检察机关民事支持起诉范围检视

摘 要：检察机关民事支持起诉大体经历萌芽、确立和深化发展三个阶段，不同时期民事支持起诉范围有所变化。当前，民事支持起诉的范围已初步成型，但尚未形成体系，且相关分类尚不统一，存在支持起诉对象不清、纠纷类型不明、诉讼能力障碍评估不准等现实问题，制约民事支持起诉制度的发展。建议从支持起诉对象、利益性质、纠纷类型、障碍事由四个维度考察民事支持起诉的范围并予以完善。其中，“弱势群体”表述存在认定局限性，“特殊群体”可以涵盖自然意义、社会意义下弱势群体和公共利益下特定群体；民事公益支持起诉和民事私益支持起诉属于不同利益性质案件类型，前者为“公序”类利益，具有公益属性，后者范围为“良俗”类利益，具有“类公益”特性；民事支持起诉适用于侵权之诉、违约之诉等各种诉讼类型；当事人诉讼能力障碍类型涵盖身体、经济、信息等方面，应加强障碍事由的分析和查证。

关键词：民事支持起诉 特殊群体 诉权 实质平等 类型化

法谚有云：“无诉权即无当事人，无当事人即无法院。”［1］通常情况下，当事人能够自主实现诉权。然而，因诉讼能力欠缺、与相对方实力悬殊等原因，实践中“有民事权益受损者却无民事诉讼当事人”的现象并不鲜见。新时代背景下，民事支持起诉条款被有效“激活”，支持起诉案件逐年攀升并达致相当规模。如何界定检察机关民事支持起诉的范围，方能既更好保障国家、集体或者个人受损的民事权益，又避免公权力对诉权的过度干涉，兹事体大，于理论和实践均有重要意义。

一、检察机关民事支持起诉范围发展脉络

制度是历史的产物。对检察机关民事支持起诉范围的研究不能仅停留在作为结果的范式层面，还要跨越时空对其进行追问，方能在历史比较的维度探究该制度的天然基因和基本价值，为当下讨论民事支持起诉的范围提供历史参照。笔者认为，民事支持起诉大体经历萌芽、确立和深化发展三个阶段，不同时期民事支持起诉范围有所变化。

（一）萌芽期（1939年—1982年）民事支持起诉的范围

早在陕甘宁边区颁布的《高等法院组织条例》（1939年）、《陕甘宁边区暂行检察条例》（1946年）中即规定了检察员“担当自诉”“协助自诉”等职责，解决当事人自诉中诉讼能力不足问题。新中国成立后，1949年通过的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定检察机关“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”［2］，将支持起诉的范围拓至新广度，但该规定并未得到很好的实施，并伴随检察机关被撤消而失效。与此同时，前苏联社会干预理论在我国民事诉讼领域的融入并未停止，学界对社会干预的必要性及范围进行了深入探讨，如有学者指出存在民事权益受到侵犯而不敢、不便、无力提起诉讼的三种情形，认为应当创建一项为他人民事权益提起诉讼的制度，在范围上“凡是违背实体法律规范，而侵犯他人民事权益的行为，都属于干预之列”［3］。但同时有学者对“全面干预”持反对意见，认为“无论在立法或司法上都应明确一定的干预范围，如哪些类别的案件可以干预，哪些类别的案件不能干预，绝对不可以把侵犯他人民事权益的行为统统列入干预之列”［4］。“全面干预”和“限定干预”的范围之争，体现出萌芽期社会干预的职权色彩较为浓郁，诉权保障的理念日益增强。

