结构功能主义视角下城中村的治理研究

摘要：城中村作为过渡形态的社区，长期以来在政府的推动下进行改造。城中村的结构有着复杂性和利益博弈性。从结构主义的视角分析城中村，其结构包含多元治理主体与对象，以及制度根源和空间环境。城中村结构的特点决定了其功能作用的特殊性，包括内部环境相对稳定而外部环境多变、短期目标与城市建设相同、主体多元却存在共同利益，以及社区文化维持稳定。

关键词：结构功能；城中村；治理

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.15.072

0引言

改革开放后中国经济迅速发展，大城市作为外来人口流入地，其城中村成为流动人口第一站的低成本生活区和缓冲带。有学者认为，想要真正解决城中村带来的问题，只用大拆大建的治理方式并不能根治，同时会造成社会资源的浪费。因为没有解决贫困与就业问题，清理城中村也只是耗费巨资把城中村从一处转移到另一处。城中村是城市化过程中的产物，是目前拉动我国经济社会发展的主要动力。从社会发展的长远来看，城中村必然会消亡，但城中村社区同样承载了廉价劳动力再生产的功能，其内部自给自足的廉价而全面的生产生活链维系了其结构的内部稳定。因此，城市治理不应忽视城中村的存在，不应忽略其客观存在的社会效应。将城中村治理纳入到城市治理体系之中才是真正缓解城中村问题的关键。

现有关于城中村治理的文献多是集中在个案研究，以及从理论角度出发的宏观性探索。首先，运用个案研究方法的文献或清晰或潜在地基于以下角度对城中村治理研究进行展开，章平（2014）、蔡睿（2021）和郭芳男（2023）以深圳为例，对一线城市的改造、治理和发展路径提出了对策建议。王海侠（2015）以北京为例，认为城中村的治理应采用包容性治理理念和适当引入社会组织。韩晨菲（2015）以山东省潍坊市为例，分析了城市基层政府在城中村社区治理中的作用和定位。罗圣钰（2016）对重庆市沙坪坝区的"城中村"展开调查，提出了社会工作者介入“城中村”居民可持续生计发展的方法。叶继红（20opcfev98VBmGkCbDVipz8g==17）以苏州市城湾村为例，提出要尊重社区居民的空间权利。卢俊秀（2013）立足于广州市东圃镇H村，认为权力协作和让渡在“双轨政治”下的城中村社区治理中极为重要。其次，运用理论研究方法的文献主要有，熊海仑（2020）通过社会工作的角度出发探究城中村社区治理创新的新方向。陈晨（2019）以一种人类学调查的方法来围绕城中村改造和治理模式。尹曦粲（2017）运用韦伯的多元分层理论和舒尔茨的社会资本理论，探索政府购买社会组织服务的“城中村”社区治理途径。

本文基于结构功能主义的理论视角来探讨城中村的治理问题，该理论以美国社会学家帕森斯为代表，探讨社会系统的结构和功能及其二者的相互联系，其理论认为环境状态和社会规范是影响行动的重要因素。从结构来看，城中村的治理行动不仅包括城中村社区的居委会或者并未进行“村改居”的村委会这类主体的社会行动，还涉及了政府、市场开发商、社会组织等多重主体的共同活动和作用。从功能来看，城中村的内外环境和治理规范是构建城中村现代化治理的重点。构建社区治理的现代化网络是以实现信息传达、居民诉求和管理服务等方面便捷化和简约化为目的。因此，借助结构功能主义的理论对城中村进行宏观分析其治理结构，优化其运行机制，促进新时代中国城中村治理现代化的发展。

1城中村治理结构的分析

结构功能主义认为可以根据“群体或角色”和“文化制度”两个观点来阐释组织结构。通过分析城中村治理主体以及其在结构中发挥作用的过程来描述城中村治理结构中的“群体或角色”，“文化制度”观点则表现在这些功能作用的制度根源及其价值。

