服务乡村振兴目标，乡村产业项目用地指标不足难以保障农村地区的长远发展。调查数据显示，2022年，H市共完成179宗土地入市交易，其中超过半数为工业用地，其次是用于公共管理与服务用地、城镇商业用地和仓储用地，而用于发展乡村产业的用地指标很少。

此外，由于农村土地利用规划滞后于乡村产业发展需求，对农业用地的分类以原粮种植、农产品加工、农业设施等单一产业为主，未能完全考虑现代化乡村产业发展及产业融合发展带来的土地结构灵活性调整问题。对新出现的土地利用类型缺少相关政策支持，具体制度也未能及时更新和回应。主要原因在于，随着产业融合不断深入，土地利用形态随之呈现多元化特点。例如，“稻田养蟹”“农景园艺”“农田观光”等综合田园发展模式的兴起，使旅游业、制造业、商业等多种行业与农业融合，形成了多元化的生产经营体系，产业用地相互交织、密不可分。复合型产业将农用地与非农用地深度融合加大了政府在制度上明晰土地类型的难度，也影响到对管理权限的准确划分。

（二）农村建设用地财产价值未充分显现

在农村“三块地”制度改革过程中农村建设用地虽然通过产权交易平台流转入市，但是并未充分凸显其财产价值。

首先，H市作为先行试点地区，与农村“三块地”制度改革相关的制度设计与实践尚处于探索阶段，重点实施的综合产权交易中心、农地确权颁证、农地抵押贷款等举措均凸显出对农村建设用地入市的追求，但未能顾及入市后的土地利用与规划，有关入市后农村土地利用规划和监管制度存在空缺。最新修订的法律条文对宅基地与建设用地衔接转化尚未作出细致规定。在开展农村集体建设用地入市工作中将农村建设用地指标流转为城镇商业用地、公共基础服务用地和工业用地的同时，未能充分发挥土地在乡村振兴中资源支撑的基础性作用。有限的入市范围使农村土地利用空间受限，间接压制了农村建设用地财产价值释放空间。

其次，农村建设用地入市虽然保障了土地所有权归农民集体这一根本制度，但在实际流转过程中土地终极所有权主体，即村（镇）集体经济组织的实际权利出现虚置。村（镇）集体经济组织虽然具有所有权主体身份，但由于自身能力不足、权利意识淡薄、职能力量薄弱，难以有效履行所有权主体职能，使得所有权主体的终极归属不明，主体权利被终极所有权下的二级所有者顶替，导致自身地位被弱化和虚化，在土地流转过程中难以通过交易协商占据主导地位，主体权益在后期无法保障甚至面临受侵害风险。此外，由于多数农村集体经济组织基础力量薄弱、制度规范缺失、参与空间有限，即使部分有条件地区委托现代农业公司或土地储备交易中心代行土地所有权主体职能，农村土地顺利流转给乡镇企业，然而通常流转地块被受让主体以底价取得，难以完全显现农村建设用地的应有价值。

再次，从经济环境看，现阶段H市农村建设用地所在地区经济发展水平相对滞后，区位优势不明显，成本优势不突出，农村建设用地因自身条件带来的投资风险使得社会资本倾向于国有建设用地，加之城乡统一基准地价体系建设滞后，农村建设用地在招拍挂过程中很难引起多家企业合拍竞争，价格抬升空间受限，通常只能以底价转让，其财产价值未能通过市场交易价格充分显现。

（三）农村宅基地粗放利用问题尚未根本解决

H市在农村宅基地制度改革中通过整村退出、空闲地退出、村民组集中退出等方式腾退出农村闲置宅基地与空闲地，将宅基地指标集中收储便于流转。然而从实践成效看，宅基地指标流转有限，低效利用局面尚未根本扭转。

首先，农村宅基地与耕地、公共用地等其他类型土地相连，碎片化特征明显，而零星的宅基地指标在土地交易市场中需求量小，使用范围有限，土地价值低，很难实现供求均衡。宅基地不规整的空间布局使土地利用规划面临现实考验。获取土地交易市场所需的规模性建设用地指标需要施行宅基地整村退出方案，但是满足这一条件的村庄非常有限，大部分村庄很难实现“根本退出”。

