行政检察人员规范发表再审庭审意见的要点

摘 要：行政检察人员对如何立足履职特点规范发表庭审意见存在一定困惑。规范发表庭审意见是提升行政抗诉案件质效的必然要求，是厘清实践误区的现实需要，同时也是打造规范化庭审的应有之义。庭审意见应立足角色定位凸显行政诉讼监督职能，立足抗诉意见凸显行政抗诉监督质效，立足争议化解凸显定分止争的价值导向。为推进发表庭审意见的规范化建设，建议出台规范性文件，完善《法律监督意见书》文书格式，优化业绩考评，加强履职能力培训，强化制度保障。

关键词：行政检察 庭审意见 监督质效

一、规范发表庭审意见的必要性

（一）提升行政抗诉案件质效的必然要求

最高检应勇检察长在大检察官研讨班上谈及行政检察工作时明确指出：“要切实解决不敢监督、监督不力等问题，重大监督案件要上下联动、一体履职。”［1］提出抗诉是检察机关实现有力监督的重要方式，2018年至2023年，检察机关受理的行政裁判结果监督案件数量由9350件逐年递增至24975件，2021年至2023年，抗诉案件改变率分别为71.9%、71.9%、75.7%［2］。一方面，裁判结果监督业务近些年呈现逐年递增趋势，另一方面，监督成效还不明显。抗诉案件改变率是评价抗诉案件成效的重要指标，相比较民事抗诉案件改变率［3］，行政抗诉案件的改变率还不高。改变的案件中如除去调解及和解撤诉的案件，完全采纳检察机关监督意见并作出实质性改判的案件比率更低。办理抗诉案件既要注重监督阶段的审查，也要注重出庭履职能力的提升。出席再审法庭并充分发表意见，是提高再审改变率的重要途径。在再审庭审过程中履行好法律监督职责并规范发表出庭意见，有助于实现监督目标。实践的发展对检察出庭能力提出了更高要求，检察工作人员应进一步规范发表庭审意见，提升抗诉案件质效。

（二）厘清实践误区的现实需要

实践中检察人员出庭时存在不想说、不敢说、不善说的问题，极大地影响了检察监督的权威。一是不想说。有人认为行政检察监督属事后监督，仅应注重对原审裁判审查后形成书面意见。因此检察人员出庭的主要任务就是宣读抗诉书，启动抗诉程序。检察人员出席再审法庭，经常仅就审判长的要求宣读抗诉书，在宣读完后即可退庭而不参与其他程序。二是不敢说。一方面有能力素质的问题，致使其不善言辞，另一方面也有认识问题，认为检察人员的出庭意见只能谈程序问题，而不能涉及实体，存在“一句话”监督的情况，仅说“本次庭审程序合法规范，保障了当事人的合法权益，请审判长依法裁判”，不再对抗诉书的观点等实体问题进行补充。三是不善说。在发表监督意见时不能围绕抗诉意见和法庭总结的焦点进行发表，将与案件完全无关情况进行阐述，发表的意见与其角色定位不相符。实践中的乱象制约了监督质效，因而有必要规范发表庭审意见，促进标准的统一。

（三）打造规范化庭审的应有之义

庭审是案件审理的关键环节，是法官、检察官和当事人探寻公正的重要场合。高质效检察履职，规范化的庭审活动，对提高庭审质量，实现公正司法具有重要意义。要补齐行政检察短板、弱项，扎实推进新时代的检察工作，唯有不断完善当前工作中的薄弱环节，以高标准、严要求来检视每一个监督办案的细节。检察人员规范发表庭审意见有助于维护庭审礼仪，形成专业权威的庭审氛围，发挥庭审在再审审判中的决定性作用。对于出席再审法庭，绝不能仅满足于随意发表监督意见这种模式，而要回溯到诉讼制度的本源，以司法规律为最高遵循，以制度化的方式将履职要求加以固定［4］，重塑、规范行政抗诉案件的庭审流程。检察机关和审判机关应当共同利用好庭审这一平台，共同提高庭审规范化水平。

二、规范发表庭审意见的要点

检察人员应规范发表庭审意见，但按照什么规范，围绕哪些要点来发表并无明确规定。笔者认为应围绕以下要点进行：

（一）立足角色定位，凸显行政诉讼监督职能

检察机关的法律监督地位决定了检察人员发表意见不能脱离其角色定位。行政检察人员需牢牢把握抗诉监督的三种特征：一是监督的双重性，检察机关既是抗诉人，是引发再审程序的诉讼主体之一，同时也是监督人，对审判活动进行全流程监督。二是监督的有限性，司法活动具有被动性，检察机关的抗诉也应受到申请人的监督请求和原审裁判审理范围的双重限制，虽然检察监督是全面审查，但无法定情形不宜主动介入纠纷。三是监督的客观性，行政抗诉监督不同于刑事抗诉监督，检察机关在原案审理过程中并未充当一方诉讼主体，没有自己的诉讼利益。检察机关虽基于申请人监督请求抗诉但并不代表任何一方当事人。因此，检察人员发表出庭意见不宜将自己演变成一方当事人，不宜在程序上深度介入，甚至直接参加法庭调查的质证答辩和辩论［5］。