1.1城中村治理主体间的博弈关系

在城中村的治理结构中，政府一般处于隐形状态，其治理权力授予基层街道办或者自治的居委会。但治理权力范围一般只覆盖到外来流动人口。而原村委团体则组建而成具有经济职能的“村公司”。“村公司”保持原先的选举模式，以增强村集体经济为目标，很大程度上能得到原来居民或村民群体的认同。其次，流动人口数量是城中村人口结构占比中的大多数。以广州市典型的城乡接合部车陂街2018年的数据为例，其户籍人口与常住流动人口比例高达1∶10。参照治理主体多元的要求，外来流动人口理应参与城中村的治理。但在现实中，作为城中村实际使用主体的外来流动人口，由于在城市认同和融合方面不足，以及城市社会关系网相对较弱，降低了其在主观意愿和客观能力上参与城中村治理的可能性。政府、市场开发商和原村集体才是城中村治理中拥有话语权的主体。而且，大多城中村处于得天独厚的地理位置，有着巨大的收益潜质。所以房地产商、房屋中介企业等市场主体极其愿意参与到城中村的治理中。因此，政府、市场、居民等主体在城中村治理的关系中有着复杂性和利益博弈性。

1.2城中村治理对象间的隔断关系

城中村的人口结构相对复杂，有原住居民，更有大量流动性人口。城中村的房屋和土地不仅是原居民群体生活住所，同时也为其带来可观的收益。原住居民基本过着衣食无忧的生活，但由于卫生和治安环境恶劣也造成了低质量的生活环境。因此财富积累到一定状态的原住居民也会选择离开城中村，融入城市，把其在城中村的房子租给外来流动人口。外来务工的农民为城市低端产业提供了廉价劳动力，对于拥有知识和技术的外来人口也为城市提供大量的人力资源储备。而且这些人也是城市发展的主要动力，带动了城市餐饮业、商业、服务业、房产业、建筑业等行业的发展。虽然他们目前难以融入城市，但在他们的经济条件改善之前，如何把城中村变为一个安定的暂时居住地，也是当前城中村治理的一大难题。从两大被治理主体关系来看，城中村原居民并不满意外来人口进入并造成的社区系统的混乱，但是又对其带来的客观租金收益较为依赖。他们“共同生活在一起，处在一系列的由结构性的相互依赖所构成的关系与问题中”，形成了互为依存、相互嵌套的结构。但两大群体之间仍然缺乏有效的沟通与交流，保持了一定的“社会距离”。

1.3城中村形成的制度根源分析

城乡二元分割的社会制度是城中村形成的根源制度，这种社会制度把城市和乡村的发展模式进行分离。如在土地制度方面，我国有关法规规定农村实行土地集体所有制，而城市的土地则归国家所有，并采取不同的使用和管理办法。城中村土地的集体化使原村民保留所有权但不可单独对外进行市场交易，如果土地国有化会使农民获得土地交易权，但同时也会失去土地所有权。简而言之，城中村的土地交易只能通过被政府征收的方式进行交易，不能单独直接与市场进行土地交易。随着城市经济和工业化发展，政府对农村的集体用地进行征收利用，逐渐演变成农村宅基地等构成的村庄被城市国有用地包围，形成了城市包围农村的城中村。从城中村建筑外观的宏观视角上看，城中村杂乱无章的各式建筑比比皆是。从城中村内部的治理体系上看，基于土地制度的户籍制度也阻碍了外地流动人口参与城中村治理的可能性。

1.4城中村的空间环境分析

人居环境恶劣事关城中村村民的生活质量，因此改善其人居环境是城中村治理现代化机制优化的关键。一方面，作为村民自治契约式规范，村规民约源于乡土社会，更贴近群众生活实际。但由于其村民参与积极性不高，制约城中村现代化的建设。关于城中村内垃圾站点的设置、道路的清扫、污水的排放等日常生活环境治理的问题，村规民约的自治作用尤为重大。实现以“小村规撬动大治理”，达到城中村内部生活环境的优化。另一方，政府对城市整体环境规划的重视程度也影响其在城市边缘城中村环境的治理。因此，对于常态化的环境综合整治行动，政府的政策作用首当其冲。对于城中村的环境卫生、消防安全等应进行规范指导，及时对治理工作中遭遇的具体困难召开工作推进研讨会，与公众协商解决，从而全面提高人居环境秩序。

