行政公益诉讼诉前程序中调查权的运行困境与完善建议

摘 要：做好证据材料的调查收集是确保行政公益诉讼诉前程序有序推进的重要前提和基础。当前，调查权在诉前程序运行中面临法律依据不充分、性质存在争议、刚性不足等问题。建议在公益诉讼专门立法中对调查权予以规定，明确调查权权力属性，并赋予检察机关进行司法惩戒、特定情况下采取查封扣押等强制性措施的权力，以促进高质效办好每一个行政公益诉讼案件。

关键词：行政公益诉讼 诉前程序 调查权

一、背景

自2017年确立检察机关提起公益诉讼制度以来，至今已7年。在不断推进过程中，检察机关通过诸多专项监督活动的开展，在生态环境保护、个人信息保护等诸多领域作出了积极贡献。2023年，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件18.98万件，其中，办理行政公益诉讼案件16.78万件，占立案总数的88.4%，提出诉前检察建议11.65万件［1］。诉前程序是行政公益诉讼的法定前置程序，检察机关在诉前程序中做好证据材料的调查收集不仅是督促行政机关依法履职的基础，也是顺利推进诉前程序的前提，重要性不言而喻。2023年最高检党组提出将“高质效办好每一个案件”作为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求，高质效办好每一个行政公益诉讼案件要求将“可诉性”作为提升办案质效的重要标尺，做到行政公益诉讼案件“诉前求最佳”与“以诉保刚性”的结合。调查权的行使决定了能否准确认定侵害事实和监管主体，进而影响诉前检察建议内容乃至后续行政公益诉讼诉讼请求的精准性，最终影响到案件是否具有“可诉性”。因此，检察机关在诉前程序中就应该将案件的“可诉性”纳入考虑，以调查权的有力行使促进增强诉前检察建议的精准性，提升可诉性，落实“高质效办好每一个案件”。

二、诉前程序中调查权的运行困境

调查权的充分行使是行政公益诉讼诉前程序有效运行的基础，在实践中，调查权的运行仍然存在诸多限制，阻碍了行政公益诉讼诉前程序功能的发挥。

（一）法律依据不充分

《人民检察院组织法》（以下简称《组织法》）第21条虽然明确了检察机关可以进行调查核实，但是过于笼统，对调查权的性质和保障举措等并没有明确的界定。“两高”发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）虽然明确了检察机关可以收集证据材料，并在采取证据保全时可以参照民事和行政诉讼法中的相关规定，但是并未对调查权的属性加以明确，也未细化检察机关对于不配合情况可以采取的措施。2021年最高检发布了《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）对行政公益诉讼中具体调查工作的开展作出了规定，即可以对拒绝或者妨碍的机关及其工作人员采取向同级人大或者监察机关通报的措施，但是《办案规则》本质上仍然是检察机关的规范性文件，立法等级不高。综上所述，关于检察机关调查权的规定存在明显不足，法律规范不系统、不全面的问题仍然凸显，亟需国家层面的专门立法加以完善。

（二）调查权的性质有争议

调查权的性质问题关系到检察公益诉讼的调查范围和取证方式。目前对于调查权是一种“权力”还是一种“权利”存在不同观点。“权力说”认为调查权是检察机关在行政公益诉讼中专属的一种公权力，具有强制性等特征，调查权以调查违法行为为主，是履行法律监督职权。还有部分学者提出“为了维护特定公益，检察机关以起诉人的身份提起行政公益诉讼”，认为检察机关相当于原告，行使的调查权相当于民事诉讼的调查取证权，是为了实现诉讼请求，满足举证责任分配要求。［2］基于两种不同观点，调查权的调查范围和内容有着明显区别。行政公益诉讼有立案前调查、诉前调查、诉讼阶段调查等不同阶段，调查权的行使具有阶段性［3］，若以民事调查取证权为标准，将会使得行政公益诉讼的诉前阶段与诉讼阶段证明标准等同，极大地加重了检察机关调查取证的负担［4］。