有观点认为，在再审庭审过程中，检察机关全程参与，如果发现审判过程中存在不法行为，机械地等到裁判生效后才行使监督权无疑是坐视违法结果的发生，这不仅造成司法资源的浪费，同时也是对司法公正的漠视［6］，因此检察人员发表意见时有必要发表对法庭审理情况的监督意见。笔者认为，行政抗诉是对原生效裁判的事后监督，从《行政诉讼法》第93条第3款以及《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）第100条第2款的规定可以看出，对再审庭审活动的监督也属事后监督。对法庭审理中违反诉讼程序的情况只能予以记录，发现庭审活动违反诉讼程序的，应当待休庭或者庭审结束之后，及时向检察长报告，拟提出检察建议应在庭审后提出。

（二）立足抗诉意见，凸显行政抗诉监督质效

因检察人员并不参与法庭调查质证答辩和法庭辩论，如其完全游离于案件实体审理之外，则不利于实现检察机关的监督目的。因此通过发表出庭意见表达抗诉的观点是合理的制度设计和必要的补充，正确的出庭意见可对合议结果产生制衡， 是法律监督的有效组成部分［7］。当前实践中对于监督意见的范围如何界定存在不同认识。笔者认为，一是要立足于抗诉意见，紧扣审判长总结的争议焦点。检察人员应当紧扣审判长关于证据认定、事实确认、责任划分、法律适用等内容焦点的归纳，经审判长许可，以抗诉书为基础，结合法庭调查和法庭辩论的情况，对抗诉理由和根据作进一步的说明、阐述、修正。包括对法庭调查、辩论环节不同于抗诉观点的回应，指出原审裁判在认定事实和适用法律等方面的缺陷。二是要兼顾当事人的意见。检察机关的抗诉意见在多数情况都会和申请人的监督意见发生重合，如出现不一致时，对该诉求以及其他当事人的不同意见也应在发表意见时予以回应。三是不得超过原审诉讼范围。再审程序启动的前提在于原审裁判确有错误，故审理过程也只能围绕原审裁判是否确有错误进行。检察机关的抗诉意见、申请人以及其他当事人的意见都只能在这个基础上产生，均只能以此为限。

（三）立足争议化解，凸显定分止争价值导向

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》和《监督规则》第6条均对检察机关开展行政争议实质性化解工作作出了明确要求，行政检察监督已由对行政诉讼活动的监督变更为兼顾实质性化解行政争议，将解决问题作为监督权力、保护权利的结合点和落脚点。再审庭审作为再审程序的核心，应以实现定分止争为目的。检察人员除对案件实体等发表意见外，对案件情况予以说明供当事人参考，对于在法院再审裁判确定之前还愿意和解的当事人来说，或者对于判决之后促使申请人息诉服判，自觉履行裁判义务等方面都有积极作用。一是提出化解方案。如双方经过庭审和司法人员的说理，认识到了自己的行为和诉求存在不当之处，表示有和解意愿。检察人员在发表庭审意见时可适时提出化解方案供双方参考。争取在法检的共同协作下，通过以抗促调化解矛盾。二是进一步释法说理。对于抗诉意见和当事人诉求不一致的地方，检察人员还可利用庭审，结合案件情况、社会影响、启示意义等方面进一步深化释法说理，揭示申请人诉求迟迟未能得到解决的深层次原因，发挥庭审的法治宣讲功能，增强说理的权威性和可接受度，促进当事人真正做到息诉服判。

三、完善规范发表庭审意见的建议

（一）完善制度规范，健全机制建设

当前，行政检察人员出席再审法庭如何履职，如何发表监督意见并无法律层面的规定，而是散见于最高检的部分规范性文件之中，如《监督规则》第100条等。建议行政检察部门出台《行政检察出席再审法庭工作指引》，对出席再审法庭应坚持的原则，出庭之前如何准备，庭审之中如何履职，庭审之后如何进行事后监督提供工作指引。

（二）完善文书格式，加强教育培训

最高检印发的《人民检察院行政诉讼监督法律文书格式样本（2021年版）》中并无《法律监督意见书》的格式。建议结合行政检察工作特点，完善《法律监督意见书》这一文书格式，并将其纳入人民检察院行政诉讼监督法律文书格式样本之中，同步录入案件管理系统，为检察人员履职提供依据，进一步提高行政检察人员对出庭履职重要性的认识。可通过在业务竞赛中设置发表庭审意见环节、举办优秀庭审评比、优秀法律监督意见书的评比等，不断加强对行政检察人员出庭履职能力的教育培训力度，激发检察人员打造优秀庭审的积极性和能动性。

（三）优化业绩考评，强化制度保障

检察机关可通过线上监管，强化对案件流程、质量的管理。完善法律文书审签流程，规定再审庭审预案、《法律监督意见书》一律由检察长审签，在庭审前对案件质量进行把关审查。优化检察官业绩考评体系建设，加强对抗诉案件检察人员出庭履职行为的评查，加大对抗诉案件的评查力度，在庭审后对案件质量进行监管。另在线下可与人民法院建立联席会制度，不定期反馈双方在庭审过程中出现的新问题，共同提高应对重大风险的能力，合力打造优秀庭审样本，打造优质法治产品。