2城中村治理机制的优化

根据结构功能主义的基本观点和经典释义，一个系统只有满足了适应、目标达成、系统整合和潜在模式维持4个基本需求才能发挥其功能并维持系统的稳定。结构的调整和优化也意味着功能的改变和环境的变化。促进结构和系统环境的变化，从而实现成城中村治理功能的现代化。

2.1适应环境，促成多方合作

适应性，主要是指城中村治理结构从外部环境中获得治理所需的资源，以及这些资源在其结构中的安排。

城中村作为一个半开放的系统，与外界交流的频率远远高于封闭的乡村，原来的熟人、社会关系网络被瓦解，半熟人社会或陌生人社会成为城中村的主要社会形态，导致城中村社会关系网络变得异常复杂和多变。因此，城中村的治理结构应从外部环境包括政府、市场、社会中获取治理所需的人力、物力、财力等各项资源，以及将这些资源在其结构中合理安排，从而使得城中村的治理结构能够适应所处的环境。在村集体与政府之间的关系中，村集体代表应积极协调，哪些土地可以被征收，哪些土地留作村集体的共同利益经营，从而做出合理的判断。村集体在与市场的利益博弈中，市场可通过租借村集体土地的方式与村集体进行交易，也不失为一种双赢的方式。由此从中树立新型复合治理的系统思维，共同构建多元共治共享的多中心复合治理体系。

2.2制定目标，共同创建社区

目标达成性，城中村治理结构有着其特定的主次关系排序，在制定治理现代化的目标时应引导多元主体和调动所有资源去达成所制定的目标。

城中村目前是联结乡村与城市的缓冲地带，其内部现有结构的相对保持稳定。但是城中村问题错综复杂，在治理目标制定中应包括两方面：其一，在城中村外观上，城中村的规划要符合城市社区的发展要求，把城中村的社区规划楔入城市规划之中，注重加强城中村的公共服务供给与基础设施建设。结合整个城市的格局和特点，使其在外观上和城市建设相契合。其二，在城中村的精神文化建设方面，注意与该地的城市文化相融合，注重保护城中村原有的历史文化和旅游资源。协调城中村与城市的人文景观，创建城中村社区独有的区域文化，建立和谐的城中村社区，推动城市人文精神的发展。因此，要使其实现治理机制的优化，不能再单纯依靠所谓的“村民自治”，而是要引导各方共同制定可持续稳定发展的治理目标。

2.3调动资源，进行利益整合

整合性，为实现治理机制的现代化目标，城中村社区治理结构在治理过程应始终保持一个整体的形态，政府、市场、居民等治理主体应为其共同的目标而相互承接配合和协调合作。

政府作为治理主体的重要角色，应健全城中村的法律法规和各类保障体系，及时修订或撤销城乡二元体制下影响城中村发展的体制性障碍，特别是土地政策的适时转变是城中村政策建设的关键。在城中村出台政策，对土地出让金、土地出让程序等，做出更为灵活的规定，协调好国家、集体、个人和开发商的利益。市场运行机制追求的是利益最大化，房地产开发商会在进行认真的成本核算后再考虑是否参与城中村的治理之中。因此，政府及时颁布有助于市场参与的优惠、税收减免和利益保护政策，可有效调动市场开发商参与城中村建设、更新和运营的积极性。城中村居民在参与公众活动的过程中也会进行潜意识的成本收益分析。建立行之有效的参与激励机制，简化参与程序是促进城中村居民积极参与社区治理的关键。因此，促进城中村治理主体之间的协调合作，可使得治理结构保持整体的稳定性并发挥其功能作用。