（二）确立期（1982年—2012年）民事支持起诉的范围

1982年《民事诉讼法（试行）》正式确立支持起诉原则。彼时检察机关刚刚恢复重建，民事检察制度方得重新确立，民事审判活动监督也仅为一条原则性规定。1988年9月最高检成立原民事行政检察厅，正式探索开展民事审判检察监督工作。［5］伴随我国改革开放和民主法治建设进程加快，检察机关通过援引支持起诉条款在保护社会公共利益和特殊群体权益方面进行了积极探索。2000年，最高检在《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》中明确要求检察机关对国有资产流失案依法开展支持起诉，有效拓展了支持起诉的利益保护范围。检察机关从国有资产即公益诉讼领域切入实际上体现的是检察机关对国有资产加强保护及探索充分履行法律监督权的姿态。［6］2006年最高检在《检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》中提出“积极探索对侵害农民工等弱势群体利益的案件支持起诉”的要求，拓展了弱势群体范围并有力带动支持起诉在私益诉讼中的探索。2012年，最高检向全国人大常委会作《关于民事行政检察工作情况的报告》，提出通过支持起诉加强对妇女儿童、进城务工人员、下岗失业人员、残疾人等合法权益的司法保护，民事支持起诉的对象范围已初步明确。

（三）深化探索期（2012年至今）民事支持起诉的范围

2012年民事公益诉讼入法及2017年公益诉讼支持起诉的立法明确，成为支持起诉制度建设的一大进步。但与此同时，《民事诉讼法》历次修改均未对民事私益支持起诉的范围作进一步明确，司法实践中仍主要以出台指导意见、工作指引等方式继续探索。如2019年民政部、“两高”等《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》中规定对涉及儿童权益的民事诉讼活动支持起诉。最高检于2022年3月在《民事检察部门支持起诉工作指引》中规定了支持起诉的五种情形，以列举的方式相对明确了民事私益支持起诉的范围。概括而言，新时代检察机关在深化探索民事支持起诉工作中对范围问题保持了开放且审慎的态度：一方面，检察机关能动履行民事检察职能，保障诉讼结构平衡和特殊群体的诉权实质平等，支持起诉的范围不断丰富和拓展，并趋于具体化、类型化。另一方面，检察机关秉持了严格必要性原则。检察权为公权力，若支持起诉范围过于宽泛，难免有公权过分干预私权之虞，导致当事人诉讼结构出现新的失衡，因此，须坚持严格必要性原则。

二、当前检察机关民事支持起诉范围的考察

经过实践探索和经验积累，检察机关民事支持起诉的范围已初步成型，但并不全面，且分类尚不统一。如《民事检察部门支持起诉工作指引》中列举的五种情形，有的侧重于特殊主体，有的侧重于纠纷类型，有的侧重于障碍事由，不同层面的情形罗列难成体系，规律性的缺乏也不利于指导实践。范围不清问题成为制约民事支持起诉制度高质量发展的首要因素，亟需予以厘清。笔者认为，可以从支持起诉对象、利益性质、纠纷类型、障碍事由四个维度考察检察机关民事支持起诉的范围，辨析利弊。

（一）支持起诉对象方面

从司法实践看，民事支持起诉的对象主要是未成年人、老年人、残疾人、消费者、进城务工人员、遭受家庭暴力及被虐待遗弃的受害人等传统意义的弱势群体。［7］传统意义的弱势群体具有诉讼能力障碍明显特征，列入支持起诉的范围，既是道德和法律的要求，也是社会文明进步的体现。同时也必须看到该种分类的局限性，一是“弱势群体”缺乏必要的衡量标准。弱势群体并未非真正的群体，具有分布松散和无组织化的特点。以残疾人和农民工两类主体为例，两者被划归弱势群体的依据并不相同，前者侧重生理性特征，后者侧重社会性特征。二是“弱势群体”的界定容易导致“受损害的单位”游离在支持起诉范围之外。《民事诉讼法》明确规定可以支持“受损害的单位或者个人”向人民法院起诉，而人们往往难以将“单位”和“弱势”挂钩。

笔者认为，民事支持起诉对象界定为“特殊群体”更为精准。“特殊群体一般是指那些由于特殊的状态、处境、身份而特别容易遭受权利侵犯的主体，需要被给予特殊的保护。”［8］“弱势群体”也可以归属于“特殊群体”。司法实践中须严格把握“特殊”的内涵，重点辨别对象是否属于诉讼能力不足的群体，是否存在诉讼地位的实质不平衡。

