完善行政违法行为检察监督的对策分析

摘 要：检察机关开展行政违法行为监督，其实质是检察权对行政权的监督，是对行政权监督的补强，应恪守权力边界，防止走向一般监督。当前存在案件来源单一、监督手段单一、监督领域较为集中、调查核实权运用不足等困境，对此应从强化府检联动、规范推进反向行刑衔接，拓宽监督手段、增强监督刚性，明确监督内容、强化补强作用，加强协作配合、拓宽线索来源渠道等方面着手，推进行政违法行为检察监督的规范、有序开展。

关键词：行政违法行为检察监督 检察建议 行刑反向衔接 协作配合

当前各地检察机关对行政违法行为监督工作开展了广泛而多样的探索，在推动地方法治政府建设的过程中发挥了一定积极作用。本文旨在分析行政违法行为监督的基本内涵和定位的基础上，分析实践探索中出现的困境，进而提出完善行政违法行为监督工作的对策。

一、行政违法行为检察监督的定位与性质

（一）行政违法行为检察监督的定位与基本内涵

1.行政违法行为检察监督的定位。我国《宪法》规定检察机关是法律监督机关。“检察机关开展行政违法行为监督，其实质是检察权对行政权的监督，符合检察机关为法律监督机关的宪法定位及行政权应接受监督的法治原则。”［1］与行政权不同，检察机关不具有直接管理社会事务的职能，与审判权也不同，检察机关不具有对争议纠纷作终局性裁判的权力，检察机关应在人民代表大会的监督之下行使法律监督权。

2.行政违法行为检察监督的基本内涵。“行政违法行为监督”这一表述来源于2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。同年，最高检出台了《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》，明确要求加强对违法行政行为的法律监督。［2］2021年，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》文件又将行政违法行为监督的内涵作了进一步细化。据此可将行政违法行为检察监督的内涵作如下界定：（1）监督主体是检察机关；（2）线索来源为履行法律监督职责中发现；（3）监督对象为行政主体；（4）监督内容为违法履行职责、应履行法定职责而不履行两种情形；（5）监督方式为提出检察建议。

（二）行政违法行为检察监督的性质辨析

1.行政违法行为检察监督与行政复议、行政诉讼：权力运行导向不同。行政违法行为检察监督、行政复议、行政诉讼分属检察、行政、审判三个体系。行政诉讼在审查被诉行为合法性的同时保障行政相对人合法权利，作为诉讼前端的行政争议解决途径，行政复议能在很大程度上起到化解行政争议的作用。与前两者不同，行政违法行为检察监督是公权力对公权力的监督，其目标应以维护客观法秩序为主，救济私权利为辅，监督对象也不以行政行为可诉为标准。因此，对于行政体系内部难以进行自我监督，而诉讼又陷于行为性质、可诉性等问题，则可开展行政违法行为检察监督。

2.行政违法行为检察监督与监察权：各司其职、协同配合。检察机关行政违法行为监督职权与监察机关职权无冲突，二者职权范围所针对的法律关系明显不同。根据《监察法》的立法精神，监察机关的职权范围是监督公职人员的行为，并非对行政主体的公法行为进行监督。而行政违法行为检察监督所针对的是行政权力行使的合法性，与监察机关职权并无矛盾之处。

3.行政违法行为检察监督与行政公益诉讼：一般与特殊。行政公益诉讼与行政违法行为检察监督相比，有三点明显不同：（1）适用领域限制，即行政公益诉讼具有法定领域；（2）“两益”限制，即违法行使职权或不行使职权的行为导致了国家或社会公共利益受损；（3）可诉性限制，行政公益诉讼是特殊的行政违法行为监督方式，对于符合公益诉讼条件的，可以提出诉前检察建议及提起行政公益诉讼。对不符合上述三点约束条件的，可开展行政违法行为检察监督。

二、行政违法行为检察监督的实践探索与困境

（一）行政违法行为检察监督的实践探索

近年来各地检察机关依托规范性文件的制定展开了形式多样的行政违法行为监督实践，现将部分制度规范整理如下：

通过上表，可以看出检察机关经过对行政违法行为监督的探索，逐渐形成了各具地方特色、灵活性与针对性并重的规范集合，例如有些地方按照行政管理的领域进行规定，有些则指出了行政执法中可能存在的具体问题。值得注意的是，部分检察机关开始注重争取同级政府和党委的支持，以增强监督的刚性。

为规范行政诉讼监督中的行政违法行为监督工作，最高检于2024年4月印发《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》（以下简称《意见》）对于监督范围、标准、重点进行了明确规定，同时也对案件管辖、线索管理、具体办案流程予以明确，为在行政诉讼监督工作中进行“穿透式监督”提供了细化指引和司法文件依据。

（二）行政违法行为检察监督工作的现实困境

目前各地检察机关主要依托自行制定内部规范的方式开展检察监督，但内部规范大多不具有对外、特别是对行政机关的约束力。最高检《意见》虽为检察机关开展行政违法行为监督提供了一定的合法性支撑，但其仅涉及行政诉讼监督中发现的线索如何办理，对于检察机关在行政诉讼监督工作外发现的监督线索，如何能够使被监督的行政机关接受并按期整改，是当前开展行政违法行为检察监督需直面的困境。

1.案件来源单一，监督重点难以把握。当前检察机关较多依靠依职权主动发现线索，以“履行法律监督职责中发现”为基本前提，检察机关倾向于首先从刑事、民事、公益诉讼检察案件中发现线索，而当前检察机关内部协作机制不健全，尚未形成统一规范的线索移送机制，影响监督工作的开展。