其次，宅基地退出工程耗费大量地方资源，建设周期长，需要得到全体村民和资本市场的支持，也需要做好激励试点村村民退出宅基地的思想工作，并出台完善的配套措施。土地腾退复垦期间应保证充足的资金、人力、物力供给支撑项目顺利实施。宅基地退出后需要选取地块合理安置退出宅基地的村民，完善补偿安置和社会福利保障等政策。实地考察发现，当前H市城镇内地块利用基本饱和，农村地块统筹调整难度较大，对于拆旧村庄的新地块选址也面临一定的现实阻碍。此外，宅基地退出的主要目的是通过土地要素重新配置获取财产收益，推动土地资源高效利用。然而，H市不具有明显的区位优势，招商引资成为推进改革的一大难题。

再次，村民宅基地退出意愿不强。受城镇化、工业化发展影响，农村人口不断外流，农村“空心化”现象愈发凸显。与此同时，多数外流人口受户籍、医疗、社保等制度限制仍然保有本地农村户口，由此形成了普遍存在的“城乡两栖”人口和“人户分离”现象，宅基地作为其最基本的生活保障而不愿退出，导致农村宅基地被低效利用。

（四）农村集体土地收益来源不稳定

农村集体土地入市后的收益保障问题是农村“三块地”制度改革的关键，即通过优化制度设计保障农民获得稳定的土地增值收益。H市对于农村土地流转收益分配普遍采取“公私兼顾”的方式，即政府与村集体按照一定比例分配增值收益，其中一部分用于农村基础设施建设或公共服务，另一部分用于提高村集体财产收益，促进农村经济发展。但是，国家在法律制度层面缺少指导各地方改革实践的明确统一的分配标准和规则体系，分配的公平性与信息的透明性有待考量。目前，仍沿用土地增值收益调节金政策，试点地区无权将此收益转为税收。2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》对此未作出明确表述，各地区收益分配措施的差异性和特殊性使得国家难以统筹规划普适性的制度标准，地方政府缺少指导改革的统一机制，使得农村土地收益来源稳定性差。法律制度层面的空白加大了改革偏离方向的可能性，村民的财产权益难以得到保障，改革成效也难以达到预期目标。

值得引起重视的另一个问题是，农村土地增值收益分配方式单一。H市在农村集体经营性建设用地入市过程中，收益分配环节主要体现在办理土地出让手续后由企业根据交易地块的出让底价缴纳全额土地出纳金，政府按照土地增值收益的三成提取增值收益调节金，其余部分纳入村集体经济收益。但是，这种单一的分配方式很难为当地政府和村集体带来长久稳定的土地收益。简而言之，政府对农村建设用地入市产生的土地增值收益侧重于单一形式的一次分配，忽略二次分配带来的经济价值，容易导致制度改革的整体成效偏离预期目标，难以为乡村提供可持续发展动力，农民的财产权益也难以得到充分保障。

从现实情境看，H市农村土地流转指标有限，加之法律制度对土地入市条件和范围的限制，能够真正享受到农村土地收益的村民占比较低。在实践中，作为农村建设用地产权拥有者的村民实际上身处利益链底层，在利益分配标准制定和实际分配中很难占据优势，政府在对收益分配监管过程中注重村集体收益，对后期土地收益是否平均有效落实到村民手中这一环节缺少关注，未制定和推行针对性保障措施，易出现“少数人获利”的窘境，村民被排挤在收益链边缘，尚没有能力争取和获得由社会经济发展带来的长期土地增值收益。

如何科学规划与利用农村土地增值收益，将其作为农村建设重要资金来源，是推动乡村全面振兴战略有效实施的重要一环。国家在这方面缺少足够的法律制度支撑，地方政府相关规定不够细致规范，对土地收益的用途未作出明确规定，导致土地资源和资金变相浪费，难以充分发挥土地增值收益对乡村振兴的推动效应。