2.4文化维模，科技推动现代化

潜在模式维系性，通过建立统一的文化价值导向，聚集城中村的共生价值，可实现城中村现代化治理模式维持的功能。

传统的村落形态与现代城市之间的差异冲突，毫无保留地集中反映在城中村的空间结构中。经济发展带来的就业机会和其丰足的公共文化和服务供给是城市的吸引力。眼前既然无法对城中村的制度根源、外观设施做到一步到位的改变，也不能对其直接采取消亡措施。对于外来务工者将家乡的生活方式和生活习惯，乃至在家乡的居住空间布局移植到打工地，形成类似于家乡的第二故乡。因为外来人口的城市认同感是一个逐步建立的过程，城市认同感有利于心理的安全感和依恋感的构建，从而促进社会安全体系的构建与维持。随着网络化信息技术的发展及其带来的系列技术红利，技术治理偏向于表明科学技术在治理领域中的应用，即数字时代治理。因此，面对城中村这样一个庞杂的治理系统，并维持其治理机制的现代化。政府使用制度治理，为城中村提供了一个具有合法性、合理性的操作指南和衡量标准。同时也可推崇技术治理。如将智能卡、APP等网络技术运用到城中村治理之中，提供“智慧管家”服务，不仅实现了城中村治理的信息化，大大提高了城中村治理的效率，而且维持了其结构的稳定，也推动了城中村治理机制的现代化进程。

3结语

城中村不会在短时间内消失，因此对其进行现代化的治理有其必要性。从结构主义的视角分析城中村，发现其结构中的多元治理主体和治理对象的关系有着复杂性和利益博弈性，其制度根源有其不可轻易改变的趋向，以及其空间环境建设的重要性。城中村系统的特点决定了其功能作用的特殊性，包括城中村治理中内外环境的差异性、治理的短期目标与城市建设相同、治理主体多元却存在共同利益以及社区文化建设维持稳定。促进城中村治理功能的现代化，从而推动城中村治理现代化的机制优化。

参考文献

［1］章平，唐娟.大城市城中村治理困境成因分析及对策研究——以深圳城中村社区城市管理为例[J].现代城市研究，2014，29（11）：5966.

[2]王海侠，孟庆国.社会组织参与城中村社区治理的过程与机制研究——以北京皮村“工友之家”为例[J].城市发展研究，2015，22（11）：114119.

[3]马航.深圳城中村改造的城市社会学视野分析[J].城市规划，2007，（01）：2632.

[4]尹雷.式微与重构：后城中村时代“村改居”社区治理困境的社会学阐释——以日照市3社区为例[J].齐鲁学刊，2021，（02）：92102.

[5]卢俊秀.从“乡政村治”到“双轨政治”：城中村社区治理转型——基于广州市一个城中村的研究[J].西北师大学报（社会科学版），2013，50（06）：2632.

[6]何瑜，黎文光.温暖异乡人，归来似故乡[J].中国社会工作，2018，（36）：3637.

[7]蔡睿.转型社区治理视角下的深圳城中村更新研究[J].上海城市管理，2021，30（02）：3842.

[8]王冠中.城中村村民的自主改造分析[J].经济师，2008，（08）：30+32.

[9][美]艾丽斯·M.杨.包容与民主[M].彭斌，刘明译南京：江苏人民出版社，2013.

[10]叶继红.城中村社区居民的空间权利及其实现——以苏州市城湾村为例[J].江苏社会科学，2017，（02）：3541.

[11]周铁涛.村规民约的当代形态及其乡村治理功能[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2017，18（01）：4955.

[12]刘志礼，韩晶晶.新时代高校师德师风建设：内涵意蕴、现实困境及破解之道[J].现代教育管理，2020，（9）：6773.

[13]陈晨.城中村：城市社区治理的安全阀[J].新视野，2019，（02）：109115.

[14]郑杭生，黄家亮.当前我国社会管理和社区治理的新趋势[J].甘肃社会科学，2012，（06）：18.

[15]道格拉斯·C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，1994.