（三）调查权刚性不足

目前，法律规定的调查措施有查询、询问、委托鉴定等，这些措施往往依赖于行政机关和相关人员的配合，缺乏强制力。《组织法》虽然规定了被调查对象有“应当配合”的义务，但是却未规定不履行配合义务的法律后果，对于被调查对象的约束力不足，难以确保调查收集效果。实践中调查对象基于各种原因而不予配合的情形并不少见。例如：检察干警在向相关人员调查案情时，相关人员因该案非刑事案件直接拒绝配合；或者在向行政机关调取书面材料时，个别行政机关工作人员以需要领导审批、负责人员不在等理由不及时提供等。现行规范明确规定进行调查取证时，不能采取查封、扣押或者限制人身自由等措施，这都在一定程度上会导致固定证据存在障碍。

三、完善诉前程序中调查权的建议

（一）完善调查权相关立法

目前，就公益诉讼中调查权立法层级不高，需要进行完善，已基本形成统一意见。之前有学者认为，直接对现有的《行政诉讼法》进行修改从而以提高调查权的立法层级是更为有效的方法［5］，但是随着公益诉讼检察实践的不断开展，大量案件的办理为公益诉讼专门立法提供了充足的实践样本。同时，由于公益诉讼的特殊性，其已成为明显区别于民事诉讼、行政诉讼的独立诉讼形态，所以不适合直接在《行政诉讼法》中进行修改，而是应该制定专门的法律。［6］党的二十大报告明确提出“完善公益诉讼制度”。《十四届全国人大常委会立法规划》把制定“检察公益诉讼法（公益诉讼法，一并考虑）”列入一类项目，中央政法委印发的《政法领域立法规划（2023-2027年）》明确提出制定检察公益诉讼法，检察公益诉讼专门立法工作正在逐步推进。在制定专门法律时，应立足制度定位和初衷，回应实践中的紧迫需求，对调查权的手段、方式、范围和相关保障措施进行相应规制。

（二）明晰调查权的属性

关于调查权属性的争议，本质上是在行政公益诉讼中，调查权是一种诉讼权利还是一种法律监督监督权力的问题。《组织法》第21条明确检察院行使法律监督权可以进行调查核实，从体系解释来看，检察机关是法律监督机关，依法履行法律监督职权。从《组织法》条文的设置来看，调查权设置的目的最终是为了更好地行使法律监督职权。检察机关为履行公益诉讼检察职责而进行调查核实，显然具有法律监督属性。［7］调查权本质上是检察机关为履行法律监督职责延伸出来的一种具体性职权，是法定职权而非附带性权利。为此，应在公益诉讼专门立法中对调查权的权力性质加以明确。

（三）提升调查权的刚性

相关法律规定对检察机关的调查权规定了“底线要求”和“配合义务要求”，检察机关行使调查权的权力受到一定限制，不得查扣，更不能对人身进行限制。［8］但由于公益诉讼涉及的是国家利益和社会公共利益，一旦不及时采取相关措施，势必会造成损害范围的扩大，所以应赋予检察机关采取一定的强制性措施的权力。［9］为加强对检察机关调查权的保障，可以从以下几个方面入手：一是赋予检察机关类似法院的司法惩戒权。如《行政诉讼法》中规定了对于不予协助调查等行为，法院可以视具体情节的轻重，采取训诫、责令具结悔过、拘留等强制措施。可以借鉴该规定，赋予检察机关司法惩戒权，根据被调查人员拒绝配合的程度，分别采取不同的惩戒措施。二是可以考虑赋予检察机关在一定的条件下采取强制措施的权力。如采取查封、扣押、冻结等措施。实践中，某些省级检察机关创新探索了可以请求法院等机关协助采取保全措施的做法。但是，鉴于具体办案过程的复杂性，由检察机关直接采取一些强制措施则会对公益诉讼案件的办理具有更大的保障性。［10］如江苏省检察机关采取了先行登记保全措施，即对可能灭失或者以后难以取得的证据经批准可先行登记保存，取得了很好的效果，也从一定程度上反映了实践中对于强制性措施的需求。三是推动将行政机关与其工作人员的配合调查情况纳入到地方政府考核和干部考核，并加强与人大和监委的沟通，对不配合情况及时通报并及时跟进后续处理结果。