四、农村“三块地”制度深化改革路径

国务院2023年发布的《建立健全城乡融合发展体制机制的意见》提出，推动农村连片区域土地整治入市，允许经营性建设用地指标异地入市，允准农村闲置宅基地和公益建设用地转为经营性建设用地指标入市交易，为深化农村土地制度改革指明了方向。由此可见，通过全域土地综合整治统筹农村经营性建设用地指标调整入市，加快异地调整入市工程建设，促使闲置宅基地转为建设用地，是农村“三块地”制度改革的重中之重，亦是评判土地制度改革能否深入推进的重要标准。应充分认识到，农民权益保障和土地产权划分是决定改革能否成功和有效落实的核心因素。可以从土地整治、宅基地流转、权能优化、权益保障四个方面探讨进一步深化农村“三块地”制度改革的实现路径。

（一）以全域土地综合整治支撑农村产业用地供给

⒈加强农村建设用地复垦后调整入市工程。H市现阶段具备转让条件的农村建设用地已基本完成入市交易，剩余的农村建设用地普遍存在面积小、布局分散、区位条件差等特征，难以吸引社会资本注入，流转入市难度较大。因此，首先需要解决这部分土地建设用地指标集中流转问题，重点支撑农村产业用地供给。对于剩余建设用地入市途径应重点采用调整入市，在此基础上创新入市途径，规划可复垦农村土地整治范围。对于资金筹措问题，可以申请将农村集体土地入市复垦作业工程纳入省市级的土地综合整治规划，经审批通过的农村建设用地复垦项目可以暂借土地整治专项资金作为复垦施工建设资本，待复垦土地流转入市后，在收取的土地出让金中扣除暂借的资金费用予以返还。

为避免村民财产利益受损，在土地复垦工程中应重点做好成本控制管理，明确制定复垦工程中每亩地拆旧费用上限，根据不同区块土地制定差异化成本费用标准，编制费用明细并适时公示，财务做到账实相符，在土地复垦环节实现效益最大化。在复垦指标调整入市方面，由于这部分土地不太适用于规模化的工商业用途，可以结合农村产业发展现状，将复垦后的建设用地指标优先在乡村内部或周边地区配置，发掘新型乡村产业项目，或鼓励本地有经营基础和管理经验的村民发展具有特色的乡村产业，复垦土地流转指标优先满足乡村产业发展需求，带动欠发达农村实现自我发展，最终实现“村村联合”的联动效应。

⒉稳慎推动超标闲置宅基地转为建设用地入市。现阶段农村“三块地”制度改革的重点和难点在于农村宅基地，试点地区制度改革工作难以推进面临的实质性问题是，现行农村宅基地制度对村集体内部成员来说仅能满足居住保障需求，难以实现宅基地由使用权向财产权的价值转变。对于村集体外部成员，即城镇返乡人员来说，难以实现跨集体流转满足其基本的居住用地需求。总之，农村宅基地变现能力弱、财产价值低、权能转换僵化，导致退出动力基础薄弱。

可以借鉴广东省南海区“三券”制度和贵州省湄潭县宅基地使用权分割转让经验，从制度设计层面激励村民自发申请退出多余闲置宅基地，由村集体经济组织统一审批，将这类指标转换为综合类建设用地集中收储管理，在产权交易平台流转入市。退出的宅基地指标应优先满足仓储服务、电商经营、规模种植、田园建设等乡村产业用地需求和返乡人员的居住安置。村民通过宅基地退出取得的增值收益应留出一部分向村集体补缴最初无偿取得宅基地时的土地出让金，剩余收益可以作为退出宅基地的经济补偿为其进入城镇生活提供一定的经济支持。政府部门应加强对退出宅基地收益分配情况的监管，退出的宅基地向建设用地转换的实质是将宅基地使用权由保障性质转为财产性质，可以结合全域土地综合整治加强退出宅基地指标的流转利用，在乡村内部释放其最大的价值潜力。