（二）利益性质方面

关于检察机关民事支持起诉的利益性质方面，有观点认为，检察机关对所有符合《民事诉讼法》起诉相关规定的案件均有支持起诉的权力。［9］也有观点认为，检察机关支持起诉的范围应限定为与国家和社会公共利益有关的公民权利受侵害案件，无涉国家和社会公共利益纠纷中的受害者，不应成为支持的对象。［10］笔者认为，个人利益与社会公共利益具有辩证统一的关系，仅以公益保护确定支持起诉范围压缩了民事支持起诉的适用空间，且明显与支持起诉原则设置初衷相悖。从利益的可转化性特征看，私益纠纷在处理不当时会上升为公共利益事件。如果因原、被告双方的力量悬殊而放纵侵害人的违法行为，实则损害了社会公共利益。［11］特殊群体权益受损害案件往往涉及公序良俗，而公序良俗是民事法律体系中一项重要法律原则，是社会主义核心价值观的重要体现。其中，“公序”类利益可以通过公益诉讼及支持起诉来维护，“良俗”类利益可以通过民事私益支持起诉来维护。［12］

笔者认为，虽然民事私益诉讼长期存在立法不完善的现实问题，但人民利益无小事，尤其是对于特殊群体权益受损起诉困难的民事纠纷案件，支持起诉实则彰显出“类公益”的特征，既是对当事人诉权的保障救济，也是对公序良俗原则的有力维护。

（三）纠纷类型方面

诉权产生的实践依据是类型多样的民事纠纷。有学者认为支持起诉制度针对的主要是侵权案件，违约责任不属于支持起诉的范围。［13］随着实践的发展，更多的观点认为检察机关支持起诉“应当无差别地适用于各种诉讼类型，即无论是侵权之诉、违约之诉还是确权之诉，均可以纳入支持起诉的对象范围”［14］。笔者认同该观点，《民事诉讼法》第15条规定的“受损害”并非专指侵权，因为“受损害”在合同、无因管理等类型中也大量存在。对拖欠农民工工资案件支持起诉，即属合同纠纷。最高检公布的首批民事支持起诉指导性案例也包含离婚纠纷、劳动争议、赡养纠纷等多种类型。

同时，民事支持起诉要与民法基本原则和精神相契合，如《民法典》第979条规定了无因管理中受益人对管理人所遭受的损失负有“适当补偿”的义务，实践中不乏管理人因救助他人而遭受意外伤害甚至丧生的案（事）例，在管理人难以通过诉讼维护合法权益时，为鼓励相互救助，可以由检察机关支持起诉，亦符合“有权利必有救济”的法治原则和社会主义核心价值观。

（四）障碍事由方面

民事支持起诉对象、类型范围之符合，并不当然具有支持起诉的必要性，能否支持起诉还需对个案障碍事由进行判断。从司法实践看，障碍事由主要有三类：其一是诉讼能力欠缺，比如受监护人虐待的未成年人，不具有诉讼能力；其二是诉讼存在困难，比如索要赡养费的老年人群体，虽然从法律上看具备诉讼能力，实则无力诉讼；其三是确需诉讼维权，比如侵害医保基金等人民群众救命钱的案件，通过个人诉讼难以实现应有效果的，确需支持起诉。

民事支持起诉属于社会治理型监督范畴，当事人诉讼障碍事由往往是基于社会治理的难点盲区产生。新时代社会矛盾复杂多变，检察机关审查障碍事由时，需加强特殊群体权利受限的因素分析，以及当事人诉讼能力缺陷的查证。

三、检察机关民事支持起诉范围的类型化完善

以类型化的方法推动民事支持起诉中实质法律关系的把握，从支持起诉对象、利益性质、纠纷类型、障碍事由四个维度进行类型化完善，以“概括+列举”方式正确把握民事支持起诉的范围，有助于实现高质效办好每一个民事支持起诉案件。

