行政公益诉讼中“监督管理职责”认定的 司法逻辑

摘 要：行政公益诉讼中行政机关的“监督管理职责”既包括执法检查、行使处罚权、强制执行权等监督职责，也包括建立管理制度、直接参与公益修复等管理职责。司法实践中，应先从职能上判断行政机关是否具有履职的主体资格，再从职权上判断是否具备履职之手段对负有“监督管理职责”的主体进行认定。针对司法实践中存在对“监督管理职责”内涵认识片面的问题，应以检察公益诉讼法立法为契机，在立法层面明确其内涵，同时检察机关办案时要增强对规章以下规范性文件合法性审查力度及对行政机关履职能力进行充分判断，以提高办案的精准性。

关键词：行政公益诉讼 监督管理职责 双重内涵 司法判断

根据《行政诉讼法》第25条第4款规定，行政机关在行政公益诉讼中成为被监督对象的前提是“负有监督管理职责”。由于法律并未对其具体阐释，司法实践中尚存在认识分歧，检例第162号吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案即为典型代表，该案中一审、二审法院和行政机关均认为“监督管理职责”只包括行使行政处罚权等监督职责，而不包括对受损公益进行修复的治理职责。此种片面认识在当前司法实践中仍有存在，司法机关和行政机关对于“监督管理职责”的内涵尚未形成清晰的认识：其内涵包括哪些内容，与法定职责的关系如何，法院在审判时如何认定，检察机关在办案应注意哪些事项等？

基于此，通过梳理立法规定、研析司法案例，笔者尝试对“监督管理职责”的内涵进行明确解读，总结法院按照职能判断+职权判断认定“监督管理职责”的司法逻辑，以期对司法实践和行政执法起到规范指引作用。

一、“监督管理职责”的内涵

在学理上，学者对“监督管理”的解释不尽相同，比较有代表性的观点认为，“监督是有权限的机关对于违法的行为和不当的行为加以矫正的活动”［1］，“管理”一般是指通过计划、指挥、协调、控制等手段使不同群体实现共同目标的一种活动［2］。因目前法律层面尚未对“监督管理职责”的内涵明确规定，为此，结合立法规定和司法解读来对其内涵总结概括，尝试对“监督管理职责”给出全面明确的解读。

（一）“监督管理职责”的双重内涵

1.“监督管理职责”的立法内涵。立法上，“监督管理”广泛出现在实体法中，如《安全生产法》第10章“安全生产的监督管理”，《环境保护法》第2章“监督管理”，《药品管理法》第10章“监督管理”，《个人信息保护法》第6章“履行个人信息保护职责的部门”等。

为了实现行政管理目的，立法赋予“监督管理职责”的内涵较为丰富且分散，主要包括：（1）制定非行政规范性文件，如《环境保护法》中编制本行政区域环境保护规划等；（2）建立相应的管理制度和机制，如《个人信息保护法》中完善个人信息保护投诉、举报工作机制；（3）开展行政执法检查；（4）对相关事项实施行政许可，如《安全生产法》中对涉及安全生产的事项依法审批或者验收；（5）采取行政强制措施，如《环境保护法》对排污企业现场检查并可采取查封、扣押等措施；（6）对违法行为予以行政处罚；（7）对符合条件人员给予行政奖励，如《安全生产法》中对举报有功人员给予奖励；（8）内部行政行为，如《环境保护法》中向全国人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况；（9）其他行政行为等。

2.“监督管理职责”的司法内涵。司法实践中，比较有代表性的两种阐释为：一是前述检例第162号案中，一审、二审法院认为行政机关的“监督管理职责”仅限于对破坏生态环境的违法行为进行监督管理，不包括组织相关部门对生态环境进行治理，而法院再审后认为，“......二审沿用‘私益诉讼’思路审理‘公益诉讼’案件，忽略了环境保护的特殊性，对乡级人民政府环境保护“监督管理职责”做出限缩解释，确有不妥”。［3］二是云南省某检察院督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案中，法院认为“监督管理职责”大体分为两类：一类为服务管理型职责，主要包括林种划分、代为补种等；一类是行政处罚类职责，主要为没收财物或违法所得、罚款等。