⒊探索实施农村建设用地“村村挂钩”政策。“村村挂钩”政策与城乡土地增减挂钩政策原理类似，即在符合土地利用规划的前提下，将农村建设用地指标在县域内灵活调剂。可以依托产权交易平台建立“村村挂钩”交易管理与服务系统，制定交易细则、规范流程、明确收益标准和指标用途，为制度的有效落实夯实基础。在实际工作中应做好村庄建设用地指标的计量、测算、规划等基础性工作，完善农村建设用地基础档案和动态管理机制。在保护耕地面积、尊重村民意愿、符合法规制度的基础上，在县域内计量可用于“村村挂钩”政策的用地分布和规模，编制具体实施方案和调剂流程。应统筹协调其他制度改革，共同促进建设用地指标增减平衡，明确调剂土地指标用途，保证流转的农村土地符合空间利用规划，促进乡村产业发展。应分类制定合理、优惠的农村土地价格机制，保证申领指标的村集体可负担，出让指标的村集体可接受。政府可以从农村建设用地入市取得的收益调节金中调配一定比例资金用于辅助“村村挂钩”政策顺利实施，产生的收益应全部归出让土地的村集体所有，提高村民的财产权益。

“村村挂钩”政策可以为零散建设用地指标和宅基地退出指标流转利用提供政策引导，符合农村土地利用演变规律，有助于优化产业布局，扭转“土地指标优先供给城镇”的制度惯性，从而优化土地空间布局，拓宽建设用地入市范围，降低村庄间的用地需求差异和矛盾，保证土地收益村村共建、村民共享。

（二）优化宅基地退出流转机制以提高土地资源配置效率

⒈进一步落实宅基地有偿退出激励政策。当前，在农村宅基地制度改革中普遍以政府为主导统筹规划宅基地退出工作，村民和企业参与空间有限。宅基地有偿退出激励政策主要体现在实施试点村宅基地退出方案后对搬迁村民给予经济补偿，单一的补偿方式并未从根源上促使村民自愿申请退出宅基地，也没有起到行为激励效果。因此，在深化农村“三块地”制度改革中应洞察村民的实际利益诉求，进一步完善和落实宅基地有偿退出激励政策，激发农村宅基地有效退出的内生动力。

首先，在激励政策设计之初应做好村民意愿调查，找准宅基地退出激励对象——村民的行为动机和利益诉求。政策实施效益最大化的核心是如何保障村民退出宅基地后实现“利益最大化”。其次，应创新宅基地退出方式。已有的“整村退出”“空闲地退出”和“村组集中退出”等退出路径相对单一，仅考虑了退出方式，未能与退出后村民的居住保障相结合。可以借鉴四川省沪县等宅基地退出试点经验，拓宽宅基地退出路径，探索“退宅换钱”“退宅换房”“退宅换票”等多种模式，从根本上解决村民退出宅基地后的居住生活问题。再次，应注重经济补偿标准的合理设定，这是决定村民是否自愿申请退出宅基地的关键而敏感性指标。补偿资金的发放应尽量选择一次性补偿方式，以保障村民拥有足够的资金重新定居生活。

⒉健全多元化宅基地退出补偿安置机制。宅基地退出补偿安置机制主要包括宅基地退出后的居住生活安置和给予的物质、经济补偿两方面内容。在居住生活安置方面，“退宅进城”路径符合新时代村民的生活需求，通过退出农村闲置宅基地获取城镇购房补贴优惠，长辈可以选择进城与子女团聚，解决养老问题，年轻人可以进城谋求工作，提高生活水平，促进城镇经济发展。实地调查结果显示，近年来在城镇购买住房的群体基本以周边地区进城务工农村人口和城镇本地居民为主。因此，可以与房地产公司合作探索“农村宅基地退出+购房补贴”模式，以“房券”形式派发给村民，提供固定房源信息和购买渠道，解决村民后期安置问题，满足其进城定居的利益诉求。