（一）支持起诉对象的类型化

民事支持起诉的核心要义在于对诉讼能力欠缺的当事人给予救济，保障特殊群体诉权实质平等。有“民事权益受损的当事人”是民事支持起诉的大前提。不容忽视的是，司法实践中的当事人有真、假之分，故在民事支持起诉的对象精准性方面应当有更严的要求。首先要防范诉讼在错误当事人之间进行，其次要防范对无支持必要性的主体支持起诉。通过特殊属性分析，“特殊群体”可分为三类：（1）自然意义下的弱势群体。即因自然生理原因处于相对弱势地位的群体，包括：因年老、疾病、缺乏劳动能力等不能独立生活或生活困难的未成年人、残疾人、困难妇女等。（2）社会意义下的特定群体。即因社会因素处于相对弱势地位的群体，包括：城市中的农民工、下岗失业者，农村贫困户、社会福利机构供养人员等。（3）公共利益下的特定群体。即承担国家利益、社会公共利益保护或管理职责处于相对弱势地位的单位或个人。包括：见义勇为者、军人军属等优抚对象和具有公共利益保护特征的单位等。

（二）利益性质的类型化

民事诉讼类型可以划分为公益诉讼与私益诉讼两类，支持起诉也存在民事公益支持起诉和民事私益支持起诉。从检察机关公共利益代表的角色定位看，公益保护必然是民事支持起诉的重点，私益保护也应注重社会价值导向和彰显“类公益”特性。（1）公益诉讼支持起诉类。主要表现为对于损害国家、集体经济利益和不特定多数人人身、财产等权利的涉“公序”类情形支持起诉。《人民检察院公益诉讼办案规则》第100条列明了五种情形，包括：生态环境损害赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼案件，适格主体提起的民事公益诉讼案件，英雄烈士等的近亲属提起的维护英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事诉讼案件，军人和因公牺牲军人、病故军人遗属提起的侵害军人荣誉、名誉和其他相关合法权益的民事诉讼案件，以及其他依法可以支持起诉的公益诉讼案件。（2）民事私益支持起诉类。主要是权益受损人诉讼能力缺乏而不能、不敢提起诉讼的涉“良俗”类情形。因每一种纠纷所负载的社会意义和社会功能不尽一致，如果涉及社会公序良俗的维护，那么不仅是法律问题，也是道德问题，所以要以涉及社会公德、商业道德和社会良好风尚的“类公益”特征确定案件范围。

（三）诉讼标的的类型化

民事支持起诉应当无差别地适用于侵权之诉、违约之诉等各种诉讼类型。如针对未成年人的抚养问题支持起诉，请求确认抚养权、支付抚养费、变更抚养费金额则分别属于确认之诉、给付之诉、变更之诉。民事纠纷可分为债权纠纷（合同之债、侵权之债）、物权纠纷、婚姻家庭纠纷、身份关系纠纷，亦均可支持起诉，如涉及老人住房争议的支持起诉可归属物权纠纷类型。从诉讼标的进行类型分析，可归纳为两类：（1）人格权受损害类。主要是违法行为侵害特殊主体人格权的情形，需准确把握“违法性”要件。包括：未成年人请求给付抚养费、变更抚养关系、登记户籍、网络隐私侵权等，以及因侵权或无因管理遭受人身损害诉讼困难等情形。（2）财产权受损害类。包括：追索劳动报酬、社会保险的；追索赡养费、养老金、抚恤金、低保金的；消费者因预付卡等请求退费、赔偿损失的；农民因购买使用问题生产资料造成损失的；因开发商原因而造成购房者财产较大损失的等等。

（四）障碍事由的类型化

障碍事由是民事支持起诉启动的程序性理由，核心是当事人诉讼能力欠缺。民事支持起诉的目的在于排除特定当事人行使起诉权的障碍，实现诉权实质平等。从诉讼能力欠缺的障碍类型分析，可以归纳为四类：（1）身体障碍。包括：未成年人被虐待遗弃等遭受监护人侵害；妇女遭受家庭暴力不敢诉讼等。（2）经济障碍。包括：低收入群体请求支付劳动报酬、工伤赔偿、社会保险待遇等；因自然灾害或不可抗力造成生活困难等。（3）身份障碍。包括：遭受黑恶势力侵害的；军人军属等优抚对象权益受损害等。（4）信息障碍。包括：农民因购买使用问题农业生产资料造成损失的；因工伤事故、医疗事故、产品质量事故等造成损害等。检察官在障碍事由审查中要秉持客观、中立的立场，有效避免应当支持而未支持或不必要支持的情况发生。