因此，笔者认为“监督管理职责”是指行政机关为了使其主管或者负责的某一事项符合法定要求所实施的综合性行政管理活动，既包括制定执法计划、建立管理制度等行政管理行为，也包括对违法行为进行行政处罚等行政监管行为；既包括对行政相对人守法情况进行执法检查并进行相应处理等外部行政行为，也包括向上一级机关报告工作完成情况或者对下级行政机关工作进行监督等内部行政行为；既包括实施行政许可等具体行政行为，也包括制定非行政规范性文件等准抽象行政行为，内涵较为丰富。因为“不同于普通私益诉讼，行政公益诉讼的诉讼目的在于维护公益，实质在于通过影响政策制定、督促履职等实现对公共利益的保护，因而其对行政机关的监督范围和监督强度要比普通诉讼更为广泛和深入”［4］。

（二）“监督管理职责”与“法定职责”之区分

通观《行政诉讼法》，行政机关的职责有两种表述：监督管理职责和法定职责，其中第25条第4款规定了行政机关的“监督管理职责”，而第12条行政诉讼受案范围，第38条依申请类行政行为不履职时原告的举证责任，第47条和第69条、72条、74条对依申请类行政行为不履职时的判决方式等规定的是“法定职责”。

而在司法实践中，法院对“监督管理职责”的表述也存在较大差异，主要有：监督管理的法定职责、法定的监督管理职责、监督管理职责等。

笔者认为，从广义上“监督管理职责”也是行政机关的法定职责，“监督管理职责”包含于“法定职责”之中。但从狭义上，“监督管理职责”有别于“法定职责”，首先从立法上看，“监督管理职责”出现在行政公益诉讼条款中，而法定职责出现在行政诉讼相关条款中，说明立法者认为它们并非同一概念，行政公益诉讼中行政机关对应的是“监督管理职责”，行政诉讼中则为法定职责。其次从制度本身出发，行政诉讼侧重于对私益救济，防止行政权违法行使侵害普通公民的合法权益，因此依法行政是其很重要的一项原则，行政机关只能在法定职责范围内行使职权，着重强调履职的法定性；而行政公益诉讼侧重于通过督促行政机关积极履职实现公益保护，为此立法对行政机关提出了更高的履职要求，不仅要求行政机关依法督促违法行为人修复公益，还要求其在没有违法行为人时直接参与公益修复，更加强调职责的综合性。

二、行政公益诉讼“监督管理职责”的认定问题

（一）对“监督管理职责”的内涵认识片面

实践中，司法机关、行政机关对“监督管理职责”的内涵存在以下认识误区：一是认为行政机关只有监督职责而无管理职责；二是以属地管理为由认为行政机关无监管职责；三是认为法律概括性规定不属于监管职责的法定依据。如福建省某检察院诉某行政机关不履行法定职责行政公益诉讼案件中，该行政机关认为只能由违法行为人处置危险废物，其无具体处置危险废物的职责，显然其对监管职责存在明显的错误认识，只知其有监管职责，而不知亦有管理职责。

（二）对“监督管理职责”依据的规范性文件合法性审查不足

检察机关在办案中应依法认定行政机关的“监督管理职责”，但是实践中因部分检察机关对依据的规范性文件缺乏合法性审查而导致败诉。如甘肃省某检察院诉某镇政府不履行法定职责行政公益诉讼案件中，该地自然资源部门对该镇某砖厂作出行政处罚责令其拆除非法占地建造的砖厂设施，在该厂拒不执行处罚决定时又向法院申请了强制执行并获支持，但随后该区政府下发文件规定由该镇政府牵头整改，检察机关依据该份文件要求镇政府履行强制拆除义务，法院经审查认为，根据《行政强制法》等规定，该镇政府不享有强制执行权，因此驳回了检察机关的诉求。

（三）对“监督管理职责”认定对象的履职能力判定不够

实践中，存在部分检察机关仅凭行政机关具备履职资格，对其履职能力未加足够判断便将其作为监督对象的问题。此时，即便对其立案监督，囿于履职手段有限，最终可能也无法实现公益保护目的。如在安全生产领域，应急管理部门为安全生产的综合监督管理部门，根据2020年《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工》，综合监管职责主要是指导协调、监督检查以及组织开展安全生产和消防工作考核、巡查等。而有的检察机关办案时越过行业监管部门，单独将综合监管部门作为监督对象，因综合监管部门只能起到沟通协调相关行政机关的作用，并无直接针对违法行为人实施行政处罚等强制性监管手段，如此不仅不利于公益损害的高效修复，更与行政公益诉讼制度的目的相背离，甚至会扰乱正常的行政管理体制。