对于部分思想传统、恋乡情结重、习惯并喜爱农村生活或以乡村产业为主的村民，可以结合“村村挂钩”政策引导他们在宅基地退出后调换县域范围内其他村庄的宅基地指标，实现跨村生活安置，并落实跨村调换宅基地相关的确权登记工作，实现村民集中定居，有利于全域土地综合整治和农村土地指标规划入市，优化农村土地空间布局，为后期其他村庄的宅基地退出提供便利，也有利于规模化经营乡村产业。在经济补偿方面，可以针对不同房屋类型、地上物资产、面积、区位、退出方式等科学设计差异化安置补偿标准，避免“一刀切”引发的矛盾纠纷。需要注意的是，针对宅基地全部退出且以后不再返村，退出集体组织成员转为城镇户口的村民，应按照退出人口给予额外经济补偿。仍然保留村集体组织成员的村民，选择不同退出安置方式的经济补偿标准应相对均衡，差异过大易使村民集中选择同一种退出安置方式。可以利用村民的“利益最大化”选择心理，通过经济补偿标准的合理设置促使村民积极退出宅基地，自主选择进城安置或留村集中定居，有利于农村宅基地退出和流转入市工作顺利开展。

（三）通过土地权能优化配置提高农村土地财产价值

⒈赋予村集体充分的所有权主体权能。从四川省沪县、贵州省湄潭县“三块地”制度改革试点灵活配置农村土地权能的经验看，推动农村“三块地”制度改革和乡村全面振兴不仅要以国家政策和地方政府为主导力量，而且需要通过制度创新赋予村集体经济组织对农村土地充分的权能发挥空间，增强制度改革的内生动力。在前期的农村“三块地”制度改革中，无论是集体经营性建设用地入市还是宅基地退出工程，基本上是以地方政府为核心推动力量，作为农村集体土地所有权主体的村集体经济组织对农村土地的处置权能有限，大部分村集体经济组织参与制度改革能力不足，需要依靠政府、企业、现代农业公司等外部力量被动完成任务，导致村集体经济组织和村民缺少自发参与改革、为自身谋求利益的动力和积极性。究其原因是村集体经济组织的所有权主体权能被压制，抑制了制度改革的内在发展潜力。

在深化农村“三块地”制度改革中应通过制度设计激发村集体经济组织的发展动力，鼓励村民自发申请退出闲置宅基地，由村集体经济组织统一管理审批，集中收储流转入市。即通过赋予村集体经济组织充分的所有权主体权能，提高对村集体土地的自治能力，自发腾退农村土地指标。在处置农村宅基地退出问题时，对不适用于“整村退出”“空闲地退出”等退出路径的农村宅基地可以遵循“三权分置”的思路，在维持土地所有权不变的前提下赋予村集体经济组织灵活的集体土地处置权限，使农村宅基地在面临“人地分离”的现实情况下可以由村民自发向村集体经济组织申请退出，转为建设用地指标入市交易。同时，应保障村集体经济组织与村民获得与宅基地价值相匹配的财产收益，这是促进宅基地自发退出的根本动力，也是宅基地财产价值的充分体现。应注重对村集体经济组织核心人员综合素质与专业技能的培养，鼓励年轻人返乡就业，使村集体经济组织的综合能力与权能配置相匹配，在提高宅基地退出效率和集体土地流转效能的同时减轻基层政府负担，使农村“三块地”制度改革真正形成以村集体经济组织为主体，流转土地获取的收益用于促进乡村全面振兴。