2.监督手段单一，监督效果难以保证。当前检察机关开展行政违法行为检察监督主要以制发检察建议的形式进行，手段较为单一。由于检察建议从性质上看不具有直接或间接影响行政行为的效力，因此采取检察建议这一单一的监督手段仍然无法给行政违法行为监督带来明确的效果保证，其监督刚性也难以保证。

3.监督领域较为集中，常态化效应不明显。行政违法行为监督的监督领域往往与辖区行政诉讼案由及刑事检察、民事检察案由有较大关联。例如进行城市更新的区域可能会产生征收补偿纠纷，用人单位集中的区域则可能产生人事纠纷，科创产业发达的区域可能产生知识产权类纠纷等等。例如前文梳理的规范性文件中提及的辽宁省沈阳市浑南区人民检察院将监督重点聚焦在与营商环境密切相关的领域。当各类矛盾纠纷作为行政违法行为监督的基本来源进入检察机关时，就已经具有了一定的领域特征，因此对其进行监督时，也自然会带有领域相对集中的特点，这也容易导致出现监督盲区。此外部分地区行政违法行为监督受当地专项工作影响较大，难以形成常态化。

4.调查核实权合法性不明，实践运用不足。最高检《意见》规定，调查核实方式依照《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）执行。《监督规则》第60条至第63条对检察官可以运用的调查核实手段予以明确规定。但当前对于诉讼外行政违法行为监督案件，如何行使调查核实权并未有明确规定，这也制约着调查核实权的行使，间接影响行政违法行为监督工作的开展。

三、完善行政违法行为检察监督的对策分析

目前行政违法行为检察监督存在着案件来源单一、监督手段单一、监督领域较为集中、调查核实权运用不足等问题，因此有必要探讨促进行政违法行为检察监督规范开展的对策。

（一）强化府检联动，规范推进行刑反向衔接

1.依托规范性文件，增强监督公信力。正如前文梳理的各地制定的规范性文件中，上海市嘉定区委区政府将行政违法行为监督工作纳入区级机关绩效考核范围。各级检察机关可依托府检联动，推动由当地政府法制部门牵头，制定当地行政执法与刑事司法即“两法衔接”绩效考核管理细则，并将行政违法行为监督工作纳入其中，对行政机关的考核，重点听取检察机关、公安机关、审判机关的意见，从而切实增强行政违法行为监督的公信力与实效性。［7］

2.规范推进行刑反向衔接。反向衔接在监督行政机关依法履职的同时，能够在一定程度上解决“不刑不罚、应移未移、应罚未罚”的问题。主要适用于部分被不起诉人可能需要给予行政处罚；既追究刑事责任又追究行政责任的双罚罪名，部分违法犯罪行为被追究刑事责任后，还附随了行政许可的限制；涉众型犯罪中一般参加者的行政责任；耦合型犯罪中的行政责任等四种情形。

（二）拓宽监督手段，增强监督刚性

1.强化党委领导，增强监督刚性。党的领导是强化行政违法行为检察监督工作的重要保障，各级政府和检察机关应当紧紧依靠党委领导，将以行刑反向衔接为重要内容的“两法衔接”机制的运行情况定期向同级党委报告，听取意见建议并完善。

2.建立向同级人大报告的工作机制。检察建议是检察机关履行法定监督职权的监督方式之一，具有相对柔性、协商性的特点。除检察建议外，《监督规则》还规定，针对行政机关存在“普遍性、倾向性问题”的，检察机关可以向行政机关通报、向人大报告，从制度角度解决类型化问题。［8］最高检《意见》也明确了向同级人大报告的制度，前文梳理的规范性文件中提到的西藏自治区人民检察院已于2022年建立行政违法行为监督年度报告机制，取得较好效果。

（三）明确监督内容，强化检察监督权的补强作用

1.明确监督内容是“违法行使职权”或“不行使职权”。首先，行政违法行为检察监督是对具体行政行为的监督。判断是否是违法行使职权，就是对行政行为的构成进行合法性判断。对此可从行政行为主体、程序、证据、依据与动机等五个条件来界定。［9］其次，“不行使职权”可理解为行政主体负有相应行政职责，能够行使职权而不行使职权，即行政机关违法行使职权，不行使职权或者怠于行使职权都应当被包含其中。

2.开展穿透式审查，拓宽监督范围。检察监督不是对行政权运行的唯一监督形式，但能够对现有监督体系进行补强。［10］在监督过程中应恪守权力边界，以“履职中发现”为基本前提，具体而言，在办理裁判结果监督、审判违法行为监督、行政案件执行活动监督中，通过对被诉行政行为以及与之相关联的其他行政行为进行同步穿透式审查，对于发现存在违法行使职权或不行使职权的，可以通过制发检察建议依法纠正。

（四）加强协作配合，拓宽线索来源渠道

1.强化综合履职。切实发挥检察一体化优势，统筹考虑检察机关内部刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”融合履职，以对内线索移送为基本方法， 深挖各类案件中可能存在的行政机关履职不当线索，形成类型化案件内部移转机制。同时与司法、行政机关畅通信息共享渠道。 强化协同履职。

2.以大数据法律监督思维拓宽线索来源渠道。在数字化时代，检察机关可充分利用自身数据，合理利用外部数据，解析个案，构建模型输出线索，强化线索研判，进而进行行政违法行为类案监督与系统治理，同时需要注意的是，在数据的收集、运用过程中应注意数据保密与数据安全。

3.规范行使调查核实权。建议适时出台规范性文件，对调查核实权的适用范围、运行程序、具体方法、保障机制等予以明确，从而为规范开展行政违法行为检察监督提供助力。