三、行政机关“监督管理职责”的司法判断内容

应先从职能上判断行政机关是否具有主体资格，再从职权看是否具有履职能力，只有同时满足履职资格和履职能力才能称为具有监督管理职责。

（一）职能判断：是否具有“监督管理职责”主体资格

法律法规对行政职能的规定较为概括，仅指明某行政机关对某事项负有监管职责。因此在实践中，具有监管职能的被告主要有两类：地方人民政府和政府职能部门。

1.县级以上人民政府职能部门。涉及的主体较多如生态环境部门、自然资源部门、交通运输部门、农业部门、林业部门、水利部门、应急管理部门、市场监督部门等，它们是行政公益诉讼最主要的监督对象。因为在行政管理体系中，县级以上人民政府各职能部门在各自职责范围内承担了大部分行政监管工作，具有较为完备的行政监管手段，是维护公益的第一顺位责任人，自然也就成为最主要的被监督对象。

2.地方人民政府（包括县级以上人民政府、乡镇政府和街道办）。地方人民政府虽然主要承担综合管理职能，但基于公益保护目的，应跳出传统行政诉讼法的认定逻辑，将具有“监督管理职责”作为行政机关履职的责任要件，地方人民政府也就依法成为被监督对象。地方人民政府作为被监督对象分为两类：县级以上人民政府和乡镇人民政府（街道办）。需注意对于前者，一般不宜动辄将其作为被监督对象，应以具有直接监管职责的行政机关为监督对象更为高效便捷，也更符合行政公益诉讼制度的设计初衷。而乡镇人民政府作为最基层的一级行政机关承担较多管理职责，需要直接参与到环境治理等公益保护工作中，检察机关在办案时应对其履职能力进行充分判断。

（二）职权判断：是否具备履行“监督管理职责”手段

为了实现公益保护目的，行政机关常见的监管手段有：（1）行政命令、行政强制措施、行政处罚、行政强制执行，通过对行政相对人课以强制性行政义务实现公益保护目的；（2）行政征收（税、费），通过该手段防止国有财产流失，实现国有资产的保值增值；（3）代为处置（修复、恢复等），这在生态环境和资源保护领域较为常见；（4）日常巡查（检查）、报告等，虽然它们在行政诉讼中属于不可诉的内部行政行为，但在公益保护工作中却往往是行政机关采取监管措施的基础；（5）提起生态环境损害赔偿诉讼；（6）其他如告诫、约谈等。

因此，在行政机关依法具有履职主体资格的前提下，还应对其具有的履职手段进行充分判断，否则，如果法律仅规定行政机关对某事项负责，但并未赋予其相应的监管手段，即便检察机关将其作为被监督对象，最终也可能无法实现公益保护目的。

四、行政公益诉讼“监督管理职责”认定的优化建议

（一）充分发挥法治保障作用，增强对“监督管理职责”的深入理解

针对目前存在对“监督管理职责”内涵认识不全面的问题，笔者建议：一是以检察公益诉讼法立法为契机，在立法层面对“监督管理职责”的内涵等行政公益诉讼制度独有的概念、理念、价值等作出具体阐释，为司法实践和行政执法明确方向。二是注重发挥行政公益诉讼案件维护客观法秩序的功能和作用，对于行政机关未能对自身职责形成正确认识的，要坚决以“以诉的确认体现司法价值的引领”。如前述检例第162号案中，当被告朝阳乡政府在履职时仍对自身职责存有异议时，检察机关以保留确认违法的诉讼请求，通过法院裁判明确行政机关履职的法定标准，更有利于促进形成行政执法与司法共识［5］。

（二）依法认定“监督管理职责”的同时，加强对规章以下规范性文件的合法性审查力度

一般地将属于《立法法》适用范围的法律、法规和规章作为行政诉讼中行政机关法定职责的法源［6］。根据2018年最高法《〈关于适用中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第100条规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。因此，检察机关在办案时可以依据法律法规规章及其他规范性文件对行政机关的“监督管理职责”进行认定，同时还应对规章以下的规范性文件进行合法性审查，避免因其违反上位法无效导致败诉。

（三）遵循直接监管原则，对行政机关的履职能力进行充分判断

如前述，行政公益诉讼中综合监管部门和行业监管部门均为被监督对象。检察机关在办案时应遵循直接监管原则，从最直接最有效保护公益角度确定被监督对象，应将具有直接监管手段、履职能力最强的行业监管部门作为被监督对象，由其直接参与公益损害修复工作更为便捷和高效；而在公益损害复杂、涉及多家行政机关职责交叉、职责不明或者需要协同治理时，则将综合监督部门作为单独或共同被监督对象发挥其统筹协调作用，从而实现公益保护目的。