⒉积极探索宅基地资格权“动态”调整机制。资格权在2018年的中央一号文件中首次提出，是农村宅基地由“两权并立”向“三权分置”变革衍生出的核心权利，是村民享受住宅保障的权力基础。由于是新词汇，与资格权相关的制度改革并未得到地方政府的充分重视，相关的体制机制设计不足，在制度改革中未充分体现该项权利被分置出来所表达的现实意义。现阶段，制度改革进展缓慢地区存在的问题除了囿于外界环境带来的客观影响外，还在于地方政府部门对政策解读不通透、不全面。因此，深化农村宅基地制度改革所要解决的核心问题是，村集体经济组织内部流转限制对宅基地再利用的牵制。灵活运用宅基地资格权的“身份化”特征可以成为解决这一制度痼疾的解锁点，也是探索农村土地“三权分置”具体实现路径的落脚点。宅基地资格权的制度设计涉及村集体经济组织成员无偿获取宅基地带来的居住保障功能，关联权利主体的精准界定可以从宅基地资格权主体认定标准着手，探索宅基地资格权“动态”调整机制（图1）。

迄今为止，国内大部分村庄以户籍为基本标准认定宅基地资格权主体。可以探索在符合法律规定的范围内适度灵活地调整宅基地资格权主体认定标准。村集体经济组织内部成员因落户城镇或易地搬迁可以选择有偿退出资格权，在保持村集体经济组织成员总量平衡的前提下，允准一些村集体经济组织外符合认定标准的人员申请一定年限的资格权。政府部门对村集体经济组织外部人员申请资格权的认定应作出详细明确且带有一定“目的”的审批标准。“目的”是指这部分人员是否对村集体经济组织作出实质性贡献，落户时限是否具有长期性、稳定性等。例如，对外出返乡的乡贤、扶持乡村振兴的基层干部、发展乡村产业人员、在村集体经济组织长期工作且有安家落户需求的人员等，村集体经济组织可以根据其个人品行、能力、对村庄的贡献等指标对申请人进行评价，在征求村民意愿并投票表决通过后，将村集体经济组织内部成员退出的宅基地资格权调剂给这类人群，并设定期限范围。

宅基地资格权“动态”调整可以实现宅基地在乡村内部的高效利用，有助于吸引和留住人才，满足村集体经济组织之外成员的居住保障需求。同时，对村集体经济组织外成员申请资格权设定严格审批标准，是为了避免农村土地资源随意流失而丧失其社会保障功能。宅基地资格权“动态”调整机制实质上并未突破宅基地制度底线，而是通过带有身份意义的资格权认定实现村集体经济组织成员的适度调换，将乡村内部闲置宅基地有偿转让给有实际需要且有利于乡村发展的人群，提高村集体的凝聚力，使人力资源与土地资源实现高效配置。

（四）构建多元化收益分配机制保障农民财产权益

⒈建立差异化土地增值收益分配体系。由于村庄的区位、地块条件、发展现状和土地入市主体、入市用途等存在差异，在制定土地增值收益分配体系时既要保证分配规则统一，又要结合实际保证分配比例适当。可以在一定的标准范围内收取差异化土地增值收益调节金，通过对入市土地科学评估划分土地入市等级，根据土地入市等级和用途收取不同比例的增值收益调节金，以保证乡村各区块土地流转入市的均衡性。调节金差异性缴纳的实质是政府对促进低等级地块投资的政策优惠，以此来缩小各等级地块的入市差距。此外，应以村集体土地入市范围为基准，细化不同入市级别土地的收益调节金比例，这样做有利于县域范围内土地利用空间优化设计，推动农村土地尤其是低等级地块用于乡村内部产业建设。

收取的土地增值调节金用途可以根据不同的土地入市收益来源作出明确规定，实行“差别化”调节金分配机制。例如，属于镇集体经济组织的土地增值收益，集体获得的收益比例较大，应致力于乡镇或周边乡村基础设施建设;属于村集体经济组织的土地增值收益，村民获得的收益比例较大，应针对性提高村民的财产权益;属于村民小组的土地增值收益，需上缴村集体一定比例的收益资金，集中用于村内建设。此外，可以尝试赋予村集体经济组织一定的收益“自治”空间，即提倡村集体经济组织鼓励村民积极探索土地收益在集体内部的分配形式，设计既符合实际又满足村集体经济组织成员共同意愿的收益分配和利用方案，经全体村民同意后提交上级政府审批。这种方式有利于在保障村民财产权益的基础上创新收益分配形式，构建符合当地实际的多元化分配体系，促进村民积极参与收益分配，提高村集体经济组织的自治能力。总之，构建差异化土地增值收益分配体系可以保障收益资金分配的公正性、运转的有序性、利用的高效性。

⒉细化土地增值收益股权分红方案。将土地增值收益折算为股权分发给村集体经济组织成员实现定期分红，是我国农村“三块地”制度改革试点地区普遍采用且可行的集体土地增值收益分配方式。村民入股出让土地与企业开发经营的合作模式可以推动村集体经济组织积极盘活土地资源，在产业项目顺利运转的前提下既能够实现土地持续升值，又能够保证村集体收益长效化。H市在农村建设用地入市制度改革中尝试在部分试点村庄收益分配中引入股权作为村集体经济组织每年的固定收益来源，但具体的股权分配形式以村集体入股为主，股权量化方案比较模糊，政策体系不完善，具体的股权分配标准不统一，且股权分红收益分配方案在试点区域没有形成统一标准的模式。因此，可以借鉴陕西省西安市高陵区、浙江省德清县等“三块地”制度改革试点经验，结合本地实际进一步细化土地增值收益股权分红方案，确保村集体经济组织成员获得可持续的财产性收益。

选择以股权分配为主代替一次性现金发放的收益分配形式，应保证村民、企业、政府之间的利益均衡，在细化股权分红方案时兼顾“公平”与“效率”。其中，“公平”是指村民和企业平等参与土地收益分配，村民的股权占比按其所有土地面积或其他计量指标统一分配，同时赋予企业一定的增值利润空间，保证村民与企业各自利益不受损，即“收益均衡化”，避免股权量化标准不一引发矛盾，阻碍项目运营，导致资金链断裂。“效率”是指以最小的土地出让成本获取最大的土地增值收益，即“利益最大化”，避免村集体经济组织为实现“折价入股”而被迫压低土地交易价格，获取较小比例的股权而“得不偿失”。与此同时，在制度设计时应重点考虑村集体经济组织的专业能力是否能够实现股权收益分配“公平”与“效率”的统一，必要时应沿用委托代理制的思路，搭建统一的农村土地股权分配服务监管平台，辅助村集体经济组织完成土地成本评估、市价约谈、股权量化、事后监管等工作，通过服务平台的统一审批和可视化监管保证土地交易项目和股权配比事务留痕，实现股权收益定期准确发放，维护村民的财产权益，驱动乡村集体经济发展。

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The Realistic Obstacles and Breakthrough Paths of Deepening

the Rural “Sankuaidi”System Reform

——Based on an Investigation in H City， L Province of China

Cao Yuling， Jin Mingyao

Abstract：With the continuous promotion of harmonious and beautiful rural construction and new urbanization，the reform of the rural contracted land，homestead land，and collective operating construction land system has entered a difficult period and a deepening reform period. It is necessary to condense the experience of land system reform and find appropriate paths to solve the practical obstacles faced by the“sankuaidi”system reform，such as insufficient supply and utilization of rural industrial land，insufficient manifestation of property value of rural construction land，extensive use of rural homestead land，and unstable sources of income from rural collective land，in order to better guide the revitalization of rural industries，optimize the spatial layout of urban and rural land，adapt to the latest national development strategy， and coordinate the promotion of urban-rural integmSHVggCgmCoCr2uBEEY4Ew==ration development and full rural revitalization. Therefore，it is necessary to steadily promote the reform of the rural homestead system，improve the mechanism for forming land transfer prices，and deepen the reform of the rural collective property rights system as the fundamental principles. Through comprehensive land consolidation across the entire region，support the supply of rural industrial land，optimize the mechanism for withdrawing homestead land from circulation to improve the efficiency of land resource allocation，improve the value of rural land property through optimized allocation of land rights，and build a diversified income distribution mechanism to protect the property rights and interests of farmers.

Key words：the rural “sankuaidi”system;rural homesteads;the rights of land;rural full revitalization

（责任编辑：刘剑明 助理编辑：李长宝）